Ostatnie szlify transportu na żądanie w noweli o PTZ. Nowa wersja projektu z 26 maja w RCL

Nowy tekst utrzymuje zasadniczy kierunek reformy, czyli przebudowę zasad organizacji publicznego transportu zbiorowego, zmianę modelu działania Funduszu oraz wprowadzenie przejazdu na żądanie jako narzędzia walki z wykluczeniem komunikacyjnym. Dla samorządów i operatorów autobusowych najważniejsze jest to, że na tym etapie projekt nie zmienia już podstawowych założeń systemowych. O tym projekcie pisaliśmy już wcześniej w TransInfo.pl. (legislacja.gov.pl)

Rozkład jazdy:

1. Czym ma być przejazd na żądanie w nowej ustawie o publicznym transporcie zbiorowym?
2. Dlaczego w przejeździe na żądanie nie będą stosowane ulgi ustawowe?
3. Co oznacza przekazanie zarządzania Funduszem marszałkom województw?

Przejazd na żądanie po korekcie definicji

Najnowsza wersja projektu utrzymuje wprowadzenie do systemu publicznego transportu zbiorowego rozwiązań typu transport na żądanie. To jedna z najważniejszych zmian dla obszarów wiejskich i miejsko-wiejskich, gdzie klasyczna regularna linia autobusowa nie zawsze jest możliwa do utrzymania ekonomicznie, a pasażer nadal potrzebuje dojazdu do szkoły, urzędu, lekarza, pracy albo węzła przesiadkowego.

W projekcie z 20 maja dokonano jednak kolejnej zmiany definicji „przejazdu na żądanie”. We wcześniejszej wersji był on opisany jako „przewóz o charakterze użyteczności publicznej” bez stosowania ulg ustawowych. Teraz z definicji usunięto to określenie, a w ślad za tym wykreślono także bezpośrednie wyłączenie stosowania ustawy o ulgach. Zmieniono również przepisy dostosowawcze, w tym definicję umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Nie oznacza to jednak, że w przejeździe na żądanie pojawią się uprawnienia do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego. Projekt zakłada, że usługa będzie realizowana samochodem osobowym, a nie autobusem. W praktyce ma to być uzupełnienie transportu publicznego na terenach gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, poza relacjami wewnątrz miast, w miejscach, gdzie nie jest możliwe funkcjonowanie regularnych linii komunikacyjnych.

Nie autobus, tylko uzupełnienie sieci

To rozróżnienie jest kluczowe. Przejazd na żądanie nie ma zastąpić całej komunikacji autobusowej, lecz wypełnić luki w sieci. W założeniu pasażer z miejscowości bez regularnej linii będzie mógł skorzystać z elastycznego przejazdu, który dowiezie go do punktu, z którego dalej działa już publiczny transport zbiorowy.

Dla branży oznacza to potencjalny rozwój usług DRT, czyli transportu zależnego od zgłoszonego zapotrzebowania. W polskich warunkach może to otworzyć rynek dla mniejszych pojazdów, systemów rezerwacyjnych i lokalnych modeli obsługi pasażera typu „door to stop”, czyli z domu lub bliskiego punktu zbiórki do przystanku, węzła albo miejscowości z podstawową ofertą przewozową.

Wcześniejsze założenia projektu rozróżniały dwa modele: „przejazd na żądanie”, realizowany samochodem osobowym na zlecenie gminy lub związku jednostek samorządu terytorialnego, oraz „przewóz na żądanie”, wykonywany większym pojazdem, na przykład autobusem, w formule przewozu okazjonalnego. W najnowszej wersji największa korekta dotyczy właśnie definicyjnego osadzenia przejazdu na żądanie, ale sama idea elastycznej obsługi terenów słabiej zaludnionych pozostaje utrzymana.

O komentarz w tej sprawie poprosiliśmy Mikołaja Kwiatkowskiego z firmy Citya, która zajmuje się właśnie transportem na żądanie:

_”Pojawienie się definicji transportu na żądanie, czyli DRT, w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym należy ocenić pozytywnie. To ważny krok, bo po raz pierwszy elastyczne formy przewozów zostały potraktowane jako jedno z narzędzi przeciwdziałania wykluczeniu transportowemu. Taki transport może realnie poprawić dostęp mieszkańców do usług publicznych, edukacji, ochrony zdrowia czy rynku pracy – podkreśla Mikołaj Kwiatkowski z Citya.

