Wyrok NSA ws. regulaminu przewozu osób i bagażu

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem z dnia 28 stycznia 2004 r. oddalił skargę Prezydenta Miasta L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L. z dnia 7 listopada 2003 r. stwierdzające nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta L. z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie przyjęcia regulaminu przewozu osób i bagażu ręcznego pojazdami 'MPK L.’ Sp. z o.o. w części obejmującej §10 pkt 12 regulaminu. Przepis §10 pkt 12 regulaminu stanowi, że kontroler jest uprawniony do udaremnienia próby opuszczenia pojazdu (bez użycia siły) pasażerowi nieposiadającemu ważnego biletu lub dokumentu uprawniającego do ulgowego bądź bezpłatnego przejazdu do chwili: a) uiszczenia kary na miejscu gotówką za popełnione wykroczenie przewozowo-taryfowe w środku komunikacji miejskiej, b) ustalenia danych personalnych i wystawienie biletu opłaty dodatkowej, kredytowej na podstawie okazanego dokumentu tożsamości, c) okazania dokumentu potwierdzającego posiadane uprawnienia do przejazdu ulgowego bądź bezpłatnego, d) przyjazdu funkcjonariuszy Policji lub Straży Miejskiej (dotyczy pasażerów nieposiadających lub odmawiających okazania dokumentu tożsamości).
Wojewoda L. w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazał, że regulamin nie jest aktem normatywnym. Postanowienia regulaminu nie mogą być sprzeczne z przepisami Prawa przewozowego i innymi przepisami prawa.
W regulaminie natomiast nie mogą być zawarte przepisy dotyczące kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu, gdyż zagadnienia te normuje art. 33a ustawy – Prawo przewozowe. Zakres uprawnień przysługujących kontrolerowi został określony w przepisie art. 33a ustawy – Prawo przewozowe. Regulacja §10 pkt 12 regulaminu budzi wątpliwość także w kontekście art. 41 ust. 1 Konstytucji RP zapewniającego każdemu nietykalność osobistą i wolność osobistą, a ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Regulacja zakwestionowanego regulaminu nie mieści się w pojęciach 'warunków obsługi pasażerów’ lub 'zasad korzystania z usług publicznych’. Regulamin określający warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy może określać jedynie techniczne warunki świadczenia usług w zakresie przewozu osób i rzeczy (glosa do uchwały SN z dnia 6 września 1991 r., III CZP 75/91, OSP 1993, nr 7-8, poz. 150).
Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę Prezydenta Miasta L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody L., w uzasadnieniu wskazał, że art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym określający termin doręczenia wojewodzie jako organowi nadzoru uchwał i zarządzeń organów gminy nie stanowi o zakresie nadzoru.
Zakres nadzoru został określony w art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i dotyczy on legalności działania zarówno wobec uchwał, jak i zarządzeń niezależnie od tego, czy istniał obowiązek ich doręczenia.
Terminy doręczenia uchwał i zarządzeń określone w art. 90 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter instrukcyjny, a więc w przypadku ich przekroczenia termin 30-dniowy określony w art. 91 ust. 1 ustawy liczy się dla organu nadzoru od dnia faktycznego ich doręczenia.
Zarządzenie nr 555/2003 Prezydenta Miasta L. z dnia 24 lipca 2003 r. zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 8 października 2003 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze podjęto w dniu 7 listopada, a zatem nie przekracza terminu przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy.
Zdaniem Sądu stanowisko Wojewody L., że kwestia kontroli dokumentów przewozu osób i bagażu ręcznego nie mieści się w pojęciu 'warunków obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy’, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.), jest prawidłowe. Przepis art. 33a ustawy reguluje szczegółowo sprawy kontroli dokumentów, i kwestia ta nie może być uregulowana w regulaminie. Nadto 'udaremnienie próby opuszczenia pojazdu (bez użycia siły)’ budzi wątpliwości w świetle chronionych konstytucyjnie praw: nietykalności osobistej i wolności osobistej oraz prawa swobodnego przemieszczania się, zagwarantowane w art. 41 ust. 1 i art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.
