Raprt NIK nt. funkcjonowania komunikacji miejskiej

Prezentujemy wybrane zagadnienia i wnioski z raportu NIK, dotyczącego funkcjonowania komunikacji miejskiej w poszczególnych miastach Polski.

Istotne ustalenia kontroli
Kontrola NIK nie ujawniła nieprawidłowości, pod względem legalności i rzetelności, w zakresie dokonanych przekształceń organizacyjnych w komunikacji miejskiej, w szczególności w procesie przekształceń przedsiębiorstw komunalnych i zakładów budżetowych w spółki prawa handlowego. Natomiast NIK negatywnie ocenia, pod względem gospodarności, efekty niektórych z tych przekształceń.
W 4 miastach (z 16, na terenie których przeprowadzono kontrole) jednostki wykonujące przewozy w komunikacji miejskiej już na etapie ich przekształceń w spółki komunalne nie tylko, że nie zostały przez władze miast wyposażone w środki niezbędne dla prawidłowego wykonywania ich zadań przewozowych, ale zostały obciążone spłatami zaciągniętych przez władze miasta zobowiązań w obszarze działania komunikacji miejskiej. Działania takie stawiały spółki komunalne na początku ich działalności w trudnej sytuacji finansowej, uniemożliwiały im osiągnięcie zysku bilansowego i rozwój. W szczególności pozbawiały środków na zakup nowego taboru, a co za tym idzie, poprawę warunków podróżowania w komunikacji miejskiej.
Miejskie Zakłady Autobusowe w Warszawie, po ich przekształceniu z dniem 1 stycznia 2003 r. w spółkę z o.o., zostały obciążone zobowiązaniami m.st. Warszawy w wysokości 111,8 mln zł, za autobusy zakupione w latach 1999 – 2002 i wniesione do majątku spółki po dokonaniu przekształcenia. Obciążenie to stanowiło równowartość 74,9% kapitału zakładowego spółki wynoszącego 149,3 mln zł (znajdującego pokrycie głównie w wartości posiadanych autobusów) i przesądzało o braku wiarygodności finansowej koniecznej do uzyskania kredytu komercyjnego na wymianę taboru autobusowego. Zarząd m. st. Warszawy, mimo przyjętych zobowiązań, nie wniósł w 2003 r. do majątku Miejskich Zakładów Autobusowych, nieruchomości (w tym zajezdni autobusowych), którymi dysponowały jako zakład budżetowy. Przekazanie wspomnianych nieruchomości nastąpiło dopiero w trakcie kontroli NIK. Zarząd Warszawy nie udzielił także spółce pomocy w spłacie zobowiązań Miasta z tytułu zakupionych autobusów Gmina Wałbrzych dopiero w okresie pomiędzy 1 kwietnia a 30 września 2005 r. uregulowała swoje zobowiązania finansowe, w kwocie 1 362 tys. zł, wobec Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w Wałbrzychu z tytułu przejęcia od Gminy Wałbrzych z dniem 1 października 2001 r. przez MPK należności oraz zobowiązań, jakie pozostały po zlikwidowanym zakładzie budżetowym Gminy – Miejskim Zakładzie Komunikacyjnym w Wałbrzychu. Kwotę różnicy między zobowiązaniami i należnościami Gmina zobowiązała się przekazać na konto MPK w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. Przekazanie w kwietniu 2002 r. przez Zarząd Miasta Bydgoszczy spółce komunalnej – Miejskie Zakłady Komunikacyjne sp. z o.o., długu miasta Bydgoszczy w kwocie 5.927,3 tys. euro, zaciągniętego w 1997 r. na zakup autobusów, wpłynęło w okresie spłaty kredytu (do października 2005 r.) negatywnie na sytuację finansową spółki i spowodowało zaprzestanie zakupu przez nią taboru. Strata MZK w 2004 r. ze sprzedaży usług wyniosła 53 tys. zł, ale strata netto ogółem, spowodowana spłatą kredytu, wyniosła 12,9 mln zł, podczas gdy w latach 1999-2001 spółka wypracowała zysk w wysokości od 920 tys. zł do 1,6 mln zł.
W okresie funkcjonowania jednostek komunikacji miejskiej po przeprowadzonych przekształceniach władze 7 miast nie wywiązywały się z zobowiązań przyjętych wobec spółek komunalnych będących przewoźnikami i nie przekazywały im środków finansowych należnych za zrealizowane usługi przewozowe.
Władze Lublina, pomimo zobowiązania się do pokrywania przewoźnikowi strat przychodów, wynikających z respektowania przez niego ulg w cenach biletów, nie rekompensowały w pełni tych strat. Kwota przewidziana w budżecie miasta na zrekompensowanie ulg przewozowych stanowiła w 2004 r. tylko 18,8 % kwoty wnioskowanej przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Sp. z o.o. oraz 27,1 % kwoty wnioskowanej w 2005 r. Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Sp. z o.o. w Gnieźnie wystąpiło do Urzędu Miasta o zrekompensowanie utraconych wpływów z tytułu stosowania ustalonych przez Radę Miasta Gniezna ulg, zarówno dotyczących przejazdów ulgowych, jak i bezpłatnych w 2004 r. na kwotę 2.758 tys. zł, a w I półroczu 2005 r. – 1.227 tys. zł. Natomiast Urząd Miasta zrekompensował te straty MPK odpowiednio w 73,1% i w 84,6 %. Prezydent Miasta podał, w złożonych wyjaśnieniach, jako przyczynę nie rekompensowania MPK Gniezno całości utraconych wpływów, iż „wnioski o rekompensatę utraconych wpływów opiewały na kwoty zdecydowanie przewyższające możliwości finansowe budżetu miasta’. Przekazane z budżetu miasta Rzeszowa kwoty refundacji nie pokrywały w pełni określonych przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne utraty przychodów z tytułu uprawnień do ulgowych i bezpłatnych przejazdów uzyskanych na podstawie uchwał Rady Miasta i uprawnień ustawowych. W ramach refundacji MPK otrzymało w 2003 r. kwotę 6,5 mln zł, co stanowiło 53,5% kwoty, o której zwrot jako niezbędnego minimum do sprawnego funkcjonowania przedsiębiorstwa występowało MPK i która stanowiła tylko 70 % kwoty utraty przychodów. W 2004 r. kwota refundacji z budżetu Miasta wynosiła 50,98% kwoty, o którą występowało MPK. W budżecie Miasta na 2005 r. przewidziana została kwota stanowiąca 53,07 % kwoty, o którą występowało MPK.
Dokonanie przekształceń organizacyjnych w zakresie jednostek wykonujących funkcje organizacyjne i regulacyjne w komunikacji miejskiej oraz przekształcenie jednostek realizujących przewozy w spółki prawa handlowego nie było jednoznaczne z poprawą racjonalności ich funkcjonowania. Nadal w niektórych miastach przewozy w komunikacji miejskiej były wykonywane, bez technicznego lub ekonomicznego uzasadnienia, przez więcej niż jednego przewoźnika komunalnego. Działanie kilku takich przewoźników skutkowało wzrostem kosztu ich funkcjonowania, powodowanym nieracjonalnością wykorzystania taboru (np. każdy przewoźnik musiał niezależnie utrzymywać niezbędną rezerwę taboru).