Z perspektywy praktyki operacyjnej widać jednak, że definicja zaproponowana w projekcie ustawy jest nadal zbyt wąska. Nie obejmuje pełnego spektrum modeli DRT, które funkcjonują już w wielu krajach europejskich i które mogłyby poprawić zarówno komfort pasażerów, jak i efektywność organizacji transportu publicznego. Mówimy tu nie tylko o obszarach wiejskich i podmiejskich, ale także o miastach, gdzie transport na żądanie może być realizowany samochodami osobowymi, minibusami albo autobusami.

Szczególnie dobrze należy ocenić dopuszczenie realizacji usług DRT samochodami osobowymi. W małych gminach wiejskich i miejsko-wiejskich, gdzie liczba potencjalnych pasażerów jest ograniczona, mniejsze pojazdy pozwalają znacząco obniżyć koszty działania systemu. Jednocześnie mieszkańcy nadal otrzymują dostęp do transportu, którego dziś często nie da się zapewnić klasyczną linią autobusową o regularnej częstotliwości.

Problemem są jednak ograniczenia wpisane w projekt. Wymóg zamawiania przejazdu z co najmniej jednodniowym wyprzedzeniem oraz konieczność wcześniejszego określania tras ograniczają elastyczność, która jest istotą nowoczesnych systemów DRT. Gminy mają bardzo różne potrzeby transportowe, dlatego powinny mieć większą swobodę w projektowaniu usługi i dostosowywaniu jej do lokalnych warunków.

Według obecnych założeń transport na żądanie realizowany samochodami osobowymi ma pełnić przede wszystkim funkcję uzupełniającą wobec sieci kolejowo-autobusowej. Tymczasem praktyka pokazuje, że dobrze zaprojektowany DRT może być czymś więcej niż tylko dowozem do przystanku albo stacji. Coraz częściej słyszę od wójtów i burmistrzów, że atrakcyjnym rozwiązaniem byłoby uruchamianie nawet ośmiu par połączeń dziennie w formule na żądanie. Przy wcześniejszej rezerwacji kursy mogłyby być wykonywane tylko na faktycznie zamówionych odcinkach, w określonych godzinach i pojazdem dopasowanym do realnego popytu.

Takie podejście dawałoby mieszkańcom znacznie lepszą dostępność transportową niż minimalna oferta regularna, a jednocześnie pozwalałoby kontrolować koszty. Obecna propozycja ustawowa nie daje jednak samorządom wystarczającej swobody, aby szerzej wdrażać takie rozwiązania.

Trzeba też pamiętać, że wykluczenie transportowe nie dotyczy wyłącznie terenów wiejskich. Występuje również w dużych miastach, szczególnie na obrzeżach aglomeracji, w nowych osiedlach mieszkaniowych i tam, gdzie oferta komunikacji zbiorowej jest słabsza poza godzinami szczytu. Dlatego transport na żądanie powinien być traktowany szerzej niż tylko jako narzędzie dla obszarów słabo zaludnionych. Dobrym przykładem jest krakowski projekt LajkBus, który pokazuje, że DRT może skutecznie uzupełniać także miejski system transportu publicznego.

Ważną grupą pasażerów są seniorzy oraz osoby z niepełnosprawnościami. To oni najczęściej odczuwają skutki ograniczonej dostępności komunikacji publicznej. Definicja transportu na żądanie powinna więc zostawiać organizatorom możliwość tworzenia usług dopasowanych do ich realnych potrzeb, także z użyciem pojazdów specjalistycznych i różnych modeli obsługi w jednym spójnym systemie.

