Zdzisław Szczerbaciuk o sytuacji PKS-ów

Przedstawiamy wystąpienie prezesa zarządu PIGTSiS Zdzisława Szczerbaciuka, w sprawie sytuacji przedsiębiorstw PKS wygłoszone 22 kwietnia br. podczas obrad sejmowej Komisji Infrastruktury. Oto jego treść:
’W imieniu PIGTSiS, organizacji samorządu gospodarczego, zrzeszającej prawie wszystkie przedsiębiorstwa wywodzące się z byłej PKS, przedstawiam problemy z jakimi borykają się te przedsiębiorstwa oraz problemy które naszym zdaniem powinny zostać rozwiązane, dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania autobusowej komunikacji regionalnej.
W roku 1990 utworzono w miejsce istniejących 4 dużych przedsiębiorstw, 176 przedsiębiorstw wykonujących komunikację publiczną. W roku 1996 organem założycielskim tych przedsiębiorstw stali się wojewodowie. Od roku 1999 trwa proces przekształceń własnościowych i organizacyjnych tych firm. W wyniku dokonanych przekształceń w dniu 1 kwietnia 2008 r. z byłych PPKS funkcjonowało:

• 25 Przedsiębiorstw Państwowej Komunikacji Samochodowej (14,7%), które nadzorowane są przez wojewodów, w tym PPKS w Lublinie w skład którego od 1 września 2007 r. włączono dotychczasowe Przedsiębiorstwa PKS w Hrubieszowie, Krasnymstawie, Tomaszowie Lubelskim i Włodawie przekształcone w Oddziały tego Przedsiębiorstwa,

• 70 firm skomercjalizowanych (41,2%) i funkcjonujących jako jednoosobowe spółki skarbu państwa nadzorowane przez Ministra Skarbu,

