Uwagi PIGTSiS do Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym

PIGTSiS informuje, że w Ministerstwie Infrastruktury toczą się prace nad projektem Ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. W celu rozpoczęcia środowiskowej dyskusji na ten temat, Izba przedstawiła na swojej stronie internetowej uwagi dotyczące wstępnych założeń nowej ustawy. Jednocześnie stowarzyszenie zachęca wszystkich zainteresowanych do przesyłanie na adres Izby uwag na temat nowej ustawy. Temu również ma służyć specjalnie opracowana ankieta dla przewoźników prowadzących regularne przewozy osób, dotyczącą zamiaru opracowania przez Ministerstwo Infrastruktury ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (szczegóły na: http://pigtsis.pl/). Poniżej prezentujemy komentarz Izby na temat założeń nowej ustawy, autorstwa Zdzisława Szczerbaciuka – wiceprezesa PIGTSiS. Tekst został opublikowany na stronie http://pigtsis.pl.

Uwagi do założeń ustawy o publicznym transporcie zbiorowym

Założenia ustawy zawierają propozycję zmiany modelu funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego w Polsce. Z założeń nie wynika jednak jak ma faktycznie funkcjonować proponowany model. Założenia zawierają bowiem bardzo dużo luk w określeniu modelu, a także szereg istotnych sprzeczności, które uniemożliwiają ocenę docelowego modelu funkcjonowania komunikacji publicznej. Poniżej zamieszczę niektóre własne spostrzeżenia i uwagi do omawianego projektu, jako głos w dyskusji nad wypracowaniem stanowiska PIGTSiS odnośnie przedstawionych propozycji.
Najistotniejsza zmiana ma polegać na rozdzieleniu funkcji organizatora przewozów; od funkcji operatora. Obecnie ten rozdział funkcji występuje wyłącznie w komunikacji miejskiej. W komunikacji wykraczającej poza granice gminy obie te funkcje sprawuje przewoźnik. W założeniach proponuje się powierzenie funkcji organizatora – samorządowi wojewódzkiemu. Założenia posługują się terminem: ponadlokalny transport publiczny; nie określają jednak jego zasięgu – można jedynie domniemywać, że chodzi o komunikację wykraczającą poza obszar jednej gminy. Samorząd województwa ma pełnić tą funkcje dla całej tej komunikacji W dalszym ciągu założenia mówią o działaniu operatora "w oparciu o zasady konkurencji regulowanej", ale ta część założeń nie trzyma się podstawowej zasady powierzenia tej funkcji samorządowi. Rodzi się bowiem pytanie – z kim i w jaki sposób będzie konkurował? – z samorządem innego województwa? Pytanie dotyczy także jak organizator ma się zachowywać: jak przedsiębiorca czy też organ administracji: – a tym samym działać w oparcie o prawo cywilne i handlowe; czy też prawo administracyjne? Założenia w ogóle nie wspominają o roli powiatów, nie określają także jak ma być określany "obszar aglomeracyjny", i czy przynależność organów samorządu terytorialnego z tego terenu ma być obowiązkowa, czy też dobrowolna?
Kolejną niekonsekwencją proponowanego modelu organizacji komunikacji jest zapowiedź ustanawiania tzw. "obowiązku służby publicznej". Rodzi się pytanie po co? Jeżeli organizator będzie ustanawiał siatkę połączeń i zawierał umowy z operatorami na obsługę tej siatki? W dalszej części założeń brak sprecyzowania o istotę tego obowiązku.
Z omówionych powyżej założeń rodzi się podstawowe pytanie dla przewoźników obecnie realizujących komunikacje publiczną na podstawie obowiązującej ustawy o transporcie drogowym – Jak ma się istniejący stan rzeczy do proponowanych zmian? Jak zakłada się proces przejścia z jednego modelu funkcjonowania komunikacji na proponowany? Czy ma prawo startowania w przetargu, czy też wręcz obowiązek? Czy samorząd ma prawo ogłaszania przetargu na linię na której funkcjonuje przewoźnik posiadający aktualne zezwolenie? Co z obecnie posiadanymi uprawnieniami przewoźników i z prawem do ponownego otrzymania zezwolenia? Co wreszcie z zasadą swobody gospodarczej? Jak będzie "odbywała" się konkurencja przewoźnika z zezwoleniem z operatorem wybranym na podstawie umowy? Na żadne z tych pytań niema odpowiedzi w założeniach. A wymaga to zmian w co najmniej czterech ustawach: o swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej, o transporcie drogowym, prawa przewozowego i o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

Założenia określając rolę organizatora przewozów, posługują się zapowiedzią wprowadzenia wielu nowych obecnie nie występujących instrumentów. Pierwszym ma być "właściwy miejscowo plan transportowy" Od razu rodzi się pytanie o rolę samorządu powiatu w tym zakresie. Czy będzie taki plan opracowywał czy też nie? Tym bardziej że założenia przewidują taki obowiązek dla obszaru na którym zamieszkuje więcej niż 100 tys. mieszkańców. Instrumentem ma być także plan finansowania transportu zbiorowego i określanie minimalnej rentowności. Pytanie dotyczy kwestii czyjej rentowności – operatora czy organizatora? Następnie jeżeli operatora – to na jakiej podstawie i w oparciu o jakie kryteria? Co z zasadą swobody działalności gospodarczej i wolnej konkurencji? – czy z tych zasad w Polsce w zakresie transportu publicznego zrezygnuje się? Dla określenia planu finansowego w w/w zakresie znaczenie podstawowe ma czy organizator ponosi ryzyko realizacji komunikacji/ czy też jest to wyłącznie ryzyko operatora? Kolejne fundamentalne pytanie kto będzie w świetle prawa przewozowego przewoźnikiem dla pasażera – organizator czy operator?, z kim pasażer będzie zawierał umowę przewozu? Kto będzie kreatorem polityki taryfowej? Czyje będą bilety dla pasażera? Na te pytania także założenia nie dają żadnej odpowiedzi. Zawarte sformułowania o zasadach finansowania lub współfinansowania są enigmatyczne.