Transport na żądanie nie zastąpi tradycyjnej komunikacji autobusowej, ale może stać się jej bardzo ważnym uzupełnieniem. Może też pomagać w planowaniu przyszłych regularnych linii, bo pokazuje rzeczywiste potoki pasażerskie i buduje nawyki korzystania z transportu publicznego. Kluczowe jest jednak to, aby przepisy nie zamknęły tego rynku na starcie. Potrzebne są regulacje, które odpowiadają na realne potrzeby mieszkańców i organizatorów transportu, niezależnie od tego, czy mówimy o małej gminie, czy dużej aglomeracji – podsumował Mikołaj Kwiatkowski z Citya. .”

Minimalne standardy i przewozy komercyjne

W projekcie z 20 maja doprecyzowano także art. 5a ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Przy ustalaniu standardów minimalnych usług publicznego transportu zbiorowego będą mogły być uwzględniane przewozy komercyjne, ale tylko wtedy, gdy nie są realizowane jako przejazd na żądanie.

To ważne z punktu widzenia organizatorów. Regularna linia autobusowa, nawet komercyjna, może być brana pod uwagę przy ocenie dostępności komunikacyjnej. Przejazd na żądanie ma natomiast pozostać narzędziem uzupełniającym, a nie pełnoprawnym zamiennikiem regularnej oferty przewozowej w standardach minimalnych.

W praktyce oznacza to, że samorząd nie powinien budować całej dostępności transportowej wyłącznie na samochodach osobowych zamawianych na żądanie. Takie usługi mają pomagać tam, gdzie normalna linia nie ma racji bytu, ale nie mają zastępować podstawowego systemu autobusowego.

Fundusz pod kontrolą marszałków

Najnowsza wersja projektu zachowuje jedną z najbardziej istotnych zmian systemowych: przekazanie zarządzania Funduszem przeciwdziałania wykluczeniu transportowemu marszałkom województw. Zachowana została również wcześniej ustalona odwrócona kolejność rozpatrywania wniosków organizatorów do Funduszu oraz zasady dofinansowywania pozamiejskich odcinków linii komunikacji miejskiej.

Z pisma Ministerstwa Infrastruktury przekazującego nowy tekst projektu do Stałego Komitetu Rady Ministrów wynika, że resort nie zamierza wracać do starego modelu działania Funduszu, nie chce przywracać uprzywilejowania gmin i nie widzi potrzeby większych zmian systemowych na obecnym etapie prac. W praktyce oznacza to, że najważniejsze założenia reformy wydają się już przesądzone, a dalsze korekty mają mieć głównie charakter legislacyjny i redakcyjny.

To istotna wiadomość dla organizatorów transportu publicznego. Projekt wzmacnia rolę poziomu wojewódzkiego, a marszałkowie mają stać się realnymi integratorami przewozów. Chodzi o lepsze powiązanie transportu autobusowego, kolejowego i lokalnych połączeń dowozowych, w tym właśnie przejazdów na żądanie.

Dopłata i umowa bez zwiększania limitu

Projekt utrzymuje możliwość finansowania z Funduszu zadań własnych organizatorów dotyczących zapewnienia publicznego transportu zbiorowego w zakresie przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej oraz przejazdu na żądanie. Wcześniejsze materiały wskazywały, że dla przejazdu na żądanie proponowana stawka dopłaty ma wynosić 1,15 zł za kilometr.

W ustawie o Funduszu zmiany w najnowszej wersji są już głównie dostosowawcze. Zachowano jednak bardzo ważną zmianę w art. 11d, czyli dopisanie nowego ust. 6.

„Postanowienia umowy o dopłatę mogą ulec zmianie z wyłączeniem zwiększenia maksymalnej kwoty dopłaty” – zapisano w projekcie.

Dla samorządów to sygnał praktyczny: umowy będzie można korygować, ale bez podnoszenia maksymalnego limitu dopłaty. Organizator będzie więc musiał dobrze zaplanować zakres usług, liczbę kilometrów i realne koszty jeszcze przed zawarciem umowy.

