UZP chce przyspieszyć KIO. Ważne zmiany dla przetargów w transporcie publicznym

Dla rynku transportu publicznego, w tym przetargów na autobusy, tramwaje, trolejbusy, kolej regionalną, systemy ITS i inwestycje infrastrukturalne, to temat bardzo istotny, bo opóźnienia w KIO bezpośrednio przesuwają podpisywanie umów i realizację projektów. Nowe przepisy mają ograniczyć liczbę odwołań, podnieść wpisy, ujednolicić orzecznictwo i doprecyzować regulacje dotyczące rażąco niskiej ceny.

Rozkład jazdy

1. Dlaczego UZP chce zmienić przepisy dotyczące odwołań do KIO?
2. Jak mają wzrosnąć wpisy od odwołań w największych przetargach?
3. Czy eksperci spodziewają się szybkiej poprawy działania systemu zamówień publicznych?

KIO pod presją odwołań

Projekt przygotowany przez Urząd Zamówień Publicznych koncentruje się przede wszystkim na odwołaniach do Krajowej Izby Odwoławczej oraz częściowo na kontrolach prowadzonych przez prezesa UZP. Powód jest prosty: liczba odwołań rośnie, a system coraz trudniej radzi sobie z obsługą spraw w ustawowych terminach.

„Nowelizacja Prawa zamówień publicznych jest w pełni poświęcona obszarowi odwołań i również po części kontroli prowadzonych przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Dzisiaj mierzymy się z ogromnym wyzwaniem w zakresie liczby składanych odwołań do Krajowej Izby Odwoławczej. System przestał już być wydolny. Obserwujemy, że ich duża liczba nie wpływa znacząco na jakość prowadzonych dalej postępowań. Stąd też po analizie zarzutów staraliśmy się zaproponować zmiany” – mówi Agnieszka Olszewska, prezes Urzędu Zamówień Publicznych.

Według analiz UZP w 2019 r. do prezesa KIO wniesiono 2695 odwołań. W 2022 r. było ich 3537, w 2023 r. już 3963, w 2024 r. 5060, a w 2025 r. 5986. W latach 2021–2025 liczba odwołań wzrosła więc o około 60 procent.

To bardzo ważne dla branży transportu publicznego. Każde odwołanie w przetargu na autobus elektryczny, tabor kolejowy, projektowanie linii tramwajowej, budowę zajezdni, system ładowania albo nadzór nad inwestycją może zatrzymać podpisanie umowy. Przy projektach finansowanych z funduszy unijnych oznacza to ryzyko spiętrzenia terminów, przesunięcia dostaw i problemów z rozliczeniem pieniędzy.

Dłuższe procedury uderzają w inwestycje

Problem opóźnień w KIO szczególnie mocno odczuwają branże projektowa, inżynieryjna i nadzorowa, które pracują przy inwestycjach kolejowych, drogowych, tramwajowych i autobusowych. W transporcie publicznym przetarg rzadko jest prostą dostawą. Często dotyczy wieloletnich kontraktów, dokumentacji, robót budowlanych, pojazdów, systemów pokładowych, infrastruktury ładowania albo utrzymania.

„Wyzwaniami, z którymi mierzy się branża projektowa czy też nadzorowa, są długotrwałe procedury w Krajowej Izbie Odwoławczej, gdzie z napięciem czekamy na wybory kolejnych wykonawców, z którymi możemy podpisać umowę na projektowanie czy też rozpocząć nadzór nad realizacją inwestycji. Widzimy, że te procedury bardzo się przeciągają i powodują, że część ze środków, które jako kraj będziemy wydawać na kolej, jest zagrożona” – wyjaśnia Renata Mordak, prezes Egis Poland.

Dane UZP pokazują skalę pogorszenia terminowości. Średni czas przekazywania odwołań do prezesa KIO wzrósł z około 4,4 dnia do około 15 dni w 2025 r. Jednocześnie gwałtownie spadł odsetek spraw rozpoznawanych w terminie 15 dni: z około 78 procent w 2023 r. do około 32 procent w 2024 r. i około 11 procent w 2025 r.

Dla zamawiających oznacza to niepewność, a dla wykonawców dłuższe zamrożenie zasobów. Dla pasażera skutek jest mniej widoczny, ale bardzo konkretny: autobus, pociąg, tramwaj, system informacji pasażerskiej albo remont infrastruktury mogą pojawić się później.

Wyższe wpisy od odwołań

Jednym z głównych pomysłów UZP jest podniesienie wpisów od odwołań. Obecne stawki obowiązują od 2010 r. i mimo inflacji nie były zmieniane. Dla dostaw i usług poniżej progów unijnych wpis wynosi 7.500 zł, a dla dostaw i usług o wartości równej lub przekraczającej progi unijne 15.000 zł. W przypadku robót budowlanych wpis wynosi odpowiednio 10.000 zł i 20.000 zł.

