Uwalnianie rynku transportu miejskiego w Polsce

W dniu 6 czerwca w Bibliotece Uniwersytetu Warszawskiego odbyło się drugie seminarium naukowe, zorganizowane przez Lignar PR w ramach kampanii „Czysty rynek –nowa jakość”. Poniżej prezentujemy krótko tematykę poruszoną przez prelegentów w swoich referatach. Tym razem dotyczyły one uwalniania rynku transportu miejskiego.

 

Referat poświęcony temu zagadnieniu wygłosił Eryk Kłossowski z Kancelarii Adwokackiej. Tematyka jego wystąpienia nie jest nowością, pojawia się ona praktycznie przy okazji każdego spotkania osób związanych z branżą przewozów autobusowych. Wielokrotnie pisaliśmy także na ten temat na łamach portalu InfoBus. Zdaniem Eryka Kłossowskiego kontrakt:

– stanowi podstawę relacji między organizatorem przewozów i przewoźnikiem. Powinien być jedyną formułą definiowania wzajemnych zobowiązań i uprawnień, regulującą całość stosunków między stronami. W zasadzie stanowi umowę o charakterze cywilnoprawnym, niemniej pozostawia organizatorowi przewozów istotne uprawnienia o charakterze kontrolnym i regulacyjnym;

– powinien definiować prawa i obowiązki stron w sposób przejrzysty, po to by potencjalni konkurencji przewoźnika mogli zrozumieć oczekiwania organizatora przewozów;

– powinien być dopracowany tak, aby zapewnić bezpieczeństwo prawne obu stronom i nie dopuścić do powstawania sporów;

– stanowi instrument zarządzania ryzykami związanymi z działalnością w sferze publicznej. Wyróżnia się dwie kategorie ryzyk: ryzyko handlowe i ryzyko przemysłowe. Ryzyko handlowe –ryzyko przychodów wiąże się z wielkością potoków pasażerskich oraz sprzedaży biletów. Ryzyko przemysłowe –ryzyko kosztów wiąże się z wysokością kosztów operacyjnych świadczenia usługi. Transfer ryzyk na daną stronę kontraktu zazwyczaj jest i powinien być skorelowany z transferem korzyść;

– stanowi instrument polityki społecznej danej jednostki samorządu terytorialnego. Stanowi formułę realizacji zadań własnych samorządu (zapewnienia komunikacji mieszkańcom), pozwala ograniczyć wpływ czynników stricte biznesowych na ofertę przewozową (np. obsługiwać linie nierentowne ze względu na ilość potoków pasażerskich oraz kształtować politykę taryfową samorządu;

Prelegent wyróżnił trzy podstawowe modele kontraktów:

Jak podkreśla Eryk Kłossowski Wszystkie trzy formuły kontraktów powinny być zawierane z przewoźnikiem którego oferta została wybrana jako najkorzystniejsza w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Dwie pierwsze: umowy o zarządzanie oraz kontrakty brutto stanowią umowy o świadczenie usług na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast trzecia zawiera w sobie potencjalnie element pomocy publicznej –transferu środków publicznych do prywatnego przedsiębiorcy.

Zaprezentował je Michel Quidort z Veolia Transport Paryż. Jego zdaniem w organizacji świadczenia publicznej usługi transportu, władze samorządowe mają do wyboru trzy rozwiązania:

 

•         podjąć się tego jako zadania własnego, wykonywanego przez odpowiedni zarząd bądź przedsiębiorstwo komunalne,

•         powierzyć zadanie prywatnemu operatorowi wyłonionemu w procedurze przetargowej,

•         pozostawić sprawę poziomu usług wolnej grze praw rynku odstępując od jakiejkolwiek regulacji odgórnej.

 

Kontraktowanie usług transportowych stanowi, zarówno dla samorządu, jak i wykonawcy duże wyzwanie, ale także jest szansą na ocenę sieci lokalnych przewodów pasażerskich z dwu odmiennych punktów widzenia. Ich połączenie sprzyja opracowaniu efektywnych planów rozwoju i podnoszenia jakości przewozów miejskich. Relacja z prywatnym przedsiębiorstwem jest więc istotna i zakłada dobry przepływ informacji dla samorządu, daje pewien l pomiędzy sferą polityczną czyli samorządem a gospodarczą czyli wykonawcą. Zysk prywatnego wykonawcy jest uzasadniony z chwilą, gdy opiera się na postępach w świadczeniu usług, których się podjął. Wreszcie, dialog i zaufanie są niezbędne dla zachowania równowagi żywego i podlegającego ewolucji kontraktu.

 

Zaprezentowali je Maciej Starczewski i Jarosław Zysnarski z Doradca Consultants Ltd., Gdynia. W roku 2004 Ministerstwo Skarbu Państwa, realizując ustawowe zapisy dotyczące nadzoru MSP nad procesami przekształceń własnościowych w gospodarce komunalnej, przeprowadziło największy do tej pory w Polsce Program Prywatyzacji Podmiotów Komunalnych (PPPK), współfinansowany przez Unię Europejską i MSP. Objął on 150 przedsiębiorstw z ponad 100 gmin. Wśród nich znaczną grupę stanowiły przedsiębiorstwa świadczące usługi transportu miejskiego. Połowa firm to zakłady budżetowe;druga połowa –spółki prawa handlowego. Przygotowanie pod kątem partnerstwa publiczno-prywatnego prawie 5% polskich podmiotów świadczących usługi komunalne przyniosło ogromny materiał badawczy i stworzyło podstawę do wyciągnięcia wniosków dotyczących roli samorządu lokalnego, strategii świadczenia usług komunalnych oraz stanu podmiotów świadczących te usługi. Realizacja programu została powierzona konsorcjum kierowanemu przez spółkę Doradca Consultants Ltd. Od wielu lat firma ta wspiera gminy oraz podmioty prywatne w procesie przekształceń gospodarki komunalnej, w tym w transporcie miejskim. Wystarczy wspomnieć udział w przygotowaniu pionierskiej prywatyzacji ZKM Tczew oraz licznych przedsiębiorstw PKS. Wśród 150 podmiotów komunalnych objętych PPPK znalazły się 22 firmy świadczące usługi transportu miejskiego na terenie 13 województw, w tym 12 spółek oraz 10 zakładów budżetowych. Były to zakłady komunikacji z małych i średnich miast, takich, jak: Jelenia Góra, Grudziądz, Biała Podlaska, Puławy, Zamość, Gorzów Wlkp., Pabianice, Piotrków Trybunalski, Sieradz, Tomaszów Mazowiecki, Żyrardów, Przemyśl, Białystok, Hajnówka, Łomża, Malbork, Ostrowiec Świętokrzyski, Ełk, Piła, Wągrowiec, Kołobrzeg oraz Świnoujście. W ramach PPPK przygotowywano wszechstronne analizy stanu oraz perspektyw podmiotów (w tym analizy rynku oraz wyceny przedsiębiorstw), a następnie strategie przekształceń. W gminach, które podjęły decyzje dotyczące prywatyzacji, prowadzono działania wdrożeniowe. Równolegle realizowane były szeroko zakrojone działania edukacyjne dla przedstawicieli gmin oraz firm komunalnych, m.in. popularyzujące różne formy partnerstwa publiczno-prywatnego (w sumie objęły one ponad 7000 uczestników!).

 

Wybrane wnioski:

 

 

Problemy publicznego transportu lokalnego w stolicy Małopolski zaprezentowała Izabella Bruchal z Urzędu Miasta (Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska). W swoim wystąpieniu prelegentka przedstawiła strukturę funkcjonowania komunikacji miejskiej, w której samorząd gminny realizując system zarządzania ponosi odpowiedzialność za sterowanie i regulacje polityki transportowej. Funkcje te są wykonywane poprzez Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM i Zarząd Dróg i Komunikacji. Rolę przewoźnika na terenie miasta pełni natomiast MPK Kraków, które oprócz świadczenia usług przewozowych uczestniczy również w :

– sporządzaniu planów eksploatacyjnych uwzględniając wymóg zabezpieczenia potrzeb mieszkańców Krakowa oraz wielkość będących w jego dyspozycji środków technicznych i finansowych,

– prowadzeniu monitoringu napełnień występujących w pojazdach komunikacji miejskiej,

– opracowywaniu zmian planów eksploatacyjnych dostosowując ofertę przewozową do zapotrzebowania,

– administrowaniu w imieniu miasta przystankami komunikacji miejskiej,

– prowadzeniu odnowę taboru autobusowego i tramwajowego zgodnie z ustaleniami przyjętymi w stosownej uchwale Rady Miasta.

Jak powiedziała Izabella Bruchal W roku 1996 zawarta została umowa o Świadczenie usług komunikacyjnych pomiędzy Miastem a MPK Sp. z o. o. w Krakowie. Określono w niej zasady finansowania wykonywanych usług: wpływy ze sprzedaży biletów stanowiły przychód przewoźnika, zaś Miasto zapewniało dopłaty do uzyskiwanych wpływów przeznaczone na pokrycie działalności eksploatacyjnej oraz amortyzację środków trwałych należących do Wykonawcy, tzn. zakupy inwestycyjne i modernizacje oraz remonty taboru. W roku 1997 nastąpiło przekształcenie MPK Sp. z o.o. w Spółkę Akcyjną. Wiązało się to z powołaniem nowych struktur organizacyjnych: Krakowskiego Holdingu Komunalnego S.A. i Podatkowej Grupy Kapitałowej. System zamawiania oraz finansowania usług komunikacyjnych uległ znacznej transformacji. Środki z budżetu Gminy Miejskiej Kraków nie są już przekazywane do Spółki w formie dopłaty, lecz w formie podwyższenia kapitału zakładowego przez Spółkę dominującą tj. Krakowski Holding Komunalny S.A. Miasto corocznie określa parametry usług: trasy linii, częstotliwość kursowania pojazdów linii, pory dnia objęte obsługą, pracę przewozową w poszczególnych trakcjach, itp. Przychody ze sprzedaży biletów nadal stanowią przychód MPK S.A. Rada Miasta Krakowa określa poziom cen za świadczone usługi oraz zakres ulg i zwolnień dla uprawnionych osób. W celu rekompensaty poniesionych przez MPK S.A. strat wynikłych ze stosowania ustalonych przez Radę Miasta cen corocznie z Budżetu Miasta przeznaczane się środki finansowe na podwyższenie kapitału własnego MPK S.A.  

 

Problematykę tę zaprezentował przedstawiciel Spółki – Tomasz Juchnowski. Proces prywatyzacji podzielony był na trzy etapy:

I.                   Wyłonienie przez władze Tczewa Inwestora. Procedura kwalifikacyjna rozpoczęła się w sierpniu 1999 roku. Jeszcze w październiku tego samego roku Connex Polska zawarł porozumienie ze związkami zawodowymi ZKM Tczew. W porozumieniu znalazły się zapisy, które dotyczyły gwarancji zatrudnienia dla pracowników oraz określały poziom przysługującego im wynagrodzenia;

II.                Powstanie Spółki z o.o. i podpisanie umowy o świadczenie usług przewozowych. W czerwcu 2000 roku zlikwidowano Zakład Komunikacji miejskiej w Tczewie. Jego miejsce zajęła jednoosobowa spółka Gminy Miejskiej w Tczewie. W grudniu 2000 roku jednoosobowa spółka skarbu gminy ZKM Sp. z o.o. zawarła z Miastem umowę o świadczenie usług przewozowych na okres 8 lat. Umowa określa zakres realizowanych usług przewozowych, tabor niezbędny do realizacji umowy oraz wysokość refundacji kosztów biletów ulgowych i bezpłatnych;

III.              podpisanie w marcu 2001 roku Porozumienia Wspólników. Dokument ten precyzuje:

•   zasady przystąpienia do Spółki przez Inwestora, tzn. Connex Polska,

•   zasady współpracy miedzy Miastem a Inwestorem,

•   podział władzy w organach Spółki,

•   zobowiązania inwestycyjne Inwestora (7 letni pakiet inwestycyjny) oraz sposób ich zabezpieczenia (system kar umownych). Jednym z najważniejszych zobowiązań Inwestora było obniżenie średniego wieku taboru do poziomu 8 lat począwszy od trzeciego roku działalności,

•   sposób waloryzacji cen biletów,

•   zasady kontrolowania przez Miasto realizacji zobowiązań.

 

Swoje wystąpienie tym problemom poświęcił Jan Rączka z EBOiR. Jego zdaniem rynek usług transportu miejskiego ma być zliberalizowany w roku 2008. Rodzi się pytanie, w jakim stopniu rynek ten może być poddany działaniom mechanizmów wolnorynkowych. W naszym regionie są przykłady pełnej konkurencji w tym sektorze (mikrobusy w Zakopanym czy Lwowie). Jednak wiele argumentów ekonomicznych przemawia za regulacją tego rynku.

Po pierwsze, utrzymanie rozwiniętego systemu transportu publicznego przynosi ogromne korzyści społeczne związane z ograniczeniem kongestii, skróceniem czasu podróży oraz zmniejszeniem presji na środowisko. Po drugie, muszą być obsługiwane zarówno linie dochodowe, jak i deficytowe (inaczej system nie spełnia swoich funkcji). Musi być jakiś mechanizm subsydiowania usług. Subsydiowanie skrośne (tj. linii deficytowych przychodami z linii dochodowych) jest rozwiązaniem zmniejszającym obciążenie budżetu miejskiego. Po trzecie, system musi funkcjonować jako całość: mieszkańcy chcą mieć możliwość posługiwania się jednym biletem na wszystkich liniach, korzystać z dobrze skoordynowanego rozkładu jazdy. Tak więc, miasto musi wystąpić w roli regulatora, koordynatora oraz –przynajmniej częściowo –sponsora systemu transportu miejskiego.

W zakresie komercjalizacji usług transportu miejskiego w Gdańsku miasto współpracuje z EBOiR. Dzięki podjętym dotychczas działaniom Zarząd Transportu Miejskiego będzie mógł zawierać umowy z różnymi operatorami, którzy będą wyłaniani w przetargach (już tak się stało w odniesieniu do sprzedaży i kontroli biletów czy utrzymania trakcji tramwajowych). Prywatni operatorzy będą mieli szanse wygrać przetargi, bo lokalne przedsiębiorstwo działa na zasadach komercyjnych. Z drugiej strony zrestrukturyzowany ZKM, wyposażony w nowoczesne aktywa, nie będzie obawiał się uczciwej konkurencji.

 

Przedstawionych wyżej referatów wysłuchali przedstawiciele gmin i przewoźników, którzy w drugiej części spotkania wzięli udział w dyskusji prowadzonej przez prof. Wojciecha Suchorzewskiego. Organizatorzy mają nadzieję, iż przedstawione koncepcje (z różnych miast Polski) pozwolą odpowiedzieć na pytanie, jaki model zarządzania komunikacją zbiorową byłby idealny dla pasażerów, operatorów prywatnych i władz miast. Odpowiedź jest istotna nie tylko dla rozwoju branży transportowej, ale także dla przyszłości komunikacji miejskiej w Polsce.