Program Prywatyzacji Podmiotów Komunalnych – szansa na rozwój komunikacji miejskiej w mniejszych aglomeracjach

4 listopada 2004 r. w hotelu Mercure w Warszawie odbyła się konferencja podsumowująca realizację Programu Prywatyzacji Podmiotów Komunalnych Phare PL0101.07.01 finansowanego ze środków Unii Europejskiej i Ministerstwa Skarbu Państwa. Jego realizacji podjęło się konsorcjum firm: Doradca Consultants Ltd. (lider konsorcjum – www.doradca.com.pl ), Ove Arup & Partners ( www.arup.com ) , Gdańska Fundacja Kształcenia Menedżerów ( www.gfkm.pl ) i Andrzej Wiśniewski Kancelaria Prawnicza Spółka Komandytowa ( www.nicom.com.pl/kancelaria.htm ) . Projekt realizowano w okresie od 16 lutego 2004 r. do 15 października 2004 r. i miał on na celu prywatyzację lub przygotowanie do prywatyzacji 150 przedsiębiorstw należących do 113 gmin w Polsce. To pierwszy tego typu program o takim zasięgu zrealizowany w Polsce, a co dla nas szczególnie istotne, wzięło w nim udział 21 komunalnych przedsiębiorstw komunikacji miejskiej z terenu całego kraju.

Prywatyzacyjne ziarno zostało zasiane

Głównym celem Programu była poprawa konkurencyjności i przygotowanie podmiotów komunalnych do działań na Wspólnym Rynku UE . Jak napisał w podsumowaniu projektu jej koordynator Mirosław Bieliński, Program PPK przyczynił się wieloetapowo do realizacji tego zadania. Po pierwsze: w niektórych podmiotach komunalnych już uruchomione zostały procesy prywatyzacji. Po drugie: przeanalizowane zostały różne możliwości partnerstwa publiczno-prywatnego. Po trzecie: została wykonana ogromna praca analityczna, dzięki której wiele gmin zdobyło niezbędną wiedzę potrzebną do podniesienia efektywności działania przedsiębiorstw. Po czwarte: w ramach części sympozjów i seminariów omówiono różne narzędzia podnoszenia efektywności działania. Po piąte: pokazano docelowe modele świadczenia usług – z zapewnieniem konkurencji i zgodne z prawem. Jak podkreślił Mirosław Bieliński – spółki i zakłady, przygotowywane do prywatyzacji, wyrażały się najczęściej o programie negatywnie (lub bardzo negatywnie), podważając idee zmiany własnościowej. Zupełnie inaczej prace konsultantów oceniły gminy, które wyraziły spore zainteresowanie uruchamianiem procesu prywatyzacji podległych sobie zakładów i doceniły ogromną pracę analityczną dokonaną przez konsorcjum doradcze. Jak napisał Mirosław Bieliński – „Na spotkaniach kończących program (na których obecnych było ponad 80% gmin biorących udział w programie), nasze prace zostały przyjęte bez zastrzeżeń, a przewijało się jedno pytanie: czy MSP uruchomi drugi taki program? Bo jeśli tak, to „my tu w gminie mamy jeszcze inne podmioty”… Można powiedzieć, że kolejne ziarno zostało zasiane.”