Kolej zostaje z art. 22a

Dla organizatorów przewozów kolejowych i przewoźników istotna jest jeszcze jedna zmiana względem poprzedniej wersji. Projekt z 20 maja odstępuje od planowanego wcześniej uchylenia art. 22a ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Na jego podstawie przepisów art. 5 ust. 2, 4, 4a i 6 rozporządzenia WE nr 1370/2007, dotyczących uwarunkowań bezpośredniego udzielania zamówień, w tym przede wszystkim podmiotom wewnętrznym, nie stosuje się do umów o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym obejmujących wojewódzkie przewozy pasażerskie.

W artykule skoncentrowanym na transporcie na żądanie ta zmiana jest tłem, ale ważnym. Pokazuje, że projekt nie jest już tylko o autobusach i elastycznych przewozach lokalnych. To szersza przebudowa zasad organizacji publicznego transportu zbiorowego, z silniejszym poziomem wojewódzkim i większym naciskiem na integrację.

Krótsza ekspozycja ogłoszenia intencyjnego

Projekt zmienia także art. 23 ust. 1 pkt 2. Dla usług w wymiarze mniejszym niż 50 tys. kilometrów rocznie obowiązek ekspozycji ogłoszenia intencyjnego ma zostać skrócony z dotychczasowych sześciu do trzech miesięcy.

To może mieć znaczenie dla mniejszych zadań przewozowych, w tym lokalnych usług uzupełniających. Krótszy termin oznacza większą elastyczność organizatora, choć nadal wymaga zachowania odpowiedniej ścieżki formalnej.

Co to oznacza dla gmin?

Najważniejszy wniosek dla gmin jest prosty: przejazd na żądanie może stać się narzędziem do obsługi miejscowości, których nie da się racjonalnie objąć klasyczną linią autobusową. Nie będzie to jednak pełny substytut autobusu, lecz uzupełnienie sieci.

Gminy wiejskie i miejsko-wiejskie zyskają instrument do zapewnienia dojazdu tam, gdzie dziś pasażer często nie ma żadnej oferty transportu publicznego. Jednocześnie projekt przesuwa ciężar koordynacji na poziom wojewódzki, co może ograniczyć przypadkowe, rozproszone finansowanie pojedynczych połączeń i wymusić lepsze wpisanie lokalnych usług w schematy sieci komunikacyjnej.

W piśmie Ministerstwa Infrastruktury potwierdzono również ideę schematów sieci komunikacyjnej oraz możliwość przekazywania zadań gmin przez porozumienia do powiatów. To ważne, bo wiele gmin samodzielnie nie ma ani zaplecza organizacyjnego, ani doświadczenia w zamawianiu transportu publicznego.

Co to oznacza dla operatorów?

Dla operatorów autobusowych reforma może oznaczać dwa równoległe kierunki. Pierwszy to dalsze finansowanie regularnych linii autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Drugi to rozwój usług elastycznych, realizowanych mniejszymi pojazdami, w formule rezerwacyjnej i z większą rolą systemów informatycznych.

Transport na żądanie może więc stworzyć przestrzeń dla przewoźników, którzy potrafią obsługiwać krótkie, rozproszone relacje, szybko reagować na zamówienia i współpracować z organizatorem w zakresie danych, rozliczeń oraz planowania kursów. Nie będzie to jednak prosty powrót do dawnych, nieregularnych przewozów lokalnych. Usługa ma być elementem systemu publicznego transportu zbiorowego, powiązanym z Funduszem i standardami dostępności.

Naszym zdaniem

Projekt z 20 maja pokazuje, że Ministerstwo Infrastruktury nie planuje już dużego odwrotu od reformy. Dla branży najważniejsze jest formalne wejście przejazdu na żądanie do systemu walki z wykluczeniem komunikacyjnym, ale bez udawania, że samochód osobowy zastąpi regularny autobus. To ma być narzędzie dla najtrudniejszych obszarów, a nie zamiennik sieci połączeń. Największe ryzyko leży teraz w wykonaniu: jeśli marszałkowie, powiaty i gminy dobrze poukładają schematy sieci, transport na żądanie może dowozić pasażera do realnej komunikacji publicznej. Jeśli zostanie potraktowany jako tani substytut linii autobusowych, efekt dla pasażera będzie ograniczony.

Więcej na https://legislacja.gov.pl/docs//2/12398853/13135233/13135234/dokument778091.zip