• 75 sprywatyzowanych(44,1%), w tym 14 przedsiębiorstw w ramach jednego koncernu Veolia, W okresie 18 lat 5 przedsiębiorstw PPKS (Tychy, Będzin, Chrzanów, Pabianice, Miechów) zostało zlikwidowanych.
W tym okresie nastąpiły olbrzymie zmiany w autobusowej regionalnej komunikacji regularnej. Pojawiały się na tym rynku nowo tworzone małe przedsiębiorstwa, oraz bardzo duża liczba osób fizycznych które realizują takie przewozy. Przez pierwsze 8 lat nie było w tym względzie praktycznie żadnej regulacji prawnej. Od 1998 r. na wykonywanie przewozów regularnych wprowadzono wymóg uzyskania zezwolenia wydawanego przez wojewodów lub ministra właściwego do spraw transportu. Funkcjonowała także tzw. koordynacja rozkładów jazdy. Liberalizacja i deregulacja rynku przewozów pasażerskich spowodowała, że nowe podmioty rozpoczynały obsługę linii i kursów zapewniających wysoką rentowność, także PPKS stopniowo odchodziły od obsługi nierentownych kursów. Od 2002 roku kompetencje do wydawania zezwoleń na wykonywanie krajowych przewozów regularnych zostały przekazane do organów administracji samorządowej. Działalność gospodarcza w drogowym transporcie osób formalnie jest działalnością podlegającą regulacji prawnej. Regulacja prawna w tym zakresie opiera się na ustawie z 21 września 2001 r. o transporcie drogowym. Ustawa wyznacza na regulatora rynku –organy administracji samorządowej wszystkich szczebli. Praktycznie jednak , ta rola sprowadza się wyłącznie do wydania niezbędnej decyzji administracyjnej –„zezwolenia”na każdą wnioskowaną przez przewoźnika relację zwaną w ustawie „Linią”, oraz pobrania określonych w ustawie opłat administracyjnych.
Zdaniem naszego środowiska obowiązujący system nie zapewnia praktycznie żadnej regulacji rynku, toleruje powszechną deregulację tego rynku, oraz ma jedynie funkcje fiskalne. Ustawa zawiera luki prawne i stwarza ogromne pole dowolności w interpretacji poszczególnych zapisów. W konkretnych przypadka rozumienia pojęcia linii, przystanku, zezwolenia, biletu itp. spotykamy się z różnymi interpretacjami poszczególnych urzędów samorządowych. Także ministerstwo właściwe dla spraw transportu bardzo często zmienia swoją interpretację poszczególnych przepisów. Do tego nakłada się orzecznictwo wojewódzkich kolegiów odwoławczych, które w zasadzie stwierdzają w swoich orzeczeniach, że ustawa nie daje władzom samorządowym żadnej podstawy do odmowy wydania przewoźnikowi zezwolenia o które wnosi.
Faktycznym organizatorem komunikacji w Polsce jest kilka tysięcy przewoźników, którzy organizują komunikację jedynie w sytuacji występowania szansy na pokrycie kosztów związanych z realizacją tego typu przewozów i o zezwolenia na wykonywanie tak dobranych linii występują do organów samorządu terytorialnego. Organy te nie mają żadnych ustawowych uprawnień do nałożenia na przewoźnika jakichkolwiek obowiązków zmierzających do wykonywania komunikacji z uwzględnieniem interesu lokalnych społeczności.
Podstawowym organizatorem i realizatorem komunikacji regionalnej o charakterze publicznym, wykonujący także komunikację nieefektywną ekonomicznie – są przewoźnicy wywodzący się z byłych przedsiębiorstw komunikacji samochodowej, którzy obecnie funkcjonują w różnej postaci organizacyjnej i własnościowej. Przewoźnicy ci finansują ten rodzaj komunikacji z nadwyżek finansowych uzyskiwanych na liniach rentownych oraz z nadwyżek z innej działalności gospodarczej. Spadająca rentowność z komunikacji pasażerskiej, oraz postępujący proces prywatyzacji, powoduje, że ten sposób finansowania potrzeb społecznych zanika.
Rynek przewozów regionalnych jest naszym zdaniem całkowicie rozregulowany. Panuje na nim całkowita swoboda konkurencji, a ponadto działa na nim nieokreślona, ale bardzo duża liczba przewoźników którzy wykonują przewozy nielegalnie pod płaszczykiem wykonywania tzw. przewozów okazjonalnych. Przewoźnicy poddawani są różnym zasadom funkcjonowania i kontroli. Szczególnemu trybowi kontroli poddawane są duże, zorganizowane firmy, głównie byłe i obecne przedsiębiorstwa PKS. Jest je po pierwsze łatwo kontrolować, a po drugie podlegają ostrym naciskom aby wykonywały komunikację na liniach, na których żaden inny przewoźnik jej nie wykonuje.
Obecną sytuację w zakresie popytu i podaży, panującą na rynku autobusowej regionalnej komunikacji publicznej jest niezmiernie trudno w sposób prawidłowy ocenić. Po prostu w Polsce nikt nie posiada danych o liczbie realizowanych linii, kursów, autobusach uczestniczących w przewozach, liczbie pasażerów, wykonanej i oferowanej pracy przewozowej.
Dane statystyczne gromadzone przez GUS, ponieważ opierają się na danych zbieranych od ok. 4% (słownie: czterech procent) ilości przewoźników, nie mogą dawać prawidłowego obrazu tego rynku. Wynika to z faktu, że nie zbiera się tam danych od przedsiębiorców zatrudniających mniej niż 9 osób a w tej grupie znajduje się prawie 8.000 małych przewoźników prywatnych posiadających krajowe licencje na przewóz osób, którzy skoro funkcjonują, to muszą realizować jakieś przewozy, brak w tym zakresie jakiejkolwiek wiedzy pomimo, że przewoźnicy ci to ok. 96% podmiotów posiadających stosowne uprawnienia.
Dodatkowo można się opierać na zbieranych przez Ministra Infrastruktury informacji od organów samorządu terytorialnego, które wskazują, że do 2007 r. udzielono już o około:

•       8,3 tys. licencji na krajowy przewóz osób, dla około 57,2 tys. pojazdów, podczas gdy w przedsiębiorstwach i spółkach PKS znajduje się ok. 16,5 tys. autobusów,

•        26,4 tys. zezwoleń na przewozy regularne (wraz z około 111,1 tys. wypisów z tych zezwoleń),

•        2,8 tys. zezwoleń na przewozy regularne specjalne (wraz z ok. 6,7 tys. wypisów z tych zezwoleń)  

O ilości funkcjonującej komunikacji regionalnej znaczą część danych posiada Polska Izba Gospodarcza Transportu Samochodowego i Spedycji w Warszawie. Są one także niepełne i zawierają informacje jakie udało się PIGTSiS zebrać od współpracujących z nią 616 przewoźników, 4 Urzędów Marszałkowskich, 136 powiatów oraz 27 gmin. Dane te znajdują się w opracowanym i administrowanym przez PIGTSiS „Elektronicznym systemie informacji i wsparcia przedsiębiorców w zakresie pasażerskiej komunikacji samochodowej –Centralna Informacja dla Pasażerów”. Informacje te wprowadzane są do Systemu przez przewoźników lub pracowników PIGTSiS i wykorzystywane są przez przewoźników oraz niektóre samorządy terytorialne a także dostępne są dla wszystkich pasażerów na ogólnodostępnej stronie internetowej www.autobusowyrozkladjazdy.pl . Nie są dane pełne, ponieważ brakuje przepisów prawnych nakazujących przewoźnikom lub organom samorządu terytorialnego udostępniać informacje o rozkładach jazdy wszystkim chętnym do ich ogólnodostępnej publikacji. Część przewoźników oraz samorządów nadal traktuje wydane decyzje administracyjne –zezwolenia na wykonywanie krajowych przewozów regularnych wraz z rozkładami jazdy jako dane poufne.Z tych niepełnych danych wynika, że 170 przedsiębiorstwa i spółki PKS realizują 19.419 linii komunikacyjnych, co stanowi ok. 73,5% wszystkich linii komunikacyjnych rejestrowanych przez statystyki GUS, które podają, że jest ich ok. 26,2 tys.
Przedsiębiorstwa i spółki PKS realizują rocznie ok. 18,2 mln kursów, co daje średnio ponad 50 tys. kursów dziennie. Długość wszystkich linii komunikacyjnych realizowanych przez przedsiębiorstwa i spółki PKS wynosi 1.691 mln km a oferowana praca przewozowa 781,519 mln wozokilometrów.
Liczba pasażerów od roku 1990 systematycznie spada, głównie dlatego, że spada liczba osób czynnych zawodowo, spada liczba uczniów, wzrasta gwałtownie liczba samochodów osobowych, wzrasta liczba kursów wykonywanych przez komunikację miejską poza obszarem własnego miasta. Ponadto poprawa warunków życia na terenach wiejskich eliminuje część potrzeb przewozowych związanych np. z zaopatrzeniem w artykuły spożywcze czy przemysłowe. Podstawowe relacje przedstawiają się następująco: 

Są to wielkości zbierane przez GUS, a więc nie obejmują przedsiębiorców deklarujących, że zatrudniają mniej niż 9 osób (poza liczbą autobusów). 

Z tych danych, zbieranych przez PIGTSiS, wynika, że w stosunku do 2000 roku przebieg zmniejszył się już o prawie 20%. W latach od 2000 do 2006 r. przebieg roczny realizowany przez przedsiębiorstwa i spółki PKS zmniejszył się tylko o 4,5%. Natomiast w roku 2007 nastąpiło gwałtowne ograniczenie przebiegu o ponad 5% a wg planów na ten rok nastąpi ograniczenie o kolejne prawie 6%. Według oceny PIGTSiS, wynika to głównie z faktu, że na przestrzeni tych 8 lat wyczerpane zostały proste rezerwy w oszczędności kosztów.
Naszym zdaniem podstawowe przyczyny ograniczenia komunikacji to:

•       swobodne wydawanie zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów przez samorządy terytorialne, szczególnie na linie i godziny kursowania dotychczasowych przewoźników w godzinach szczytów przewozowych, 

•        tolerowana przez organy państwa i samorządy nieuczciwa konkurencja ze strony części przewoźników, szczególnie posiadaczy małych autobusów, wykonujących komunikacje pod pozorem tzw. przewozów okazjonalnych,

•        wydawanie zezwoleń na podstawie rozkładów jazdy w których niezachowane są prędkości podróżowania po drogach w Polsce,

•        zwiększenie się obszarów działania wokół miast komunikacji miejskiej dodatkowo wspomaganej finansowo przez miasta i okoliczne gminy,

•        nieterminowe regulowanie należności z tytułu honorowania przez obywateli uprawnień do ulgowych przejazdów,

•        zmniejszająca się możliwość finansowania części komunikacji z nadwyżek finansowych uzyskiwanych na innych liniach lub innej działalności (wynik nasilenia się konkurencji, szczególnie nielegalnej),

•        systematyczny spadek liczby pasażerów, w tym uczniów,

•        notowany w ostatnich latach gwałtowny wzrost cen paliw,

•        znaczny wzrost płac kierowców, 

•        brak chętnych do pracy na stanowiskach kierowców,

•        stały wzrost liczby prywatnych samochodów osobowych. 

Z tych przyczyn przedsiębiorstwa i spółki PKS zmuszane są do wycofywania się z realizowanych regularnych przewozów osób. Z reguły, na linie komunikacyjne z których wycofał się PKS nikt nie wchodzi i powstają kolejne białe plamy bez obsługi publiczną komunikacją regularną.
Opisana sytuacja panująca na rynku przewozów osób, ma wpływ na zachowanie się przedsiębiorstw oraz na uzyskiwane wyniki finansowe. Przedsiębiorstwa i spółki PKS uzyskiwały następującą rentowność ze swojej działalności: 

* Rentowność z całokształtu działalności gospodarczej

– 2005 r.  –  0,01 %   –  w tym rentowność dodatnią miało 

                                         –59,89 % przedsiębiorstw,

– 2006 r.  –  1,82 %   –  w tym rentowność dodatnią miało

                                         –64,10 % przedsiębiorstw, 

– 2007 r.  –  1,91 %   –  w tym rentowność dodatnią miało –69,23 % przedsiębiorstw.

– 2005 r.  – – 4,73 %  –  w tym rentowność dodatnią miało

– 2006 r.  – – 4,79 %   –  w tym rentowność dodatnią miało

                                         –10,55 % przedsiębiorstw,

– 2007 r.  – – 2,95 %   –  w tym rentowność dodatnią miało

                                          –24,79 % przedsiębiorstw.

Uzyskiwana rentowność ma tendencję wzrostowa zarówno z całej działalności przedsiębiorstw, jak i z przewozu osób. Należy jednak zauważyć, że w pięciu firmach nastąpiła sprzedaż nieruchomości mająca istotny wpływ na wynik finansowy. Po korekcie tej sprzedaży wynik za rok 2007 wyniósł by 1,66 %, oraz odpowiednio strata w wysokości –3,21 %.
Z tych danych wynika, że większość przedsiębiorstw nie pokrywa przychodami uzyskanymi z przewozu osób, kosztów związanych z tą działalnością. Powoduje to szczególnie w przedsiębiorstwach sprywatyzowanych –zmniejszanie zaangażowania środków w komunikację i rozwój innych działalności. W pozostałych przedsiębiorstwach strata z tego tytułu jest finansowana ze środków które powinny być przeznaczone na rozwój, amortyzacją. W obu przypadkach nie następuje wystarczające odnawianie taboru autobusowego. Tabor ten jest statystycznie coraz starszy i nie zapewnia właściwego podnoszenia jakości świadczonych usług. Wielkość amortyzacji w tych firmach wystarcza na odnowienie posiadanego taboru w okresie prawie 31 lat, gdy okres używania autobusu powinien wynosić maksymalnie lat 12 –15.
Zmiany w strukturze przychodów przedsiębiorstw byłego PKS obrazują poniższe dane:

* Udział przychodów z usług przewozu osób w przychodach ogółem

Sytuacja ekonomiczna firm ma także wpływ na stan zaplecza technicznego, nowoczesnych środków monitoringu pojazdów, czy też nowoczesnych metod informacji i marketingu.
Brak środków powoduje rosnące niezadowolenie załóg pracowniczych, szczególnie kierowców i pracowników zaplecza technicznego. Płace w przedsiębiorstwach PKS są wyjątkowo niskie. Z zebranych przez Izbę informacji wynika, że średnia płaca kierowców autobusowych w roku 2007 wyniosła 2220,20 zł.
Wywołuje to oczekiwanie na niezwłoczne podniesienie wynagrodzeń, jednocześnie stawia te przedsiębiorstwa w trudnej sytuacji – braku możliwości naboru nowych pracowników. Dlatego m.in. związki zawodowe domagają się od osób kierujących firmami natychmiastowych działań dla poprawy sytuacji na rynku przewozu osób poprzez zmiany ustawowe eliminujące nieuczciwą konkurencję oraz eliminujące tolerowanie nierówności podmiotów realizujących takie przewozy. Trudna sytuacja ekonomiczna, brak perspektyw rozwoju w podstawowej działalności przedsiębiorstw powoduje faktyczne zamrożenie procesu przekształceń własnościowych. Komercjalizacja przedsiębiorstw PKS jest jedynie zmianą formy organizacyjnej. Przekształcone w spółki przedsiębiorstwa nie otrzymały żadnego wsparcia ekonomicznego, które pozwoliłoby tym firmom na restrukturyzację i uzyskanie możliwości sprostaniu wzrastającej konkurencji na rynku. Pierwsze przedsiębiorstwa zostały skomercjalizowane już ponad 7 lat temu, żadne z tych przedsiębiorstw nie zostało sprywatyzowane przez skarb państwa. Nasi członkowie ten stan określają „zamrażarką”. Załogi oczekują dofinansowania ich zakładów, pozyskanie środków jednak możliwe jest jedynie przez proces prywatyzacji. Dalsze odwlekanie decyzji w tych sprawach zakończy się upadkiem kilku lub kilkunastu kolejnych przedsiębiorstw. Załogi oraz kierownictwa tych firm oczekują rozważenia przez rząd i parlament stworzenia możliwości prywatyzacji z udziałem załóg pracowniczych. Wyrażają bowiem obawy, że nowego inwestora interesować będzie wyłącznie możliwość pozyskania atrakcyjnych gruntów pod zabudowę, a nie prowadzenia przedsiębiorstwa zajmującego się przewozem osób.
PIGTSiS uważa za konieczne wprowadzenie zmian prawnych w zakresie regulacji rynku przewozowego, obciążeń finansowych oraz zasad wspomagania komunikacji publicznej. Należy tutaj wykorzystać rozwiązania jakie są stosowane na tym rynku w większości krajów Unii Europejskiej Uważamy, że zmiany te należy wprowadzać głównie w interesie pasażera. Pasażer korzystający z komunikacji publicznej powinien otrzymać usługę o wysokim standardzie, zapewniającym bezpieczeństwo podróżowania, oraz niską cenę. Tylko wtedy będzie on gotowy korzystać z tego typu usług i pozostawić swój samochód. Koszty komunikacji publicznej powinny być porównywane z kosztami jakie trzeba będzie ponosić na rozwój dróg, parkingów, czasu straconego w korkach.
Proponujemy rozpatrzenie w trybie pilnym następujących spraw:

•       Uregulowania zasad wydawania zezwoleń na komunikację regularną poprzez precyzyjne określenie kiedy i w jakim odstępie czasu mogą być wykonywane kursy pomiędzy tymi samymi miejscowościami, na tej samej trasie przejazdu,

•       Ustalenie jakie są podstawowe zasady nieuczciwej konkurencji przy realizacji komunikacji regularnej,

•       Precyzyjnie określić jakie warunki mają być spełnione przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych (tak aby łatwo można było rozróżnić przewóz okazjonalny od przewozu regularnego),

•       Określić pojęcie przystanku przy wykonywaniu przewozu regularnego, oraz podmiot odpowiedzialny za utrzymanie porządku na tym przystanku, (obecne regulacje pojęcia przystanku z ustawy o ruchu drogowym i obowiązku utrzymania porządku są nieprecyzyjne i wywołują odmienne interpretacje w różnych organach państwa i samorządu),

•       Zaostrzyć sankcje w stosunku do przewoźników stosujących nieuczciwą konkurencje,

•       Uregulować obowiązki organów państwa i samorządu terytorialnego w zakresie wypłaty przewoźnikom dopłat, oraz określić uprawnienia przewoźników w przypadku opóźnień w wykonaniu zobowiązania,

•       Uregulować pojęcie biletu i niezbędnych informacji jakie powinien on zawierać,

•       Wprowadzić obowiązek stosowania komunikacji regularnej (poza komunikacją miejską) urządzeń rejestrujących które na swoim wydruku mają takie same informacje,

•       Określić warunki techniczne autobusu wykonującego komunikację regularną,

•       Umożliwić przewoźnikom zawiązywanie związków taryfowych (integracja taryfowa). 

Nasza organizacja przygotowała projekt stosownych zmian legislacyjnych w ww. kwestiach. Projekt ten skierowano do Pana Przewodniczącego oraz do Ministerstwa Infrastruktury. Projekt ten był szczegółowo konsultowany w naszym środowisku i uzyskał jego aprobatę. W roku 2007 przesłaliśmy podobny projekt opracowany na prośbę przedstawicieli ministerstwa do Ministerstwa Transportu, na ręce podsekretarza stanu odpowiedzialnego za ten rodzaj transportu. Pomimo zapewnień nie został on poważnie rozpatrzony. W tym czasie kilkakrotnie uzyskaliśmy z Ministerstwa Transportu pisma, że nic nie można zrobić, bo brak jest odpowiednich przepisów prawnych. To samo słyszymy na posiedzeniach powołanego podzespołu ds. drogowego transportu osób.           Mamy nadzieję, że nasze propozycje będą podstawą do prac legislacyjnych, oraz że znajdą one zrozumienie u Państwa Posłów.
Ponadto Nasze środowisko oczekuje od Sejmu rozważenia możliwości wspierania finansowego publicznej regionalnej komunikacji autobusowej poprzez rozwiązania stosowane np. w Niemczech:

•       Dofinansowywanie zakupu autobusów używanych w komunikacji regularnej,

•       Dofinansowywania nierentownych, a niezbędnych społecznie kursów (szczególnie w okresach poza szczytami komunikacyjnym, jeżeli jakiś obszar jest pozbawiony komunikacji publicznej),

•       Zwrotu podatku akcyzowego zawartego w paliwie zużytym przy wykonywaniu komunikacji publicznej.  

Oczekujemy od Sejmu rozważenia możliwości zmiany ustawy o prywatyzacji i komercjalizacji przedsiębiorstw w taki sposób, aby załogi spółek skarbu państwa mogły uczestniczyć w prywatyzacji na podobnych zasadach jak załogi przedsiębiorstw państwowych. ’