„Proponujemy zmiany, które były skonsultowane z rynkiem. Mamy nadzieję, że doprowadzą do tego, że będzie mniejsza liczba odwołań. Proponujemy również podniesienie wpisów. Nasza propozycja dla podstawowych progów, które obecnie funkcjonują, to jest waloryzowanie wysokości tych wpisów, ale również wprowadzenie nowych progów, powyżej których znacząco wzrośnie wysokość wpisu” – podkreśla Agnieszka Olszewska.

Projekt zakłada wprowadzenie dodatkowych progów dla większych postępowań. Dla zamówień o wartości 15 mln euro wpis miałby wynosić do 60.000 zł, a dla największych inwestycji, od 30 mln euro, do 150.000 zł.

„Obecnie proponujemy wprowadzenie progu o wartości 15 mln euro dostaw usług robót budowlanych, gdzie wpis byłby do 60.000 zł, i próg największych inwestycji – 30 mln euro, gdzie wprowadzono by wpis o wysokości do 150.000 zł” – tłumaczy prezes UZP.

Jednocześnie Agnieszka Olszewska zaznacza, że nie jest to jeszcze ostateczna propozycja. UZP deklaruje dalsze wsłuchiwanie się w głosy uczestników rynku i możliwe dostosowanie przepisów do realnych potrzeb systemu zamówień publicznych.

Orzecznictwo KIO ma być bardziej przewidywalne

Kolejny obszar zmian dotyczy rozbieżności w orzecznictwie KIO. Według projektodawców różne linie interpretacyjne mogą zwiększać liczbę odwołań i zniechęcać wykonawców do udziału w przetargach publicznych. W branży transportu publicznego ma to duże znaczenie, bo wykonawcy analizują nie tylko SWZ, ale też praktykę orzeczniczą przy podobnych zamówieniach.

„Proponujemy również zmiany, które będą dążyły do ujednolicenia orzecznictwa w sporach, w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Taką propozycją jest podejmowanie uchwały przez zgromadzenie członków Krajowej Izby Odwoławczej, w przypadku kiedy zaistnieje rozbieżność w orzecznictwie” – wyjaśnia Agnieszka Olszewska.

Projekt przewiduje nową regulację, która pozwoli KIO rozstrzygać rozbieżności w orzecznictwie w drodze uchwały zgromadzenia ogólnego izby. Uchwała ma mieć charakter wewnętrzny i służyć ujednoliceniu orzecznictwa.

Dla zamawiających może to oznaczać większą przewidywalność przy przygotowywaniu SWZ, warunków udziału, kryteriów oceny ofert i zapisów dotyczących rażąco niskiej ceny. Dla wykonawców ważne będzie natomiast ograniczenie sytuacji, w której podobne sprawy kończą się różnymi rozstrzygnięciami.

Objaśnienia prezesa UZP

Projekt zakłada też wprowadzenie nowego narzędzia interpretacyjnego: objaśnień prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Mają one funkcjonować obok opinii prawnych, interpretacji i wytycznych.

„Projekt zakłada również szereg innych usprawnień. To są chociażby objaśnienia prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Chcemy, aby obok opinii prawnych, interpretacji, wytycznych, które już wydaje, była nowa forma wyjaśniania przepisów prawa, która może być wydawana na wniosek instytucji kontrolujących bądź przez prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, kiedy stwierdzi taką potrzebę” – podkreśla prezes UZP.

Według założeń zamawiający, którzy zastosują się do takich objaśnień, nie powinni ponosić negatywnych skutków ich zastosowania. To ważne zwłaszcza dla mniejszych jednostek, które prowadzą skomplikowane przetargi na transport publiczny, ale nie zawsze mają rozbudowane zaplecze prawne.

„Naszym celem jest, żeby zamawiający, którzy zastosują się do takich objaśnień, nie ponosili negatywnych skutków w przypadku, kiedy zostaną one zastosowane. Te wszystkie zmiany zmierzają do tego, żeby prawo i procesy zakupów publicznych były przewidywalne” – dodaje Agnieszka Olszewska.

Zdalne rozprawy i mniej wycofywanych odwołań

UZP chce także ograniczyć problem odwołań wycofywanych tuż przed rozprawą. Według prezes urzędu takie sprawy zajmują zasoby organizacyjne KIO, blokują sale rozpraw i utrudniają sprawne wyznaczanie terminów.

„Mam nadzieję, że będzie też mniej wycofywanych odwołań, które niestety zajmują nam zasoby do obsługi procesów odwoławczych. Dzisiaj to jest również wysoki odsetek, kiedy odwołania są wycofywane w ostatnim możliwym momencie tuż przed rozprawą. Blokuje nam to sale rozpraw. W tym też celu zaproponowaliśmy w zmianie ustawy przejście na czyste rozprawy zdalne” – wyjaśnia Agnieszka Olszewska.

