Spójność polityki transportowej w odniesieniu do komunikacji miejskiej

Wprowadzenie

Polityka transportowa, jako część polityki w ogóle, podlega względnie tym samym prawom, co polityka zdrowotna, polityka edukacyjna i cały szereg innych polityk branżowych. Warto zatem na wstępie rozważań określić, co to właściwie jest polityka, by na tej podstawie zdefiniować także politykę transportową.

Polityka ma w sobie coś z dyplomacji, jest sztuką przekonywania do swojego stanowiska, do swoich idei. Jednak najpierw, zanim się kogokolwiek przekona do proponowanych działań, trzeba mieć jakiś plan działania – po prostu aby przekonywać, trzeba mieć do czego przekonywać. Podobnie jest z polityką transportową – niedomagania systemu transportowego kraju są polem politycznych dyskusji, w której poszczególni aktorzy sceny politycznej serwują swoje rozwiązania…

W bardzo przystępny sposób podstawy polityki transportowej przybliżył J. Bogusławski w podręczniku akademickim Uniwersytetu Gdańskiego (Gospodarowanie w komunikacji miejskiej. Praca zbiorowa pod red. O. Wyszomirskiego. Wydawnictwo UG, Gdańsk 2002, ss. 201-214). Ponadto sam dokument ministerialny został wydany w formie książkowej przez krakowski oddział Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji. Polityka komunikacyjna różnych szczebli jest dość często przedmiotem rozważań prasy fachowej i bardziej zainteresowanych zachęcam do przewertowania dostępnych zbiorów bibliotecznych.

Do poruszenia problemu spójności polityki transportowej skłonił mnie materiał prasowy, dotyczący wzrostu sprzedaży samochodów osobowych (A. Grzeszak: Autoboom. „Polityka” nr 43/2003). Bardzo zdziwił mnie fragment, w którym stwierdzono, że zrównanie cen netto samochodów osobowych we wszystkich państwach UE ma być środkiem dla zwiększenia zakupu nowych aut. Przecież tyle się mówi o ochronie środowiska, o zwiększaniu znaczenia kolei, o promowaniu transportu zbiorowego…

Właśnie na tym tle chciałbym wskazać podstawowe niedomagania polskiej polityki transportowej. A najważniejszą, moim zdaniem, przyczyną słabości działań politycznych w zakresie transportu, jest właśnie brak spójności. Ten brak spójności przejawia się w kilku podstawowych postaciach, a są to:

•  różne cele polityki komunikacyjnej poszczególnych szczebli publicznych;

•  wzajemne wykluczanie się celów;

•  brak przewidywania konsekwencji podejmowanych decyzji.

Państwo a komunikacja miejska

Zdawałoby się komuś, że komunikacja miejska leży w gestii wyłącznie gmin – nic bardziej błędnego! Centralny szczebel administracji publicznej odgrywa całkiem dużą rolę w komunikacji miejskiej, nie zawsze dostatecznie uwidacznianą. Niemniej jednak ingerencja najwyższego szczebla jest całkiem spora – jej głównym przejawem są zapisy aktów prawnych, które tworzą swoiste ramy dla komunikacji miejskiej. Tak nakreślone ramy są polem dalszej aktywności województw, powiatów i gmin.

Można powiedzieć, że państwo w pewien sposób „pozbyło się” problemu komunikacji miejskiej, cedując zagadnienia z tym związane na samorządy. Już w chwili ukonstytuowania się gmin to na ich barkach złożono lokalny transport zbiorowy, zaś po reformie ustroju państwa wszystkie szczeble zaszczycono tym zadaniem. Niemniej jednak ingerencja centralnego szczebla występuje i przejawia się w takich obszarach, jak:

•  władztwo w zakresie dyspozycji zadań (w końcu to Państwo złożyło na gminach komunikację miejską);

•  regulowanie strumieni finansowych;

•  regulacje prawne dotyczące sposobu wykonywania zadań z zakresu komunikacji miejskiej.