W Białymstoku przewozami autobusowymi zajmowały się miejskie spółki z o.o.: Komunalne Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej, Komunalne Przedsiębiorstwo Komunikacyjne oraz Komunalny Zakład Komunikacyjny. W Szczecinie przewozy tramwajowe realizował Miejski Zakład Komunikacyjny (zakład budżetowy), a przewozy autobusowe wykonywały komunalne spółki z o.o.: Szczecińskie Przedsiębiorstwo Autobusowe „Klonowica’, Szczecińskie Przedsiębiorstwo Autobusowe „Dąbie’ i Szczecińsko-Polickie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne oraz przedsiębiorcy niekomunalni.
NIK ocenia negatywnie, pod względem rzetelności, sprawowanie przez zarządy 6 miast nadzoru nad funkcjonowaniem komunikacji miejskiej, pozwalające na naruszanie przepisów prawa w trakcie tej działalności.
Naruszenia te polegały na:
– prowadzeniu działalności przewozowej w zakresie większym od posiadanego upoważnienia do dysponowania majątkiem miasta i powodowania z tego tytułu strat.
Zarząd Miasta Tychy nie orientował się, na jakiej podstawie i na jakich warunkach finansowych Miejski Zarząd Komunikacji w Tychach organizował przewozy pasażerskie na terenie 12 ościennych gmin, poza miastem Mikołów. MZK (zakład budżetowy) wykonywał od 1997 r. przewozy pasażerskie w Tychach oraz na terenie 13 gmin poza miastem Tychy, mimo iż Rada Miasta nie podjęła uchwał w sprawach współdziałania gminy Tychy z innymi gminami w tym zakresie. W przypadku 6 gmin nie zawarto w tej sprawie porozumień komunalnych, ani żadnych innych umów, w związku z czym gminy te nie partycypowały w kosztach przewozów. W przypadku 4 gmin podstawą do realizowania na ich terenie transportu zbiorowego były umowy lub porozumienia międzygminne zawarte na przełomie lat 1996-1997 pomiędzy tymi gminami, a gminą Tychy, reprezentowaną przez ówczesnych członków Zarządu Miasta – bez wymaganej zgody Rady Miasta. W przypadku 3 dalszych gmin podstawę do realizowania na ich terenie transportu zbiorowego stanowiły umowy podpisane w grudniu 1996 r. przez te gminy z MZK, reprezentowanym przez ówczesne jego kierownictwo, bez uprzedniego zawarcia przez ustawowych przedstawicieli gminy Tychy umów lub porozumień międzygminnych. Tylko z gminą Mikołów zostało zawarte porozumienie dotyczące organizowania przez gminę Tychy lokalnego transportu zbiorowego na terenie gminy Mikołów i połączeń międzygminnych oraz partycypowania przez gminę Mikołów w kosztach świadczenia usług komunikacyjnych.
– prowadzeniu przewozów w komunikacji miejskiej bez wymaganych licencji i zezwoleń;
Miejski Zakład Komunikacyjny w Kędzierzynie-Koźlu, realizujący przewozy autobusowe w komunikacji miejskiej nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego, wymaganej przepisem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Urząd Miasta uznawał, iż MZK, jako zakład budżetowy realizujący zadania własne gminy, nie ma obowiązku posiadania licencji.
Szczecińskie Przedsiębiorstwo Autobusowe „Klonowica’ Sp. z o.o. wykonywała przewozy w komunikacji miejskiej na 4 regularnych liniach bez posiadania zezwoleń wymaganych przepisami art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, a zezwolenia posiadane dla 19 linii regularnych straciły aktualność. Dopiero w trakcie trwania kontroli NIK Spółka wystąpiła do Prezydenta Szczecina z wnioskami o wydanie brakujących i aktualizację
posiadanych zezwoleń.
– dokonywania przez osoby do tego nieuprawnione kontroli posiadania przez pasażerów dokumentów uprawniających do przejazdu.
Mimo, iż przepisy art. 33a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe stanowią, że kontroli dokumentów przewozu może dokonywać przewoźnik lub osoba przez niego upoważniona, którzy w razie stwierdzenia braku odpowiedniego dokumentu przewozu albo dokumentu uprawniającego do przejazdu bezpłatnego lub ulgowego powinni pobrać właściwą należność i opłatę dodatkową, w 5 miastach kontrole takie przeprowadzali, nie mając stosownego upoważnienia, pracownicy jednostek wykonujących funkcje organizacyjne i regulacyjne w komunikacji miejskiej. Przy czym w 4 z tych miast jednostki organizacyjne dokonujące bezprawnie kontroli dokumentów przewozu jeszcze dodatkowo zleciły dokonywanie takich kontroli innym, zewnętrznym podmiotom gospodarczym.
W Bydgoszczy zadanie dokonywania kontroli dokumentów przewozu zostało nałożone na Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej uchwałami Rady Miasta i Zarządu Miasta. Faktycznie kontrole przeprowadzali pracownicy „Renoma’ sp. z o.o., na mocy umowy cywilno-prawnej zawartej z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej.
W Warszawie kontroli dokumentów przewozu dokonywali pracownicy Zarządu Transportu Miejskiego, gdyż zawarte przez ZTM z przewoźnikami komunalnymi, tj. Miejskimi Zakładami Autobusowymi, Tramwajami Warszawskimi i Metrem Warszawskim, porozumienia w sprawie wykonywania przewozów w komunikacji miejskiej zawierały postanowienia upoważniające ZTM do wykonywania takich kontroli. Jednakże tego rodzaju kontrole ZTM przeprowadzał również w środkach transportowych innych (prywatnych) przewoźników pomimo, iż zawarte z nimi umowy na wykonywanie usług przewozowych nie zawierały stosownych upoważnień. Ponadto w pojazdach wszystkich przewoźników kontrole dokumentów przewozu były przeprowadzane również przez pracowników przedsiębiorcy pod firmą ZET-KA s.c. – na podstawie umowy zawartej z tym przedsiębiorcą przez dyrektora ZTM, działającego z upoważnienia Prezydenta m. st. Warszawy. Jednostki dokonujące bezprawnie kontroli dokumentów przejazdu działania takie uzasadniały, w złożonych w trakcie kontroli wyjaśnieniach, faktem prowadzenia przez nie sprzedaży biletów pasażerom komunikacji miejskiej oraz zawierania umów z przewoźnikami na wykonywanie przez nich usług przewozowych na rzecz posiadaczy takich biletów. Podnosili również argument o braku ekonomicznego zainteresowania przewoźników kontrolami biletów, za które opłaty nie stanowią przychodu przewoźnika.
Funkcjonowanie konkurencji w obszarze komunikacji miejskiej
Konkurencja na rynku przewozów komunikacji miejskiej w skontrolowanych podmiotach funkcjonuje w bardzo niewielkim stopniu, zdecydowanie przeważa monopol przewoźników komunalnych. Wprawdzie w 5 miastach spośród 16, w których przeprowadzono kontrole, przewozy wykonywali również przewoźnicy prywatni, ale fakt ten nie spowodował powstania faktycznej konkurencji. Tylko w jednym mieście, w Elblągu, przewozy w komunikacji autobusowej realizowane są w całości przez przewoźników prywatnych (trzech) wybranych w przetargu nieograniczonym (funkcjonuje tam również przewoźnik komunalny Tramwaje Elbląskie Sp. z o.o.). W pozostałych 4 miastach, mimo funkcjonowania przewoźników prywatnych obok przewoźników komunalnych, nie można uznać, iż występują w nich elementy konkurencji, gdyż udział przewoźników prywatnych ogranicza się do kilkunastu procent całości przewozów.