Ograniczenie praw przewidzianych w Konstytucji może nastąpić tylko w drodze ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że Wojewoda L. rozstrzygnięciem nadzorczym nie objął całego rozdziału 6 regulaminu, ograniczając się do §10 pkt 12, podczas gdy pozostałe przepisy powtarzają uregulowanie zawarte w art. 33a Prawa przewozowego. Zakres ingerencji – jak podał Sąd – zależy od uznania organu nadzoru i pozostaje poza kognicją sądu. Regulamin przewozu osób i rzeczy zgodnie z art. 4 Prawa przewozowego może wydać przewoźnik. Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Spółka z o.o. w L. jest przewoźnikiem, którego regulamin stosownie do art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) wymagał zatwierdzenia przez organ samorządu terytorialnego – Prezydenta Miasta L., a zatem i oceny pod względem zgodności z prawem, co oznacza – zdaniem sądu – że organ samorządu terytorialnego ma wpływ na jego treść.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2004 r. wniósł Prezydent Miasta L., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.) przez przyjęcie, że regulamin przewozów nie może regulować spraw związanych z kontrolą uregulowania opłaty za przejazd, 2) art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez ustalenie, że zatwierdzenie regulaminu przewozu osób przez organ wykonawczy gminy podlega nadzorowi wojewody, polegającemu na możliwości stwierdzenia jego nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym, 3) art. 41 Konstytucji RP przez przyjęcie, że §10 pkt 1 regulaminu ogranicza nietykalność i wolność osobistą podróżnych.
Prezydent wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjnej podniesiono, że przepis art. 4 ustawy – Prawo przewozowe upoważnia przewoźników do wydawania regulaminów określających warunki obsługi podróżnych oraz przewozu osób i rzeczy. Pojęcie 'warunki obsługi podróżnych oraz przewozu osób i rzeczy’ jest pojęciem nieprecyzyjnym i może być różnie interpretowane, jeżeli chodzi o zakres dopuszczalnej regulacji, dlatego celowe jest dokonanie przez Sąd wykładni art. 4 ustawy – Prawo przewozowe, a tego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał. Zdaniem skarżącego z treści tego przepisu nie wynika, aby warunki te musiały być ograniczone wyłącznie do strony technicznej usługi, jak błędnie przyjął organ nadzoru oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zdaniem skarżącego przewoźnik jest uprawniony do ustalania w regulaminie również innych warunków przewozu, w tym warunków niezbędnych do wyegzekwowania należnej mu opłaty za przewóz i opłaty dodatkowej. Regulamin staje się częścią składową umowy przewozu, do której zawarcia dochodzi mimo braku biletu, przez sam fakt zajęcia miejsca w autobusie. Pasażer bez ważnego biletu wyraża zgodę na zastosowanie wobec niego środków określonych w ustawie – Prawo przewozowe i w regulaminie. Jeżeli pasażer nie reguluje należności za przewóz, to osoba upoważniona ma prawo zwrócić się do Policji o podjęcie czynności zmierzających do ustalenia tożsamości podróżnego, ale pasażer może opuścić pojazd na przystanku przed nadejściem Policji.