W zakresie pierwszego punktu to właśnie państwo – szczebel centralny – decyduje o tym, co ma zostać przekazane na niższe szczeble, a co ma zostać w gestii władz centralnych. Przykładowo to władze centralne określają techniczne warunki dopuszczenia pojazdów do ruchu i zezwalają na przewóz osób furgonem marki „Nysa”, jednak już szczebel lokalny może nie zechcieć, by takie pojazdy obsługiwały linie komunikacji miejskiej.

Rozbieżność polityki transportowej różnych szczebli samorządu

Podstawowy jednak problem nie leży na linii gmina – państwo, lecz pomiędzy poszczególnymi szczeblami samorządu. Bowiem pojawia się pytanie, czy linia komunikacyjna, łącząca miasto z jakąś przyległą miejscowością, jest linią komunikacji miejskiej czy też leży już w gestii powiatu. Oczywiście tego rodzaju problem rozbija się na cały szereg mniejszych problemów i problemików, jak finansowanie linii, wydawanie zezwoleń, ustalenia dotyczące korzystania z przystanków i tym podobne. Względny spokój jest, gdy wszyscy zgodnie twierdzą, że z danym zagadnieniem należy zwracać się do gminy, powiatu czy też województwa. Niestety, odsyłanie od Annasza do Kajfasza jest chlebem powszednim i wcale nie wynika to ze złej woli urzędników, tylko najczęściej po prostu z nieprecyzyjnych przepisów.

Rozbieżności między poszczególnymi szczeblami samorządu mogą także dotyczyć polityki transportowej. Inne cele polityki transportowej może stawiać sobie szczebel lokalny, a inne – regionalny. Cele mogą być wzajemnie sprzeczne – widać to na przykładzie bytomskiej dzielnicy Stolarzowice. Nie chcą oni autostrady w pobliżu swoich domostw, gdyż mimo korzyści dla systemu transportowego kraju bliskość dwóch betonowych nitek odbije się negatywnie na społeczności lokalnej. Także na niwie samorządowej można spotkać różne konflikty interesów między poszczególnymi szczeblami.

Jedynym sposobem na zażegnanie (lub choćby zniwelowanie) występujących sprzeczności jest współpraca. Zakres tej współpracy może być różny, jednak już nawet samo informowanie o podejmowanych krokach stanowi pozytywny symptom. Pozwala to bowiem uniknąć sytuacji, w której na przykład kierowca porannego autobusu miejskiego napotyka na objazd spowodowany remontem drogi wojewódzkiej… Pewne bariery w tej materii występują po stronie ustaw, przewidujących jedynie określone formy współpracy między samorządami, jednak prawda jest taka, że przy dobrej woli można wiele zdziałać.

Wzajemne uzgadnianie polityki transportowej to jednak coś więcej niż bieżące informowanie o remoncie drogi czy planach zakupu autobusów. To określanie generalnych kierunków rozwoju, które w rozbiciu na poszczególne strony mogą odbiegać od „wzorca”, jednak mieszczą się w określonych ramach. Każda gmina powinna sobie odpowiedzieć na pytanie, jak będzie wyglądał jej transport za dwadzieścia lat, podobnie powinien postąpić każdy powiat i wszystkie województwa. Mój debiut na łamach „Infobusa” pośrednio też dotyczył tego zagadnienia – przecież system transportowy Rybnika czy Jeleniej Góry nie może istnieć bez uwzględniania ruchu generowanego przez mieszkańców okolic. Podobnie prognostycy wyższego szczebla po prostu muszą uwzględniać, że największa część przemieszczeń dla okolic ośrodków miejskich przypada właśnie na ruch do centrum aglomeracji.

Dlatego też polityka transportowa powinna stanowić spójne, uzgodnione stanowisko dotyczące przyszłego stanu transportu. Konieczne jest też nakreślenie kolejnych etapów osiągania zamierzonych celów. W przypadku sprzecznych celów gmin, powiatów i województw zachodzi realna obawa, iż żadne nie zostaną w pełni zrealizowane…

Polityka transportowa – fundament rozwoju transportu czy zbiór frazesów?