Planowane są rozwiązania wspierające sprawniejsze wyznaczanie terminów posiedzeń i rozpraw zdalnych. Chodzi m.in. o ograniczenie możliwości stacjonarnego udziału w rozprawach, które zostały wyznaczone jako zdalne.

Dla rynku transportowego może to mieć praktyczne znaczenie. Przy przetargach na autobusy elektryczne, pojazdy kolejowe czy inwestycje infrastrukturalne czas jest często krytyczny, bo harmonogram dostaw i budowy jest powiązany z finansowaniem. Sprawniejsze rozprawy zdalne mogą zmniejszyć opóźnienia proceduralne, choć same nie rozwiążą problemu jakości ofert i decyzji zamawiających.

Rażąco niska cena nadal problemem

Projekt ma również doprecyzować przepisy dotyczące rażąco niskiej ceny. To jeden z najważniejszych tematów w zamówieniach transportowych, bo zbyt niska wycena może później skutkować problemami przy realizacji kontraktu, próbami aneksowania umów albo ryzykiem zejścia wykonawcy z budowy czy dostawy.

Renata Mordak zwraca uwagę, że nie wszystkie odwołania są sztuczne albo składane wyłącznie dla opóźnienia postępowania. Część z nich prowadzi do realnej korekty wyników przetargów.

„Zmiany dotyczące Krajowej Izby Odwoławczej są konieczne. Natomiast nie uważam, żeby zmiany planowane w ten sposób przyniosły bardzo duży efekt. Zgadzam się z tym, że wiele odwołań jest wnoszonych tylko »z awanturności«, natomiast obserwujemy również sporo takich, które są przez KIO przyjmowane, gdzie zostają wybierane oferty z drugiego, z trzeciego czy z czwartego miejsca” – tłumaczy Renata Mordak.

Jej zdaniem oznacza to, że w ofertach z pierwszych miejsc występują błędy, rażąco niska cena albo zatajenie informacji przez wykonawców. W takich sytuacjach odwołanie nie jest problemem systemu, lecz narzędziem kontroli rynku.

„Oznacza to, że w ofertach z pierwszych miejsc jednak były błędy czy też cena mogła być rażąca, ewentualnie wykonawcy zataili jakieś informacje, co również oznacza, że zamawiający nie ma dostępu do pełnej informacji, żeby ocenić te oferty jednoznacznie. Dopiero KIO je ocenia” – dodaje prezes Egis Poland.

Czy zmiany wystarczą?

Eksperci są zgodni, że KIO wymaga usprawnienia. Nie ma jednak pewności, czy same wyższe wpisy, uchwały ujednolicające i rozprawy zdalne przyniosą przełom. Problemem pozostaje bowiem nie tylko liczba odwołań, ale też jakość dokumentacji przetargowej, umiejętność badania ofert i podejście zamawiających do ceny.

„W ofertach ciągle zdarzają się błędy, których zamawiający nie wychwytują. Robi to dopiero konkurencja i wtedy takie narzędzie jak odwołanie do KIO absolutnie powinno mieć miejsce. Również zamawiający zbyt rzadko korzystają ze swojego uprawnienia, czyli z odrzucenia oferty, jeżeli ona zawiera rażąco niską wycenę” – uważa Renata Mordak.

Z punktu widzenia rynku transportu publicznego to kluczowa uwaga. W przetargach na komunikację miejską, autobusy, trolejbusy, tramwaje, pociągi, systemy biletowe, zajezdnie czy nadzór nad inwestycjami stawka jest wysoka. Błędny wybór wykonawcy może być bardziej kosztowny niż samo opóźnienie spowodowane odwołaniem.

Dlatego nowelizacja powinna z jednej strony ograniczać odwołania składane wyłącznie taktycznie, ale z drugiej nie może osłabić prawa wykonawców do realnej kontroli postępowań. W przeciwnym razie system może działać szybciej, ale niekoniecznie lepiej.

Naszym zdaniem

Dla transportu publicznego sprawna KIO jest równie ważna jak dobre finansowanie inwestycji. Opóźnienia w odwołaniach przekładają się na późniejsze dostawy autobusów elektrycznych, pociągów, trolejbusów, systemów ładowania i rozpoczęcie robót infrastrukturalnych. Propozycje UZP idą w potrzebnym kierunku, ale najważniejsze będzie zachowanie równowagi: mniej odwołań taktycznych, szybsze rozprawy i bardziej przewidywalne orzecznictwo, ale bez ograniczania zasadnych odwołań, które często ratują zamawiających przed wyborem błędnej albo nierealnej oferty.

Zakupowe tło jest tu oczywiste: im większe inwestycje z funduszy unijnych i krajowych, tym większa presja na czas. W autobusach, kolei i infrastrukturze publicznej nie chodzi tylko o papierowe rozstrzygnięcie przetargu. Chodzi o to, kiedy pasażer zobaczy nowy pojazd na linii, kiedy ruszy przebudowa węzła i czy wykonawca będzie w stanie zrealizować kontrakt za zaoferowaną cenę.