Nawet w miastach, w których działają prywatni przewoźnicy w komunikacji miejskiej, konkurencja nie funkcjonowała, gdyż władze miast podejmowały lub akceptowały działania zapewniające uprzywilejowaną pozycję przewoźników komunalnych na tym rynku przewozowym. Np. w umowach zawieranych z przewoźnikami komunalnymi wprowadzano postanowienia gwarantujące im określony udział w przewozach:
W Warszawie zawarte w dniu 27 grudnia 2002 r. pomiędzy Zarządem Transportu Miejskiego a Miejskimi Zakładami Autobusowymi „Porozumienie w sprawie realizacji usług przewozowych środkami komunikacji zbiorowej w latach 2003 – 2010′, zawierało zapisy gwarantujące MZA do końca 2005 r. co najmniej 85% udziału w przewozach autobusowych realizowanych na zlecenie ZTM. W okresie do 2010 r. udział ten nie mógł spaść poniżej 75%. Zawarta przez Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy umowa z 27 stycznia 2003 r. z Miejskimi Zakładami Komunikacyjnymi sp. z o.o. na świadczenie usług przewozowych zawierała postanowienie: „przewoźnik w latach 2003 – 2005 (…) będzie miał zabezpieczone wykonawstwo ok. 80% wozokilometrów w komunikacji autobusowej i 100% wzkm w komunikacji tramwajowej w ramach systemu miejskiej komunikacji zbiorowej.’
Umowa na świadczenie usług w komunikacji miejskiej w Gdańsku przez Zakład Komunikacji Miejskiej sp. z o.o. zawierała zapis, że w okresie 2 lat od jej zawarcia ZKM będzie wykonywać usługi przewozowe na wszystkich nowo tworzonych liniach. Po tym okresie tj. od 1 stycznia 2006 r. Zarząd Transportu Miejskiego będzie dokonywał wyboru przewoźnika do obsługi nowo tworzonych linii w drodze postępowania przetargowego. Pełne otwarcie rynku usług komunikacyjnych w Gdańsku nastąpić ma od 2009 r.
W ocenie NIK zawarcie powyżej przytoczonych ustaleń w umowach z przewoźnikami jest niezgodne z art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów stanowiącym, że zakazane są porozumienia, których celem lub skutkiem jest wyeliminowanie, ograniczenie lub naruszenie w inny sposób konkurencji na rynku właściwym, polegające w szczególności na ograniczaniu dostępu do rynku przedsiębiorców nieobjętych porozumieniem.
W 5 miastach (z 16) przewoźnicy komunikacji miejskiej byli wybierani w przetargu nieograniczonym, lecz przyjęcie takiej formy wyboru przewoźników nie oznaczało, że zostały zachowane zasady uczciwej konkurencji i przewoźnicy komunalni nie będą preferowani. Przykładowo:
Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie przystępując do wyboru, w formie postępowania o zamówienie publiczne, w 2005 r. na okres 10 lat wykonawców przewozów autobusowych komunikacji miejskiej, przedmiot zamówienia określił w sposób preferujący dotychczasowych przewoźników będących spółkami miejskimi. Będące przedmiotem zamówienia linie autobusowe do obsługi zgrupowano w sposób pokrywający się z rejonem komunikacyjnym obsługiwanym przez dotychczasowych przewoźników komunalnych, a warunki stawiane potencjalnym wykonawcom (m.in. ilość i wiek taboru) odpowiadały warunkom spełnianym przez spółki miejskie. Jednocześnie 10-letni okres udzielenia zamówienia, utrwalał by istniejący stan organizacyjny i sposób funkcjonowania komunikacji miejskiej. To postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego zostało unieważnione. Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Sp. z o.o. w Wałbrzychu przystępując do przetargu organizowanego w 2004 r. przez Zarząd Dróg i Komunikacji na świadczenia usług przewozowych w komunikacji miejskiej organizowanej przez Gminę Wałbrzych zaproponowało cenę 1 wozokilometra nie opartą na przeprowadzonej kalkulacji własnych kosztów lecz dostosowało swoją ofertę do poznanych możliwości finansowych Gminy.
Miejski Zarząd Komunikacji w Tychach ogłosił w listopadzie przetarg nieograniczony na wykonywanie zbiorowej komunikacji miejskiej w okresie od 1.01.2006 r. do 31.12.2008 r. Przetarg dotyczył wykonywania przewozów na wszystkich liniach komunikacji miejskiej: autobusowych, mikrobusowych i trolejbusowych, bez możliwości składania ofert na obsługę poszczególnych linii komunikacyjnych. Sformułowane w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia warunki przetargu uniemożliwiały praktycznie ubieganie się o zamówienie komukolwiek innemu niż dwóm miejskim spółkom komunalnym. W złożonym zamawiającemu przez jednego z przewoźników proteście podniesiono sprawę warunków preferujących spółki komunalne, lecz protest ten został w całości odrzucony, bez uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, tj. z naruszeniem art. 183 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Protestujący wniósł odwołanie do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych i do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia protestu, zamawiający nie może zawrzeć umowy, która zastąpiłaby umowę wygasającą z dniem 31 grudnia 2005 r., tym samym zostało zagrożone funkcjonowanie komunikacji zbiorowej na terenie Tych i 13 okolicznych gmin. W ocenie NIK w postępowaniach tych naruszono zasadę zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania oferentów wymaganą art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Brak właściwego nadzoru ze strony władz miasta i niewprowadzenie stosownych uregulowań organizacyjnych w przypadku funkcjonowania znacznej liczby przewoźników na rynku usług przewozowych, prowadzi nie do powstania zdrowej konkurencji lecz do sytuacji patologicznych, przykładem czego może być funkcjonowanie komunikacji miejskiej w Lublinie (o czym NIK informował władze miasta po kontroli przeprowadzonej w 2003 r.). W Lublinie przewozy w komunikacji miejskiej wykonywał przewoźnik komunalny Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne sp. z o.o. oraz 27 przedsiębiorców na podstawie zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w komunikacji miejskiej. Władze Miasta nie podejmowały działań zmierzających do zaangażowania tych przewoźników do wykonywania przewozów w komunikacji publicznej (które stanowią realizację zadania własnego gminy) i wykonują oni przewozy w sposób dla siebie najkorzystniejszy. W efekcie przewoźnicy prywatni, konkurując cenowo z przewozami realizowanymi przez spółkę komunalną, odbierają tej spółce pasażerów w godzinach szczytów komunikacyjnych, a Miasto zostaje pozbawione przychodów ze sprzedaży biletów. Miastu jednak pozostaje problem zapewnienia mieszkańcom dostępu do komunikacji publicznej w okresach poza szczytami przewozowymi, gdy następuje spadek rentowności usług przewozowych spowodowany spadkiem liczby pasażerów.
Jakość komunikacji miejskiej
W ocenie NIK, ustalenia kontroli dają podstawę do stwierdzenia, że dokonane w skontrolowanych podmiotach przekształcenia nie wpłynęły na poprawę bezpieczeństwa podróżowania środkami komunikacji miejskiej, ze względu na zły stan techniczny taboru. W 9 miastach, spośród miast w których przeprowadzono kontrolę, jednostki organizujące przewozy komunikacji miejskiej lub realizujące te przewozy dokonywały badań marketingowych w zakresie oceny funkcjonowania komunikacji miejskiej przez osoby z niej korzystające. Wprawdzie w 8 z tych miast funkcjonowanie komunikacji miejskiej było przez pasażerów oceniane dobrze, a tylko w jednym (Starachowice) funkcjonowanie komunikacji miejskiej oceniono dostatecznie, to jednak ustalenia kontroli NIK nie potwierdzają tak dobrej oceny funkcjonowania komunikacji miejskiej.