Bardzo ostre pytanie, lecz odnoszę wrażenie, że czasem tak właśnie trzeba. Najgorszym, co można spotkać w dokumentach samorządowych, jest chęć „ugłaskiwania” tych, do których te dokumenty są adresowane. Objawia się to w odejściu od jasno sprecyzowanych założeń na rzecz bardzo ogólnikowych fraz o dużej możliwości ich interpretacji. Widząc taki dokument od razu można założyć, że tylko niepotrzebnie zajmuje przestrzeń urzędniczych szuflad. Można wręcz powiedzieć, że poważny materiał zawiera nie tyle pomysły na rozwiązanie bieżących problemów transportowych, ile sugeruje, jakie problemy mogą się pojawić w transporcie w dłuższej perspektywie. Znajduje tutaj zastosowanie zasada lekarska, w myśl której najlepszym sposobem leczenia jest zapobieganie występowaniu chorób.

Przewidywanie przyszłych stanów transportu jest kluczem do właściwego formułowania polityki. Zaryzykuję wręcz twierdzenie, że polityka transportowa w większym stopniu powinna bazować na tym, co nas czeka, niż na tym, co nas otacza! Dlatego niezwykle ważne są narzędzia prognozowania systemów transportowych, w tym komunikacji miejskiej.

Generalnie o wartości polityki transportowej decyduje jej merytoryczna zawartość. Rzetelne przygotowanie polityki wymaga takiego doboru celów i działań, by nie wykluczały się one wzajemnie. Przykładem tutaj może być decydowanie o zakupach taboru komunikacji miejskiej. Znamienita większość zakupów podejmowana jest w zasadzie niczym jednorazowy akt, bardzo luźno związany z długofalową strategią odnowy taboru. Wręcz można powiedzieć, że zakupy mają charakter polityczny w negatywnym tego słowa znaczeniu – jednorazowy zakup większej partii autobusów ma mieć wydźwięk polityczny dla ekipy rządzącej miastem. A przecież nie chodzi o jednorazowy (czy nawet cykliczny) zastrzyk majątkowy, lecz o przemyślaną, dalekosiężną decyzję, której konsekwencje ponoszone będą przez wiele lat. Zakup jednorazowej partii taboru jest niczym w porównaniu z decyzją o stałym, corocznym nabywaniu określonej liczby pojazdów.

Inny przykład niespójności polityki transportowej polega na pozornym wspieraniu transportu zbiorowego. Pozornym z tego względu, że równolegle do działań wspierających zbiorowe formy przemieszczania się buduje się nowe parkingi, poszerza asfaltowe arterie i nie wdraża priorytetów ruchowych dla komunikacji. Niestety jest to praktyka dość powszechna, a wynika prawdopodobnie z niedoceniania roli inżynierii ruchu w polityce transportowej. Ponadto, jak mawiał R. Reagan, „politycy mają skłonność myśleć o następnych wyborach, a nie o następnym pokoleniu” – a nowoczesny pojazd z klimatyzacją, najazdami dla wózków i innymi upiększaczami jest zdecydowanie bardziej medialny niż sygnalizacja na skrzyżowaniu.

Cele polityki transportowej muszą też być zgodne z ogólną wizją rozwoju miasta. Jeśli planistom marzy się intensywny rozwój centrum miasta, połączony z lokalizowaniem tam różnorodnej działalności, to konieczn jest zapewnienie właściwej obsługi transportowej. Dla mnie bulwersującym przykładem jest bytomski „Kwartał”. Powstający już od dłuższego czasu budynek ma zaktywizować część centrum miasta – niestety, lokalizacja nie nastraja zbyt optymistycznie. Nie trzeba być transportowcem, by stwierdzić, że taki budynek, naszpikowany biurami i punktami usługowymi, będzie generował duże potrzeby przewozowe, a wąska przyległa ulica nie jest w stanie udźwignąć takiego ciężaru.