Skarżący podniósł, że art. 33a ustawy – Prawo przewozowe nie reguluje precyzyjnie uprawnień przewoźnika w przypadku stwierdzenia, że pasażer nie ma uprawnionego biletu na przejazd. Artykuł 15 ust. 3 ustawy przewiduje możliwość usunięcia ze środka transportu osób odmawiających zapłacenia należności za przewóz. Usunięcie pasażera z reguły wiąże się z użyciem siły fizycznej. Z powyższego wnoszący skargę kasacyjną wywodzi, że przewoźnik jest również uprawniony do zastosowania środków łagodniejszych wobec pasażera określonych w §10 pkt 12 regulaminu, który jest przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Sam zaś fakt zatrzymania pasażera do czasu podjęcia przez policję czynności zmierzających do ustalenia jego tożsamości nie jest równoznaczne z pozbawieniem lub ograniczeniem wolności osobistej zagwarantowanej w art. 41 Konstytucji RP. Pasażer jadący bez biletu powinien pozostać w autobusie do czasu przybycia Policji. W tej sytuacji nie może być mowy o naruszeniu wolności osobistej osoby, która nie wypełnia ustawowych obowiązków zapłaty za przewóz i udokumentowania swojej tożsamości, jak również aby postanowienia regulaminu były sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Zdaniem skarżącego sytuacja wykreowana przez rozstrzygnięcie nadzorcze oraz zaskarżony wyrok uniemożliwia ściganie wykroczenia z art. 121 k.w. Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skarżący podał, że regulamin przewozu osób i bagażu ręcznego został określony jako zarządzenie, lecz treść wskazuje, że nie odpowiada on treści zarządzeń wydawanych na podstawie tego przepisu, która formę zarządzeń przewiduje w czterech przypadkach: powołania i odwołania zastępców, zarządzenia ewakuacji z terenów zagrożonych, określenia regulaminu organizacyjnego gminy, wydawania przepisów porządkowych niecierpiących zwłoki. Przyjęcie regulaminu ma charakter – jak podał skarżący – oświadczenia woli kształtującego treść umowy przewozu środkami 'MPK L.’ Sp. z o.o. O ile uchwały zarządu jako organu kolegialnego mieściły się w dyspozycji art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, kompetencja wynikająca z tego przepisu dla Wojewody w stosunku do zarządzeń została ograniczona do przypadków, w jakich organ wykonawczy jest uprawniony do ich wydawania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda L. wnosił o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, a mianowicie naruszenia art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Wojewoda podniósł, że przed nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym dokonaną ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 z późn. zm.) zatwierdzenie regulaminu przewozu osób i rzeczy następowało w formie uchwały zarządu gminy i wojewoda mógł stwierdzić nieważność takiej uchwały. Zmiana podmiotu do zatwierdzenia regulaminu (wójta) i formy (zarządzenia) nie powoduje wyłączenia tego aktu spod nadzoru wojewody.
Zmiana treści art. 90 ust. 1 i 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyżej podaną ustawą w zakresie przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia i aktów porządkowych w ciągu 2 dni od ich ustanowienia skutkuje, że wojewoda w terminie do 30 dni od dnia doręczenia może orzec o ich nieważności. Z treści przepisów art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza) poza porządkowymi nie podlegają nadzorowi. Przez zarządzenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta należy rozumieć wszystkie akty poza decyzjami administracyjnymi bez względu na nazwę, jaka zostanie nadania rozstrzygnięciu. Zarządzenia obok decyzji administracyjnych są prawną formą, w jakiej podejmuje się władcze rozstrzygnięcie. Artykuł 13 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) nie wskazuje formy decyzji do zatwierdzenia regulaminu, tzn. że następuje w formie zarządzenia. Zdaniem Wojewody L. drugi zarzut skargi związany z treścią art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe oraz art. 41 Konstytucji RP jest chybiony. Zakres uprawnień przysługujących kontrolerowi został precyzyjnie określony w art. 33a ustawy – Prawo przewozowe i nie może być rozszerzony w regulaminie. Regulamin określający warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy może określać jedynie techniczne warunki świadczenia usług w zakresie przewozu osób i rzeczy. Treść §10 pkt 12 regulaminu narusza art. 41 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdemu konstytucyjnie jest zapewniona nietykalność osobista i wolność osobista. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może wynikać tylko z ustawy, a ewentualna zmiana w tym zakresie przepisów ustawy leży w gestii ustawodawcy.