NIK w szczególności negatywnie ocenia przewoźników za stan techniczny taboru przy pomocy którego były realizowane przewozy komunikacji miejskiej. Był to głównie tabor eksploatowany od wielu lat o przestarzałych rozwiązaniach technicznych. Średni wiek wagonów tramwajowych u poszczególnych przewoźników mieścił się w przedziale od 33 lat (Tramwaje Elbląskie sp. z o.o.) do 21,5 lat (Tramwaje Warszawskie sp. z o.o.). Średni wiek eksploatowanych autobusów wynosił od 13,6 lat (Miejski Zakład Komunikacyjny sp. z o.o. w Starachowicach) do 8,2 lat (Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej sp. z o.o. w Bochni). Tak długi okres eksploatacji posiadanego taboru skutkował koniecznością częstszego dokonywania jego napraw, a co z tym związane, wyłączania jego z przewozów. U skontrolowanych przewoźników wskaźnik gotowości technicznej taboru46 mieścił się w przedziale od 73,8% (Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej sp. z o.o. w Tychach) do 97,5% (Zakład Komunikacji Miejskiej sp. z o.o. w Gdańsku).
Dokonywane przez przewoźników bieżące naprawy eksploatowanego taboru nie gwarantowały jednak pasażerom komunikacji miejskiej w pełni bezpiecznych podróży. Przeprowadzone w trakcie kontroli, na zlecenie NIK, przez Inspekcję Transportu Drogowego oraz Policję badania stanu technicznego pojazdów kursujących w komunikacji miejskiej wykazały nieodpowiedni stan techniczny znacznej części pojazdów komunikacji miejskiej.
Badaniami objęto 691 pojazdów, tj. 15% ogółu pojazdów posiadanych przez 19 skontrolowanych przewoźników i w 391 pojazdach, tj. 46% pojazdów skontrolowanych, stwierdzono usterki w zakresie ich stanu technicznego lub w wyposażeniu niezbędnym do prowadzenia przewozów pasażerskich. Usterki ujawnione w 121 pojazdach, tj. 17,5% skontrolowanych, w takim stopniu zagrażały bezpieczeństwu podróżnych lub bezpieczeństwu ruchu drogowego, że kontrolujący (Policja) spowodowali wycofanie tych pojazdów z ruchu, przez zatrzymanie dowodów rejestracyjnych pojazdów.
O rodzaju i skali ujawnionych usterek świadczą następujące przykłady:
Przeprowadzona w grudniu 2005 roku przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w Białymstoku kontrola stanu technicznego 220 autobusów służących do przewozu osób w komunikacji miejskiej (72 % ogólnego stanu taboru) wykazała w 115 z nich (52,3 %) usterki stanu technicznego i niezbędnego wyposażenia w zakresie bezpieczeństwa, takie jak: brak młotków do rozbicia wyjść awaryjnych stanowiących obowiązkowe wyposażenie (83 przypadki), brak lub niewłaściwe oznaczenie wyjść awaryjnych (39), niesprawne urządzenie do awaryjnego otwierania drzwi (6), niesprawne oświetlenie zewnętrzne (21), niesprawność układu hamulcowego (12), brak możliwości włączenia wstecznego biegu (2), pęknięta szyba i niesprawność układu kierowniczego (po 1 przypadku), przekroczenie dopuszczalnych norm w zakresie emisji spalin (5). W związku ze stwierdzonymi usterkami stanu technicznego zatrzymano dowody rejestracyjne 26 autobusów (11,8 % skontrolowanych).
Funkcjonariusze Powiatowej Komendy Policji w Policach dokonując w dniach 3-13.10.2005 r. kontroli powracających z trasy 25 autobusów własności Szczecińsko-Polickiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego sp. z o.o. (z 69 będących w dyspozycji Spółki) zakwestionowali stan techniczny 20 pojazdów (80 % kontrolowanych). Funkcjonariusze Policji stwierdzili niewłaściwy stan techniczny stwarzający zagrożenia dla ruchu drogowego upoważniający do zatrzymania dowodów rejestracyjnych 15 autobusów (60% kontrolowanych). Spółka, dopiero w wyniku tej kontroli, 1 autobus przeznaczyła do kasacji
(z uwagi na duży stopień skorodowania nadwozia oraz ubytki w oblachowaniu zewnętrznym), a 3 pojazdy wycofała z eksploatacji i skierowała do remontu. Usterki w stanie technicznym autobusów miały miejsce, mimo iż Spółka od marca 2004 r. posiada certyfikat potwierdzający wprowadzenie i stosowanie systemu zarządzania jakością (zgodnie z wymaganiami normy PN-EN ISO 9001:2001) w zakresie transportu zbiorowego w komunikacji miejskiej oraz usług diagnostycznych na własnej Stacji Kontroli Pojazdów. Przeprowadzane przez Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w Warszawie (WITD) kontrole stanu technicznego autobusów należących do Miejskich Zakładów Autobusowych sp. z o.o. systematycznie ujawniały pojazdy w stanie zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego i bezpieczeństwu pasażerów. W 2003 r. inspektorzy WITD wycofali z eksploatacji (przez zatrzymanie dowodów rejestracyjnych) 15 z 16 (94%) skontrolowanych autobusów, w 2004 r. stwierdzili usterki w 21% skontrolowanych autobusów (w tym 12% zatrzymano dowody rejestracyjne), a w 2005 r. (do 20 października) ujawnili usterki w 26% skontrolowanych autobusów. Podczas kontroli NIK, spośród 62 skontrolowanych autobusów w 17 (27% skontrolowanych) stwierdzono usterki, przy czym usterki te były
tak istotne, że 15 pojazdów (24%) zostało przez WITD wycofanych z ruchu (zatrzymano ich dowody rejestracyjne).
W Tyskich Liniach Trolejbusowych sp. z o.o. dokumentacja okresowych przeglądów trolejbusów nie zawierała wskazań do usunięcia stwierdzonych usterek technicznych pojazdów (braki lub niedostateczne wyizolowania poręczy drzwi, podstopni i silnika trakcyjnego), co w konsekwencji skutkowało brakiem zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa pasażerom. W związku z ujawnionymi usterkami stanu technicznego pojazdów, Inspekcja Transportu Drogowego wszczęła 13 postępowań administracyjnych, w trybie art. 75 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wobec przedsiębiorców eksploatujących te pojazdy.
Nieprawidłowość stanowiło okresowe funkcjonowanie Metra Warszawskiego bez posiadania świadectw bezpieczeństwa, o których mowa w art. 18 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. W 2004 r. przez miesiąc i 10 dni metro funkcjonowało bez posiadania świadectwa bezpieczeństwa dla zarządcy infrastruktury, a przez 3 miesiące bez świadectwa bezpieczeństwa dla przewoźnika kolejowego. Natomiast w 2005 r. przez dwa miesiące i 19 dni ponownie prowadzono przewozy bez posiadania stosownych świadectw.
Obowiązek uzyskania do dnia 31 grudnia 2003 r. świadectw bezpieczeństwa nałożył na przewoźników kolejowych i zarządców infrastruktury kolejowej art. 69 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Realizując ten obowiązek Zarząd Metra Warszawskiego Sp. z o.o. wystąpił do Urzędu Transportu Kolejowego w dniu 8 września 2003 r. o świadectwo bezpieczeństwa dla zarządcy infrastruktury i otrzymało je w dniu 10 lutego 2004 r. W dniu 1 kwietnia 2004 r. Metro Warszawskie otrzymało, na podstawie wystąpienia z dnia 4 grudnia 2003 r., świadectwo bezpieczeństwa dla przewoźnika kolejowego. Wspomniane świadectwa zostały wydane Metru Warszawskiemu z terminem ważności do dnia 28 lutego 2005 r. W związku z tym, Metro wystąpiło w dniu 25 stycznia 2005 r. do UTK o przedłużenie ważności świadectw. Nowe świadectwa bezpieczeństwa zostały wydane dopiero z dniem 20 czerwca 2005 r.
W ocenie NIK przyczyna braku świadectw bezpieczeństwa tkwiła w głównej mierze, w przedłużającym się nadmiernie załatwianiu spraw przez Urząd Transportu Kolejowego.
Izba pozytywnie ocenia, pod względem rzetelności, przewoźników w zakresie dbałości o zapewnienie pasażerom komunikacji miejskiej punktualności i niezawodności kursowania tej komunikacji.
W skontrolowanych przedsiębiorstwach komunikacyjnych wskaźnik punktualności wynosił od 85% (Miejskie Zakłady Autobusowe Sp. z o.o. w Warszawie) do 100% (Metro Warszawskie sp. z o.o.). Wskaźnik niezawodności tylko w przypadku jednego przewoźnika (Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne sp. z o.o. w Łodzi) wynosił 97,2%, u pozostałych przewoźników mieścił się w przedziale 99,3% – 100%.
NIK pozytywnie ocenia, pod względem rzetelności, przewoźników również w zakresie wywiązywania się z obowiązku, określonego w art. 2 i art. 11 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe, podawania do publicznej wiadomości na wszystkich dworcach i przystankach rozkładów jazdy i ich okresowej aktualizacji oraz podawania do publicznej wiadomości stosowanych taryf i cenników. Mało istotne nieprawidłowości w tym zakresie ustalono jedynie w 4 miastach.
Kontrola nie ujawniła istotnych nieprawidłowości w zakresie rozpatrywania skarg zgłaszanych przez pasażerów komunikacji miejskiej.
Zmiany w organizacji funkcjonowania komunikacji miejskiej były we wszystkich miastach, w których przeprowadzono kontrolę, poprzedzane konsultacjami, w mniejszym lub większym zakresie, z użytkownikami tej komunikacji.
Ustalenia kontroli wskazują, że we wszystkich miastach, w których przeprowadzono kontrolę, przewozy pasażerów środkami komunikacji miejskiej w okresie objętym kontrolą miały tendencję malejącą (z wyjątkiem przewozów realizowanych przez Metro Warszawskie sp. z o.o.). Jedną z przyczyn odchodzenia podróżnych od komunikacji miejskiej jest stan techniczny i estetyczny mających przeciętnie ok. 10 lat autobusów i ok. 25 lat tramwajów, a wymiana taboru następuje w tempie nie gwarantującym skrócenia średniego wieku taboru.
Wprawdzie tylko 8% objętych kontrolą przewoźników dokonało zakupu nowego taboru przed 2000 r., lecz zakupy dokonane po tym terminie też nie spowodowały znaczącego odnowienia taboru. Zakupione nowe autobusy tylko u 3 przewoźników spowodowały liczącą się odnowę taboru, stanowiły bowiem równowartość 36% (2000 r. – Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej sp. z o.o. w Bochni), 14,5% (2004 r. – Szczecińsko-Polickie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne sp. z o.o.) i 9,8% (2001 r. – Tramwaje Warszawskie) inwentarzowego stanu taboru. U pozostałych przewoźników zakupiony tabor stanowił jedynie od 1,2% (2005 r. – Miejskie Zakłady Autobusowe w Warszawie) do 8% (2003 r. – Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne sp. z o.o. w Gnieźnie).
Izba pozytywnie, pod względem legalności, ocenia większość skontrolowanych przewoźników w zakresie dokonywanych zakupów taboru dla potrzeb komunikacji miejskiej. Dokonywane one były w okresie objętym kontrolą na zasadach określonych przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Kontrola ujawniła nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów tej ustawy tylko w jednym przypadku.
W trakcie prowadzonego przez Miejskie Zakłady Komunikacyjne w Bydgoszczy postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na zakup 23 autobusów nastąpiło naruszenie przepisów art. 41 pkt. 2 (niewłaściwe nazewnictwo trybu na ogłoszeniu wywieszonym w siedzibie Spółki), art. 86 ust. 3 (podanie niepełnej kwoty przeznaczonej na realizację zamówienia), art. 89 ust. 1 (nie zasadne odrzucenie jednej z ofert) ustawy Prawo zamówień publicznych.
Przewoźnicy nie posiadając wystarczających środków na zakup nowego taboru kupowali tabor nie nowy, już kilka lat eksploatowany, ale znajdujący się w stanie technicznym lepszym niż posiadany przez kupującego. Uczyniła tak 1/3 przewoźników.
Z ustaleń kontroli wynika, iż 80% skontrolowanych przewoźników planowało zakup nowego taboru. Z tego u połowy trwało przygotowanie do podpisania stosownych umów, lub trwało postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Zarządy połowy miast, w których przeprowadzono kontrolę, planowały przedsięwzięcia mające na celu rozwój komunikacji miejskiej, w szczególności budowę nowych linii tramwajowych (Warszawa, Łódź) oraz uruchomienie nowych linii autobusowych.
Wykorzystanie środków publicznych w komunikacji miejskiej
We wszystkich miastach, w których przeprowadzono kontrole, funkcjonowanie komunikacji miejskiej było dofinansowywane ze środków budżetów gmin. Dofinansowanie to wyniosło ogółem 1247 mln zł w 2004 r. oraz zostało zaplanowane w kwocie 1371 mln zł na 2005 r. W poszczególnych miastach dofinansowanie to stanowiło w 2004 r. od 64,8% (w Warszawie) do 15,1% (w Rzeszowie) całkowitych kosztów funkcjonowania tej komunikacji.
Wydatkowanie tak znacznych środków publicznych na komunikację miejską nie było, w ocenie NIK, rzetelnie nadzorowane przez władze samorządowe. W połowie miast (8) ich władze nie analizowały efektywności wykorzystania środków przeznaczanych na funkcjonowanie komunikacji miejskiej oraz nie oceniały wpływu istniejących rozwiązań komunikacyjnych na efektywność wykorzystania środków publicznych, a w kolejnych 2 miastach analizy takie prowadzono w ograniczonym zakresie. Dokonanie tego typu analiz pozwoliłoby, w ocenie NIK, na rzetelną ocenę efektywności wykorzystania środków przeznaczonych na komunikację miejską i byłoby spełnieniem wymagań określonych w art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych54, według których wydatkowanie środków winno być dokonywane w sposób oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.
W Szczecinie Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego, mimo iż był organizatorem komunikacji miejskiej, nie posiadał informacji o liczbie pasażerów korzystających z określonych rodzajów biletów. Nie prowadził ewidencji kosztów w układzie kalkulacyjnym i nie dysponował rachunkiem ekonomicznej efektywności linii. Zarząd nie prowadził badań ruchu na liniach komunikacyjnych oraz nie analizował potrzeb pasażerów dotyczących funkcjonowania komunikacji miejskiej.
Zarządy miast i ich organy stanowiące, bądź bezkrytycznie przyjmowały i zatwierdzały ceny biletów komunikacji miejskiej w wysokościach proponowanych przez przewoźników, lub obarczały przewoźników skutkami prowadzonej przez siebie polityki socjalnej, polegającej na rozszerzaniu na kolejne grupy mieszkańców uprawnień do biletów ulgowych lub bezpłatnych przewozów. Głównie skutkiem takiej polityki w 2004 r. spośród przewoźników funkcjonujących w formie spółek komunalnych 10 55 poniosło na swej działalności straty finansowe. W spółkach tych rentowność sprzedaży netto wyniosła od -24,9% (Szczecińskie Przedsiębiorstwo Autobusowe „Dąbie’) do -1,5% (Rejonowe Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej w Bochni). Rentowność 11 spółek56, które nie miały strat wyniosła od 0,02% (Tyskie Linie Trolejbusowe) do 3,03% (Metro Warszawskie). Takie efekty gospodarcze spółek komunalnych nie stwarzały im warunków niezbędnych do dokonywania koniecznej wymiany taboru.
Władze miast (poniżej wymienionych) bądź nie wypłacały terminowo przewoźnikom ich należności bądź wymuszały na spółkach, których były jedynymi właścicielami, przyjęcie w zawieranych umowach stawek opłat za wykonanie 1 wozokilometra w wysokości niepokrywającej kosztów przewozu.
Na koniec 2004 roku zobowiązania Urzędu Miasta Białystok wobec przewoźników wynosiły 9,1 mln zł (za 2004 r.), zaś na koniec I półrocza 2005 roku 5,6 mln zł (za 2005 r.). W umowach nie określono sankcji za nieterminowe regulowanie zobowiązań i Urząd nie płacił przewoźnikom odsetek za zwłokę, a wyliczona w trakcie kontroli wartość odsetek ustawowych z tego tytułu za 2004 r. i 8 miesięcy 2005 r. wyniosła łącznie 163 tys. zł. Komunalne Przedsiębiorstwo Komunikacyjne sp. z o.o. w Białymstoku poniosło w latach 2003-2005 straty na działalności komunikacyjnej odpowiednio: 600,8 tys. zł, 605,2 tys. zł i 474 tys. zł, gdyż uzyskiwane stawki za wozokilometr autobusów dwuczłonowych (którymi realizowano od 43,6% do 44,5% usług) były niższe od rzeczywistego kosztu wozokilometra odpowiednio o: 0,76 zł, 0,45 zł i 0,42 zł.
W Warszawie, wysokość stawek za wozokm była ustalana w drodze negocjacji pomiędzy Miejskimi Zakładami Autobusowymi sp. z o.o. i Zarządem Transportu Miejskiego wielokrotnie (najczęściej w okresach miesięcznych). Stawki te ustalano w wysokościach niższych od proponowanych przez Zarząd Spółki, który swoje propozycje uzasadniał ponoszonymi kosztami usług. W konsekwencji ustalona stawka za wozokm była średnio w 2003 r. o 23 gr. niższa od kosztu uzyskania tego przychodu, a w 2004 r. o 20 gr. pomimo, iż Spółka w 2004 r., w porównaniu do roku poprzedniego, osiągnęła spadek kosztu 1 wozokm o 16 gr. przy wzroście ceny oleju napędowego o 55%. Nieprowadzenie przez władze, wcześniej wymienionych 8 miast, analiz efektywności wydatkowania środków na komunikację miejska prowadziło do ponoszenia nieuzasadnionych wydatków na tę komunikację, a przewoźnikom pozwalało na uzyskiwanie nienależnych przychodów, na co wskazują poniższe przykłady.
Miejski Zarząd Komunikacji w Tychach, zakład budżetowy, organizator i regulator komunikacji miejskiej, bezzasadnie finansował koszty funkcjonowania tej komunikacji również na terenie 13 sąsiednich gmin. Niepokryte przez te gminy koszty zrealizowanych na ich terenie usług komunikacyjnych zostały sfinansowane ze środków budżetowych miasta Tychy (tj. dotacji i przychodów własnych MZK) w kwocie ogółem 15,4 min zł za 2004 r. oraz I półrocze 2005 r. Stanowiło to w 2004 r. równowartość 97,1% kwoty dotacji przekazanej w MZK ze środków budżetu miasta Tychy na sfinansowanie kosztów przewozów w komunikacji miejskiej, a w I półroczu 2005 r. równowartość 89,7% dotacji. W składanych zarządowi miasta sprawozdaniach finansowych z wykonania budżetu MZK przedstawiał niezgodne ze stanem faktycznym informacje o pracy przewozowej wykonanej na terenie poszczególnych gmin, a także źródłach sfinansowania kosztów tych przewozów.
W latach 2003-2004 przewoźnicy komunikacji miejskiej w Bydgoszczy, realizujący przewozy na podstawie umów z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej, wykonały pracę przewozową mniejszą o 772120 wozokilometrów od prognozowanej, będącej podstawą naliczenia dotacji przekazanej z budżetu miasta dla ZDMiKP. Różnica między dotacją przekazaną, a należną za ilość wykonanych wozokilometrów wynosiła 1.215 tys. zł. Dopiero w trakcie kontroli NIK podjęto czynności zmierzające do
zwrotu kwoty nienależnie pobranej dotacji.
NIK ocenia negatywnie, pod względem gospodarności i rzetelności organizatorów komunikacji miejskiej i przewoźników komunalnych (poniżej opisanych), którzy nie przejawiali należytej dbałości o pozyskiwanie wpływów za realizowane usługi przewozowe:
Strata bilansowa Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego sp. z o.o.
w Starachowicach netto za 2004 r. wyniosła 491,8 tys. zł. Jednocześnie z kwoty144,3 tys. zł opłat dodatkowych należnych od pasażerów za jazdę bez biletów do MZK wpłynęło tylko ok. 9%. W stosunku do pozostałej kwoty 131.469,30 zł działania windykacyjne MZK ograniczyły się jedynie do wystawienia wezwań bez dalszego dochodzenia należności. Ponadto kwota należności za jazdę bez biletu nie została ujęta w ewidencji księgowej Spółki,
pomimo obowiązku wynikającego z art. 6 ust. 1 i art. 24 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości. Zarząd Dróg i Komunikacji w Wałbrzychu, jednostka budżetowa zajmująca się m.in. organizacją komunikacji miejskiej, bezpodstawnie nie ujmował
w ewidencji księgowej należności z tytułu niezapłaconych opłat dodatkowych (za jazdę bez biletu), które na koniec czerwca 2005 r. wynosiły 7,7 mln zł. Efektywność windykacji tych należności wynosiła ok. 5%, co doprowadziło, w okresie od 1 stycznia 2000 r. do 30 czerwca 2005 r., do przedawnienia na kwotę ponad 6 mln zł.
NIK pozytywnie ocenia, pod względem gospodarności, prowadzenie przez większość przewoźników komunalnych dodatkowo działalności innej niż przewozy regularne w komunikacji miejskiej. Działalności takiej nie prowadziło tylko 3 przewoźników, tj. 12,5%. Przynosiła ona przewoźnikom zyski, które służyły obniżaniu strat powstających na przewozach komunikacji miejskiej.
Przewozy wykonywane przez Tramwaje Warszawskie sp. z o.o. na zlecenie Zarządu Transportu Miejskiego przynosiły Spółce deficyt: 5,1 mln zł w 2003 r., 11,1 mln zł w 2004 r. i 6,5 mln zł po 3 kw. 2005 r. Deficyt ten kompensowany był zyskami ze sprzedaży usług pozaprzewozowych, takich jak: udostępnianie powierzchni pod ekspozycję reklam, zlecane przez PZU naprawy po kolizjach i wypadkach, wynajem i dzierżawy, sprzedaż materiałów odzyskiwanych w trakcie prac remontowych wagonów tramwajowych oraz infrastruktury. W efekcie na całej działalności Spółka uzyskała w 2003 r. stratę netto 5 mln zł, w 2004 roku zysk netto 2 mln zł, a za 3 kw. 2005 r. stratę netto 5,1 mln zł.
Straty Komunalnego Przedsiębiorstwa Komunikacji Miejskiej sp. z o.o. w Białymstoku na działalności przewozowej w latach 2003-2004 została pokryta zyskami z działalności pozaprzewozowej w wysokości odpowiednio 502,5 tys. zł i 968,5 tys. zł, w wyniku czego osiągnięto dodatni wynik finansowy netto odpowiednio: 326,0 tys. zł i 152,3 tys. zł.
NIK pozytywnie ocenia, pod względem legalności większość skontrolowanych przewoźników komunikacji miejskiej (23) w zakresie przestrzegania przepisów art. 1 ust. 5 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 1893/91 z dnia 20 czerwca 1991 roku zmieniającego rozporządzenie (EWG) nr 1191/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie działania Państw Członkowskich dotyczącego zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i w żegludze śródlądowej, nakazujące prowadzenie odrębnego rozliczania prowadzonej działalności w dziedzinie świadczenia usług publicznych oraz innej działalności, w celu ustalenia rzeczywistych kosztów usług komunikacyjnych. Tylko w Komunalnym Przedsiębiorstwie Komunikacji Miejskiej sp. z o.o. w Białymstoku nie prowadzono wyodrębnionego rozliczenia księgowego dotyczącego usług komunikacji miejskiej.
W KPKM w Białymstoku do kosztów usług komunikacji miejskiej włączono także koszty niedotyczące tych usług powodując ich zawyżenie o 1,3% (391 tys. zł) w 2003 r., 3,8% (1.227 tys. zł) w 2004 r. oraz 3,4% (582 tys. zł) w I półroczu 2005 r. Te zawyżone koszty stanowiły podstawę ustalania stawki należnej za wykonanie 1 wozokm pracy przewozowej.
Inne ustalenia kontroli
Spółki komunalne wykonujące przewozy autobusowe w komunikacji miejskiej na terenie Szczecina zatrudniały do prowadzenia tych autobusów kierowców będących pracownikami spółki, kierowców prowadzących indywidualną działalność gospodarczą (jako kierowcy) oraz podmioty gospodarcze świadczące usługi polegające na kierowaniu autobusem przez zatrudnianych w tych podmiotach kierowców. Tego rodzaju praktyki NIK ocenia negatywnie, pod względem rzetelności, bowiem powierzanie kierowania autobusem przez kierowców nie będących pracownikami przewoźnika pozbawiało go nadzoru nad bezpieczeństwem wykonywanych przewozów. W szczególności wiązało się to z przekraczaniem dozwolonego czasu pracy kierowców, który, wg art. 11 i 13 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy, w przyjętym 4 miesięcznym okresie rozliczeniowym. W roku kalendarzowym kierowca może przepracować maksymalnie 260 godzin nadliczbowych (art. 20 ustawy o czasie pracy kierowców).
Szczecińskie Przedsiębiorstwo Autobusowe „Dąbie’ sp. z o.o. powierzało kierowanie autobusami pracownikom zatrudnionym na podstawie stosunku pracy (154 osób), 18 osobom prowadzącym indywidualną działalność gospodarczą oraz 2 podmiotom świadczącym na rzecz Spółki usługi kierowania autobusem. Cześć kierowców będących pracownikami Spółki po pracy w Spółce, w tym samym dniu, dodatkowo kierowało autobusami w ramach prowadzonej działalności gospodarczej lub jako pracownicy podmiotów gospodarczych wykonujących zlecenia na rzecz Spółki. I tak np. jeden z ww. podmiotów w październiku 2004 r. i maju 2005 r. zatrudniał 115 kierowców etatowych Spółki, z których odpowiednio 14 i 10 kierowców jeździło w tych miesiącach poza etatem ponad 100 godzin. W tym trzech z nich w maju 2005 r. przepracowało od 278 do 223 godzin łącznie. W maju 2004 r. jeden z kierowców przepracował łącznie 225 godzin (w tym 152 godziny w ramach etatu w Spółce), a w maju 2005 r. jeden z kierowców prowadził autobus łącznie przez 250 godzin (w tym w ramach etatu 160 godzin). Również kierowcy prowadzący działalność gospodarczą prowadzili autobusy Spółki przez ponad 200 godzin miesięcznie, w tym jeden z nich w lipcu 2004 r. przepracował 265 godzin.
Ustawa o czasie pracy kierowców nie reguluje łącznego czasu kierowcy zatrudnionego przez więcej niż jednego pracodawcę i w innej formie niż umowa o pracę. Kierowanie autobusami przez kierowców innych niż kierowcy zatrudnieni przez przewoźnika na podstawie umowy o pracę, utrudniało lub uniemożliwiało przewoźnikowi zapewnienie prowadzenia autobusów przez kierowców o właściwych kwalifikacjach.
W czerwcu 2005 r. jedynym dowodem posiadania wymaganych badań lekarskich i psychologicznych oraz ukończenia kursu dokształcającego kierowców przez 33 kierowców, skierowanych przez zewnętrznych przedsiębiorców do wykonania usługi prowadzenia autobusów Szczecińskiego Przedsiębiorstwa Autobusowego „Klonowica’ sp. z o.o., było wystawione przez przedsiębiorcę zaświadczenie o spełnianiu przez kierowcę tych wymagań. Natomiast 5 osób, wykonujących jako samodzielni przedsiębiorcy usługi prowadzenia autobusu Spółki, fakt posiadania aktualnych badań kontrolnych lub ukończenia kursu dokształcającego dokumentowało jedynie własnym oświadczeniem.
Zdaniem NIK, istniejąca sytuacja, w której przewoźnik komunalny powierza bezpieczeństwo pasażerów kierowcom, których kwalifikacji i predyspozycji psychofizycznych nie może kontrolować nie sprzyja zachowaniu pełnego bezpieczeństwa pasażerów komunikacji miejskiej. Zwłaszcza, że w umowach zawieranych przez przewoźników komunalnych z kierowcami, nie będącymi pracownikami spółek komunalnych, nie były określane obowiązki kierowców wobec pasażerów.
Zatrudnieni przez Szczecińskie Przedsiębiorstwo Autobusowe „Dąbie’ Sp. z o.o. kierowcy autobusów potwierdzali pisemnie przyjęcie do stosowania podstawowych obowiązków i warunków prawidłowego zachowania kierowców w tym m.in. standardów wykonywania usług przewozów pasażerów. Natomiast osobom prowadzącym indywidualną działalność gospodarczą (świadczącym na rzecz Spółki usługi kierowania autobusami) nie określono obowiązków wynikających z konieczności przestrzegania praw pasażerów. Kierowcy ci byli zobowiązani do należytej staranności i dbałości o autobus Spółki.
Kontrola przeprowadzona w Wałbrzychu ujawniła w funkcjonowaniu komunikacji miejskiej problemy wynikające z istnienia nieuczciwej konkurencji. Na terenie Wałbrzycha przewozy komunikacji miejskiej były realizowane przez 10 podmiotów gospodarczych, z tym że na zlecenie gminy przez spółkę komunalną i 1 przewoźnika prywatnego. W badanym okresie, 39%-45% linii komunikacyjnych było obsługiwanych równocześnie przez 2 przewoźników. Przedsiębiorcy nie działający na zlecenie gminy funkcjonowali samodzielnie na podstawie posiadanych zezwoleń61 na wykonywanie przewozów regularnych na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej. Ponadto przewozy wykonywali przewoźnicy nie posiadający wspomnianych zezwoleń.
Przeprowadzona na zlecenie NIK w listopadzie 2005 r. przez Komendę Powiatową Policji Wałbrzychu kontrola autobusów realizujących przewozy komunikacji miejskiej, a stanowiących własność przewoźników nie komunalnych ujawniła, że spośród skontrolowanych 10 pojazdów w 4 przypadkach (40%) kierowcy tych pojazdów nie posiadali wymaganych przepisami ustawy o transporcie drogowym licencji i zezwoleń na powadzenie działalności w zakresie transportu zbiorowego osób. Poza tym we wszystkich
10 przypadkach funkcjonariusze Policji stwierdzili inne nieprawidłowości polegające m.in. na nieposiadaniu przez kierowców świadectwa kwalifikacji (8 przypadków), niezgodności liczby miejsc zamontowanych w pojeździe z wpisem w dowodzie rejestracyjnym (2), występowaniu usterek technicznych w pojeździe (1) oraz braku kas fiskalnych (6).
Zlecona przez NIK kontrola Państwowej Inspekcji Pracy Oddziału w Wałbrzychu u 9 przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym potwierdziły występowania elementów nieuczciwej konkurencji między tymi podmiotami. Należały do nich m.in. dopuszczanie do pracy kierowców bez uprzedniego poddania ich badaniom lekarskim potwierdzającym brak
przeciwwskazań zdrowotnych do pracy, dopuszczanie do pracy kierowców bez uprzedniego poddania szkoleniu wstępnemu z zakresu BHP, obniżanie wynagrodzenia za pracę, brak potwierdzenia na piśmie warunków umowy o pracę oraz niepr o wadzenie lub nierzetelne prowadzenie ewidencji czasu pracy kierowców.
Wg informacji Urzędu Skarbowego w Wałbrzychu w trakcie przeprowadzonych w I półroczu 2005 r. kontroli podatkowych w 7 podmiotach realizujących przewozy w komunikacji miejskiej u wszystkich przewoźników stwierdzono nieprawidłowości. Jeden przedsiębiorca wykonywał usługi nielegalnie, a wszystkie skontrolowane podmioty nie posiadały kas rejestrujących przy jednoczesnym stosowaniu opłat za przejazd w kwotach niższych niż ceny ustalone przez Radę Miejską Wałbrzycha. Stanowiło to podstawę do wszczęcia postępowań karno skarbowych o przestępstwo skarbowe (nieprowadzenie ksiąg – ewidencji – przy użyciu kasy rejestrującej). Funkcjonowanie na rynku przewozów komunikacji miejskiej przewoźników nielegalnych, nieposiadających licencji i zezwoleń wymaganych ustawą o transporcie drogowym wpływało, w ocenie NIK, niekorzystnie na jakość bezpieczeństwo przewozów publicznych, a nieuczciwa konkurencja ze strony podmiotów realizującymi przewozy bez wymaganych kas fiskalnych również
ograniczała wpływy gminy Wałbrzych z prowadzenia tej komunikacji.
Urząd Miejski w Wałbrzychu oraz podlegle mu jednostki podejmowały działania w celu zwalczenia opisywanych zjawisk kierując pisma, monity i informacje do Policji i Inspekcji Transportu Drogowego – co nie przyniosło jednak oczekiwanych skutków w postaci nasilenia działań kontrolnych tych podmiotów. Należy zwrócić uwagę, iż pracownicy Urzędu Miejskiego, w myśl przepisów art. 89 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie byli w okresie objętym kontrolą podmiotami uprawnionymi do przeprowadzania kontroli i karania wykonujących nielegalnie usługi w zakresie komunikacji miejskiej.
Urząd Miejski w Białymstoku swe zaległe zobowiązania wobec przewoźników komunikacji miejskiej realizował za pośrednictwem Banku Kommunalkredit Austria A.G. Koszty tego pośrednictwa wyniosły do czasu zakończenia kontroli 1.367.370 zł, a pozostało jeszcze 549.626 zł do zapłaty w okresie do końca 2007 r.
Komunalne Przedsiębiorstwo Komunikacyjne Sp. z o.o. w Białymstoku nie wystąpiło w latach 2004 – 2005 o zapłatę kwoty 68.569 zł należnych odsetek z tytułu nieterminowego regulowania należności przez wierzycieli. Jednocześnie Spółka zapłaciła podatek od czynności cywilnoprawnych w kwocie 61.500 zł, z tytułu zawarcia umowy z Bankiem Kommunalkredit Austria -pośredniczącym w spłacie przez Urząd Miejski zaległych należności za usługi przewozowe.
Komunalne Przedsiębiorstwo Komunikacji Miejskiej Sp. z o.o. w Białymstoku nie wystąpiło o zapłatę należnych odsetek w kwocie 68.665 zł, oraz zapłaciło 70.000 zł podatku (z takiego samego powodu jak poprzednio wymieniona spółka).
Również Komunalny Zakład Komunikacyjny Sp. z o.o. w Białymstoku, z powodów takich, jak i powyżej wymienione spółki, zapłacił podatek w kwocie 13.450 zł i nie pobrał 25.936 zł odsetek.
Kontrolerzy zatrudnieni przez Miejskie Przedsiębiorstwo Komunikacyjne w Lublinie nałożyli w okresie od sierpnia 2003 r. do listopada 2005 r. na pasażerów opłaty dodatkowe, z tytułu przejazdu bez posiadania biletu, na kwotę 7.217.577 zł – nieposiadając podstawy prawnej do takiego działania. Zarząd MPK ustalał bowiem we wprowadzanych przez siebie taryfach cen i opłat za przewozy również wysokość opłat dodatkowych pobieranych w razie stwierdzenia braku odpowiedniego dokumentu przewozu – mimo iż Rada Miasta Lublina nie określiła uchwałą sposobu ustalania takich opłat dodatkowych. Z nałożonych opłat za przejazdy bezbiletowe wyegzekwowano, do kontroli NIK, kwotę 1.117.406 zł.
W Miejskim Zakładzie Komunikacyjnym Sp. z o.o. w Starachowicach nie egzekwowano kwoty 131.469 zł nałożonych na pasażerów opłat z tytułu przejazdów bezbiletowych. Ponadto kwot nałożonych opłat za przejazdy bezbiletowe (144.277 zł) nie ujęto w ewidencji księgowej.
Zarząd Dróg i Komunikacji w Wałbrzychu nie zaewidencjonował w księgach rachunkowych kwoty 7.726.732 zł należności z tytułu opłat dodatkowych nałożonych na pasażerów nieposiadających dokumentów uprawniających do przejazdu. Ponadto utracił kwotę 6.108.000 zł z tytułu nałożonych opłat dodatkowych, w wyniku ich przedawnienia.
Kontrola NIK w Miejskim Przedsiębiorstwie Komunikacyjnym Sp. z o.o. w Wałbrzychu spowodowała, że spółka wystawiła wierzycielom faktury na kwotę 871.574 zł, z tytułu odsetek należnych za nieterminowe spłaty należności.