Sprawa finansowania komunikacji ma natomiast znaczenie podstawowe. Bez jej określenia i wskazania faktycznych źródeł finansowania nie da się osiągnąć żadnego z celów założeń, poza celami administracyjnymi takimi jak:
– decydowanie w sprawach ilości linii,
– dokonywanie wyboru operatora.

Niezrozumienie i niepokój budzi propozycja zmiany zasady finansowania uprawnień Obywateli do ulgowych przejazdów środkami komunikacji publicznej. Przyjęte założenie że kwotę dopłat otrzymywać będą wyłącznie ci operatorzy których samorząd wybierze w drodze przetargu – jest naruszeniem uprawnień Obywateli, albowiem ci mają prawo korzystania ze swoich praw u każdego przewoźnika wykonującego komunikację publiczną w kraju. Zmiana w istocie polegać ma na wymuszeniu na operatorach zgody na mniejsze kwoty dopłat przysługujących im na podstawie obecnie obowiązującego prawa. Ta propozycja wykazuje kolejną sprzeczność w przyjętych założeniach działania modelu komunikacji publicznej. Potwierdza bowiem uwagę odnośnie braku sprecyzowania zasad finansowania komunikacji.

Część założeń nazwana "dostęp do rynku" pokazuje sprzeczność założeń i ich niespójność. Założenia przewidują wybór operatora w drodze przetargu publicznego, ale zawierają także liczne wyjątki. Założenia nie określają czy ustawa ma zawierać odrębny tryb udzielania zamówienia publicznego, czy też zamówienie będzie udzielane w oparciu o ustawę o zamówieniach publicznych? Jeżeli w grę wchodzi tryb ogólny to pewne założenia są z nim sprzeczne i wymagają zmiany ustawy o zamówieniach publicznych poprzez wyłączenie z tego trybu "udzielanie dostępu do rynku operatorom przez organizatora" w zakresie materii, która ma być uregulowana przedmiotową ustawą. Te wyłączenia to:
– żądanie od operatora podwykonawstwa, (co wtedy ze sprawą biletów, polityką taryfową – albowiem widać z tych założeń w tym miejscu że ma być to domena operatora?)
-odmowa zawarcia umowy w przypadku zmonopolizowania rynku, uzyskania pozycji monopolistycznej lub dominującej.
Kto w oparciu o jakie przepisy, w jakim trybie by to określał ? Jak ustalano by "rynek" w przedmiotowym zakresie?
Są to pytania kluczowe dla obecnie istniejących przewoźników, szczególnie tych którzy posiadają znaczny potencjał przewozowy. Rodzi się także pytanie o prawo przewoźników do powstawania dużych organizmów gospodarczych.

Część założeń nazwana "kontrakty – umowy" wyjaśnia, że celem całej regulacji jest nie tyle wprowadzenie zmian modelu funkcjonowania komunikacji publicznej, a wprowadzenie swoistej "nacjonalizacji" rynku przewozowego w komunikacji pasażerskiej na rzecz samorządów województw. Wynika bowiem, że większość komunikacji ma się odbywać na całkowite ryzyko operatora. Samorząd ma uczestniczyć we współfinansowaniu komunikacji w niektórych przypadkach. W tedy ma być nałożony "obowiązek służby publicznej" – znowu brak określenia co ma być jego istotą. Rodzi się pytanie, czy na tej samej relacji będzie dopuszczone działanie przewoźników na zasadzie własnego ryzyka gospodarczego i działanie operatora korzystającego z pomocy środków samorządu? Założenia w zasadzie nie określają kiedy, komu i na jakich zasadach to współfinansowanie ma się dokonywać. Znowu występuje tu niekonsekwencja dotycząca honorowania uprawnień Obywateli do ulg. Musi każdy przewoźnik, ale zakłada się że nie każdy otrzyma należną mu rekompensatę.

Integralną częścią umowy ma być także taryfa usług. Rodzi to pytanie o formalno prawny charakter uzyskiwania zgody stron na proponowaną taryfę (raczej cennik). Zmiana taryfy w tym przypadku, tak jak i rozkładu jazdy stanowić będzie zmianę umowy. To zaś rodzi pytanie o zasady zmiany umowy – specjalny tryb, czy też nowe postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego.

Kolejny instrument, który ma mieć samorząd to zawarcie umowy na zasadzie wyłączności – kiedy, jak i z kim? Analiza przedłożonych założeń rodzi pytanie o sens regulacji istniejącej materii. Po za daniem uprawnień organom samorządu w znacznie szerszym zakresie niż obecnie przez nich posiadanym, dla przewoźników nie zawiera żadnych konkretnych udogodnień. Najważniejsza rzecz która powinna w proponowanym modelu funkcjonować – przejęcie przez organizatora ryzyka wynikającego z braku pasażerów, nie jest przewidziana. Wynika to ze znanej wszystkim prawdy – braku dostatecznej ilości środków. Zachodzi obawa, że obecnie posiadane przez przewoźników środki finansowe zostaną faktycznie jeszcze pomniejszone.

Sprawa przedmiotowej regulacji w środowisku przewoźników jest bardzo intrygująca, wywołuje ona wiele dyskusji, obaw i nadziej. Dlatego powinna być przedmiotem wymiany poglądów i ustalenia stanowiska możliwego do przyjęcia dla większości środowiska.
Zdzisław Szczerbaciuk, Warszawa, dn.18.listopada 2004 r.

źródło: http://pigtsis.pl