Program dla komunikacji miejskiej

W ramach Programu zorganizowano sympozjum na temat branży komunikacji zbiorowej, które odbyło się w Łodzi, 15 marca 2004 r. W jego trakcie prof. dr. hab. Krzysztof Szałucki, kierownik Katedry Ekonomiki i Funkcjonowania Przedsiębiorstw Transportowych Uniwersytetu Gdańskiego, przedstawił kluczowe problemy zarządzania komunikacją miejską przez przedsiębiorstwa komunalne i możliwości rozwoju na przykładzie dwóch modeli komunikacji miejskiej: regulowanego i zderegulowanego. Podkreślił, że jednym z wymogów Unii Europejskiej jest regulowanie konkurencji w komunikacji miejskiej, natomiast większość obecnych komunalnych przewoźników funkcjonuje w warunkach monopolu. Ponadto Marcin Wołek, ekspert Marszałka Województwa Pomorskiego ds. integracji transportu zbiorowego, przedstawił polskie doświadczenie w prywatyzacji usług komunikacyjnych, podając jako przykład model gdyński. Równie ciekawie w tej dyskusji zabrzmiał referat Nicka Higtona na temat doświadczeń w prywatyzacji komunikacji miejskiej w Wielkiej Brytanii. Powyższe referaty postaramy się już niedługo przedstawić w całości na łamach InfoBusa.

W podsumowującym zestawieniu na temat analizy rynków usług komunalnych, jej autor – Robert Będziński – dokonał interesującej analizy 21 przedsiębiorstw komunikacji miejskiej zbadanych przez gdyńskie konsorcjum doradcze. Generalnie a nalizowane firmy funkcjonowały na terenie miast o łącznej liczbie mieszkańców blisko 1,6 mln (średnio ok. 73 tys.), przy czym największa miejscowość miało blisko 290 tys. mieszkańców, a najmniejsza ok. 23 tys. mieszkańców. Średni udział w rynku badanych firm wynosił 82%, z tym że najwyższy udział w rynku wynoszący 100% miało kilka firm funkcjonujących tylko na terenie miasta. Natomiast firmy działające na terenie powiatu miały dużo niższy udział w rynku, wynoszący od 50% do 90%. Jedna spośród analizowanych firm funkcjonowała w dużej aglomeracji miejskiej, w której zostały stworzone warunki do rozwoju konkurencyjnego rynku. Przedsiębiorstwo to posiadało zaledwie 22% udziału w rynku miejskim.

Wizja przyszłości

W podsumowującym zestawieniu możemy znaleźć prognozę rozwoju rynku usług przewozowych w obrębie aglomeracji. Zdaniem jej autora, Roberta Będzińskiego, b iorąc pod uwagę z jednej strony prognozy wzrostu miast, a z drugiej – wzrost wskaźnika motoryzacji (ale także brak możliwości większej rozbudowy układu drogowo-parkingowego), można przyjąć, że w okresie najbliższych 5 do 10 lat potoki pasażerskie w wielkich i dużych miastach nie ulegną zmianie. Należy się jednak spodziewać ok. 5 – 10% ubytku pasażerów w miastach średnich oraz 15 – 25% ubytku w miastach małych. Kolejne wnioski płynące z jego analizy są następujące:

•  Liczba miast obsługiwanych komunikacją miejską prawdopodobnie utrzyma się na obecnym poziomie, z tym że coraz większa część małych i średnich miast obsługiwana będzie przez przewoźników prywatnych, którzy mogą lepiej dostosować się do lokalnych potrzeb (głównie w zakresie posiadanego taboru).

•  Jeśli w miastach, zwłaszcza większych, prowadzona będzie promotoryzacyjna polityka komunikacyjna, to potoki pasażerskie w komunikacji zbiorowej będą jeszcze mniejsze od podanych. Jeśli natomiast będzie się promować komunikację zbiorową (ograniczenia ruchu i parkowania dla samochodów, pasy specjalne, względnie organizacja ruchu i sygnalizacja dostosowana do potrzeb komunikacji zbiorowej oraz relatywnie wysoka gęstość linii i częstotliwość kursowania), wówczas potoki te mogą być znacznie wyższe od podanych.

•  Wykorzystanie taboru komunikacyjnego w ostatnim czasie nieznacznie, ale systematycznie rośnie. Wynika to głównie ze wzrostu efektywności działania operatorów, choć także z wprowadzania do eksploatacji autobusów nowej generacji. Jak wynika z ostatnich polskich doświadczeń, współczynnik wykorzystania autobusów rzędu 0,82 uzyska się po wprowadzeniu 50% taboru nowej generacji, a 0,9 po wprowadzeniu około 80% nowoczesnego taboru.

•  Dynamika spadku podaży miejsc pasażerskich w autobusach jest mniejsza niż dynamika spadku popytu na usługi przewozowe. Wpływa to na poprawę warunków podróżowania, przy czym zahamowaniu spadku popytu na usługi nie towarzyszy zatrzymanie dalszego spadku podaży miejsc pasażerskich. Można się jednak spodziewać, że poziom warunków podróżowania wyrażony stosunkiem popytu na usługi do podaży miejsc, nie powinien w najbliższej perspektywie czasowej ulec znacznemu pogorszeniu.

•  Po okresie zapaści wzrastają zakupy nowego taboru autobusowego. Wskaźnik odnowy, średni dla kraju, kształtuje się obecnie na poziomie ok. 4 – 5%, przy niezbędnym dla reprodukcji prostej wskaźniku rzędu 7 – 8%. Zróżnicowanie tempa zakupów w zależności od wielkości aglomeracji jest znaczne. Najszybsza odbudowa parku ma miejsce w dużych i bardzo dużych aglomeracjach. Znacznie poniżej średniej układa się ten wskaźnik dla aglomeracji średniej wielkości (100 – 200 tys. mieszkańców). Najgorsza sytuacja występuje w grupie operatorów działających w małych aglomeracjach – poniżej 100 tys. mieszkańców. Można prognozować utrzymanie na dotychczasowym poziomie wskaźnika odnowy w grupie dużych aglomeracji oraz jego powolny wzrost do poziomu 6 – 7% w ciągu najbliższych kilku lat w grupie średnich aglomeracji. Najtrudniejsza sytuacja panować będzie w małych miastach, gdzie dochodzić będzie do drastycznego ograniczenia, a w niektórych przypadkach wręcz likwidacji gminnej komunikacji miejskiej.

Klucz do sukcesu

Program Prywatyzacji Podmiotów Komunalnych to nie tylko diagnoza obecnego stanu przedsiębiorstw komunalnych, ale także omówienie różnych strategii i narzędzi, dzięki którym można znacznie podnieść efektywność działania danej firmy. W zakresie operatorów komunikacji miejskiej, zdaniem autorów projektu, podstawowym czynnikiem sukcesu jest sposób prowadzenia polityki komunikacyjnej władz lokalnych. W szczególności dotyczy to takich obszarów, jak: ograniczenie dostępności centrum miasta dla samochodów osobowych, wprowadzenie opłat parkingowych, wydzielanie pasów ruchu dla komunikacji zbiorowej. Kolejnym krokiem powinno być zapewnienie dostępności do systemu transportowego wszystkim mieszkańcom, wliczając w to osoby niepełnosprawne, ogólnie mówiąc: kształtowanie zachowań komunikacyjnych mieszkańców. Jeżeli chodzi o przewoźników komunikacji zbiorowej, to możemy wyodrębnić kilka czynników decydujących o ich

sytuacji rynkowej:

•  Poprawę jakości obsługi (obniżenie czasu i poprawa warunków podróży, w tym płynności przepływu ruchu), aby uczynić ją konkurencyjną w stosunku do komunikacji indywidualnej i aby mogła pełnić funkcje socjalne dla niezmotoryzowanych mieszkańców oraz substytucyjne wobec samochodu w strefach z ograniczeniami ruchu;

•  Bardzo ważnym czynnikiem sukcesu rynkowego przedsiębiorstw komunikacji miejskiej jest optymalizacja zatrudnienia, badanie opłacalności obsługiwanych linii, badanie liczby oraz struktury przewożonych pasażerów, wydzielenie z przedsiębiorstwa służb pomocniczych oraz kontroli biletów;

•  Punktem wyjścia dla wszystkich wariantów rozwoju komunikacji zbiorowej powinno być jak najlepsze wykorzystanie istniejącej infrastruktury i taboru poprzez modernizację, dostosowanie pojemnościowej struktury do charakteru potrzeb przewozowych i organizacji przewozów oraz wprowadzanie priorytetu autobusów w ruchu ulicznym. Konieczne jest doprowadzenie do współpracy przewoźników miejskich i regionalnych (PKP, PKS, MZK/MPK/WPK, innych, w tym firm prywatnych);

•  W obecnej sytuacji krajowej, biorąc pod uwagę doświadczenia zagraniczne i opóźnienia krajowe, jednym z najważniejszych zadań przedsiębiorstw w najbliższych latach jest wprowadzenie sprzętu i software’u wspomagającego eksploatację, utrzymanie i zarządzanie. Obejmuje to, na przykład, urządzenia do dyspozytorskiego sterowania ruchem na liniach, urządzenia zapewniające pierwszeństwo pojazdom transportu masowego na skrzyżowaniach z sygnalizacją, urządzenia do sprzedaży i kasowania biletów, systemy informowania kierownictwa oraz systemy informacji pasażerskiej.

Rekomendacje prywatyzacyjne dla przedsiębiorstw komunikacji miejskiej

Poniżej przestawiamy listę przedsiębiorstw z branży komunikacji miejskiej, które wzięły udział w programie. Po prawej stronie autorzy projektu przygotowali interesujące rekomendacje prywatyzacyjne ( litery odpowiadają jednemu z wariantów) , które stanowią dla gmin biorących udział w programie bardzo istotny drogowskaz dla dalszych działań. Jak podkreślają org anizatorzy, różnorodność koncepcji prywatyzacyjnych jest oczywiście znacznie większa, jednak na potrzeby tego opracowania ograniczono je do 11 propozycji działań (w przypadku nas interesującego sektora ich liczbę ograniczono do 7). Jednocześnie podany harmonogram stanowi najszybszą ścieżkę dojścia do celu, jakim jest doprowadzenie podmiotów do działania zgodnego z prawem i wykreowanie konkurencji na rynku.

Tabela 1. Spis komunalnych przedsiębiorstw komunikacji miejskiej biorących udział w projekcie Program Prywatyzacji Podmiotów Komunalnych – 2004

Oto legenda do tabeli:

A – Prywatyzacja – sprzedaż udziałów / akcji spółki przez gminę inwestorowi, tryb przetargowy

B – Prywatyzacja – podniesienie kapitału spółki, objęte przez inwestora wybranego w trybie przetargowym

C – Prywatyzacja części spółki, np. sfery zarządzania po wyodrębnieniu spółki zarządczej (różne warianty); również tryb przetargowy

D – Prywatyzacja rynku, na którym działa komunalna spółka; spółka jest wówczas jednym z wielu podmiotów stających do przetargu

E – Likwidacja spółki lub zakładu budżetowego, zaniechanie działania w danej branży przez podmiot zależny od gminy, jeśli konieczny jest zakup usługi przez gminę – to tryb przetargowy

F – Likwidacja zakładu (ustawa o finansach publicznych) i powołanie spółki przejmującej działalność spółki, a następnie prywatyzacja spółki jak w wariancie A lub B lub C

G0 – Przekształcenie zakładu w spółkę (ustawa o gospodarce komunalnej), po zredukowaniu majątku zakładu budżetowego, dalej wariant A /B/C

G1 – Przekształcenie zakładu w spółkę (ustawa o gospodarce komunalnej), z przeniesieniem całości majątku, dalej A/B/C

H – Wyodrębnienie z zakładu części majątku i dyspozycja tym majątkiem (sprzedaż, wniesienie do spółki, inne)

I – Pozostawienie bez zmian

J – Inne działania, np. przekazanie majątku do związku komunalnego lub jednostki budżetowej