Uwarunkowania czasowe polityki transportowej

Programując działania z zakresu polityki trzeba mieć na uwadze następstwo zdarzeń. Chodzi mianowicie o to, że decyzje podjęte w pierwszym okresie będą miały wpływ na stan transportu w dalszym czasie. Dlatego też konieczne jest planowanie przyszłych działań adekwatnie do takich stanów transportu, jakie w przyszłości wystąpią. Błędem jest planowanie działań, które mają być podjęte w określonej przyszłości, jeżeli te działania są oparte o bieżący stan rzeczywistości. Wszelkie decyzje nie mają charakteru jednorazowego – aktywna kampania promująca transport zbiorowy nie jest jednorazowym wydarzeniem. Jeśli jest skuteczna, to w efekcie kolejna kampania musi już być bardziej innowacyjna, gdyż tego wymaga rozwój.

Istotą przedstawionego zjawiska jest wzajemne powiązanie działań w różnych okresach – pozwala to z jednej strony na skoncentrowanie się na jednym zagadnieniu w danej chwili, z drugiej wynikiem jest efekt mnożnikowy. W przypadku komunikacji miejskiej proces ten można opisać w sposób sekwencyjny. Działania pierwszego okresu mają charakter „wizualny” i polegają na zakupie nowego taboru, wyremontowaniu starego, instalacji estetycznych wiat przystankowych… Efektem tego rodzaju działań będzie szeroko rozumiany wzrost zainteresowania transportem zbiorowym – przełoży się to także na liczbę pasażerów. Jednak nonsensem byłoby prowadzenie w kolejnym okresie podobnych działań – teraz koniecznej jest oddziaływanie na „podświadomość” pasażerów. Dojeżdżający do pracy muszą w pewnym momencie zorientować się, że autobus w ogóle nie zatrzymuje się na światłach, zaś korki samochodów omijane są z boku. Tylko konsekwentne wiązanie różnych działań i właściwe ich rozłożenie w czasie może doprowadzić do sukcesu polityki transportowej miasta.

Uwagi końcowe

Na koniec chciałbym przytoczyć przykład, przy którym nie bardzo wiadomo, czy płakać, czy śmiać się. Co prawda przykład jest dość luźno związany z komunikacją miejską, to jednak pozwolę sobie zaprezentować go Szanownym Czytelnikom.

Przy jednej z głównych ulic Katowic zainstalowano nowe latarnie uliczne. Miejsce dawnych słupów zajęły eleganckie, metalowe latarnie, nieco stylizowane na „starość”, ale bez przesady. Jakież było zdziwienie przechodniów (i pasażerów autobusów – rzecz dzieje się bowiem na przystanku autobusowym), gdy zobaczyli, jak po kilku miesiącach obok ślicznych lamp stawiane są betonowe słupy – okazało się bowiem, że te nowe latarnie nie są w stanie utrzymać ciężaru świątecznej dekoracji miasta, wobec czego konieczne było postawienie tuż obok nieestetycznych betonowych wylewek…

Ten przykład obrazuje, jak bardzo krótkowzroczne mogą być działania w zakresie gospodarowania miastem. Transport jest chyba najbardziej newralgiczną dziedziną, decydującą o całokształcie funkcjonowania miasta. Z tego powodu decyzje dotyczące polityki transportowej winny być przemyślane szczególnie dokładnie – konsekwencje błędnych decyzji będą oddziaływać na system transportowy jeszcze długie lata.

Spójność polityki transportowej wymaga, by rozwiązywać wiele problemów – bo też i wiele problemów jest do rozwiązania. Jeśli rozwiązanie jednego problemu powoduje powstawanie innych – to brak jest spójności polityki transportowej. Istotne też jest, że błędnych decyzji nie można bieżąco korygować poprzez postawienie kilku betonowych słupów, jak miało to miejsce w Katowicach…