Prawo do wolności osobistej zagwarantowane konstytucyjnie podlega ograniczeniom, które są niezbędne w demokratycznym państwie prawnym, które wynikają z Konstytucji i przepisów prawa międzynarodowego ratyfikowanego przez Polskę. Przepisy te to Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, które także pozwalają na pozbawienie wolności czy jej ograniczenie tylko w trybie określonym w ustawie. Regulamin zatem nie może wprowadzać ograniczenia (pozbawienia) wolności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że sąd orzekający w sprawie naruszył art. 4 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 z późn. zm.). Przepis art. 4 ustawy stanowi, że przewoźnik może wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy. Ta generalna zasada zawarta w ustawie – Prawo przewozowe, co do uregulowań statutowych nakłada na przewoźnika określenie warunków obsługi podróżnych. W art. 13 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) określono, co powinien zawierać regulamin. W myśl tego przepisu spółka w regulaminie określa zasady korzystania ze świadczonych przez nią usług publicznych. Z przepisu tego wynika, że regulamin może wydać sama strona, którą do tego upoważniają wyraźnie właściwe przepisy i tylko w granicach tych przepisów. Regulamin bowiem wydany w granicach upoważnienia ustawowego wiąże inne podmioty go dotyczące, które mają możliwość dowiedzenia się o jego treści w sposób zwyczajowo przyjęty, np. przez wywieszenie w środkach masowego przejazdu. Regulamin natomiast nie może zmieniać bezwzględnie obowiązujących przepisów. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 września 1991 r., III CZP 75/91 (OSNCP 1992, nr 5, poz. 67) podał, że 'postanowienia regulaminu zgodnie z art. 4 ust. 2 Prawa przewozowego nie mogą naruszać przepisów ustawy i umów zawartych na podstawie ustawy’.
W art. 33a Prawa przewozowego zostały określone uprawnienia przewoźnika w przypadku odmowy przez podróżnego zapłacenia należności, jak również niemożności ustalenia tożsamości podróżnego.
Regulamin wydany przez Prezydenta Miasta L. w części, w której został zakwestionowany rozstrzygnięciem nadzorczym, wprowadził uregulowania w tym zakresie odmienne od postanowień ustawowych.
Przepis ustawy przewiduje w przypadku odmowy zapłacenia należności przez pasażera i niemożności ustalenia danych personalnych podróżnego zwrócenie się do funkcjonariusza Policji i innych organów porządkowych, które mają uprawnienia do ustalenia tożsamości osób, o podjęcie w tym celu czynności. Natomiast §10 ust. 12 regulaminu upoważnia kontrolera do udaremnienia próby opuszczenia pojazdu pasażerowi, który to kontroler nie jest ani funkcjonariuszem Policji, ani innym organem porządkowym mającym ustawowe prawo do zatrzymania podróżnego. Przepis regulaminu zmienia zatem bezwzględnie obowiązujący przepis art. 33a Prawa przewozowego, a tego nie może czynić regulamin.
Artykuł 15 ust. 2 i 3 ustawy, na którego przepisy powołuje się skarżący, dotyczą usunięcia osoby ze środka transportowego lub niedopuszczenia do przewozu z powodów określonych w tym przepisie, natomiast art. 33a dotyczy kontroli dokumentów przewozu osób lub bagażu, który w swym zakresie znajduje pełną w tym przedmiocie regulację i nie może być zmieniona w regulaminie. Artykuł 41 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – jak słusznie podkreślono w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody – zapewnia nietykalność i wolność osobistą, a przekroczenie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. W sprawie niniejszej tą ustawą, o której mówi przepis Konstytucji, jest Prawo przewozowe.
Nie jest zasadny również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). W przepisie tym ustawodawca nie uwzględnił zróżnicowanego charakteru aktów organu gminy, jak uczynił to w art. 101 omawianej ustawy, który to przepis odnosi się wyłącznie do uchwał i zarządzeń podjętych w sprawach z zakresu administracji publicznej. O dopuszczalności kontroli aktu nie decyduje nazwa tego aktu, lecz treść. O właściwości organu bowiem nie możne decydować 'nagłówek’ aktu. Brak nazwania aktu 'uchwałą’ organu gminy czy 'zarządzenia’, jeżeli jest przewidziana taka forma rozstrzygnięcia, nie jest decydujące. Zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia w myśl art. 90 ustawy, ale dotyczy to wszystkich zarządzeń. W art. 91 ustawy o samorządzie gminnym mowa jest o uchwale lub zarządzeniu organu gminy.
Organem gminy stosownie do art. 11a ustawy o samorządzie gminnym jest rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Uchwała lub zarządzenie organu gminy są sprzeczne z prawem, jeżeli naruszają przepisy zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących, jak w niniejszej sprawie, mianowicie naruszają przepisy ustawy – Prawo przewozowe. Organ nadzoru miał na uwadze naruszenie przez organ gminy art. 33a ustawy – Prawo przewozowe. Działalność komunalna gmin podlega nadzorowi wojewody.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji.