Prawa pasażerów w UE – wyniki konsultacji

W czasach, kiedy coraz większą uwagę przywiązuje się do respektowania praw jednostki, szczególnie występującej w roli konsumenta, nie sposób uniknąć tematu praw osób korzystających z usług komunikacji zbiorowej. Dotąd, uwaga władz i organizacji zajmujących się prawami konsumenta skupiała się na pasażerach linii lotniczych. Jednak w ostatnich latach zaczęto zauważać ten problem także w przypadku pasażerów kolei czy linii autobusowych. Kwestia ta została w 2005 r. poruszona także na forum Unii Europejskiej, czego owocem był –wydany w lipcu ub. r. przez Dyrektoriat Komisji Europejskiej ds. Energii i Transportu –dokument roboczy, zatytułowany „Prawa pasażerów w międzynarodowym transporcie autobusowym”. Dokument ten, który przedstawiliśmy pokrótce na łamach Infobusa jesienią ub.r. (http://infobus.com.pl/text.php?id=4396), został następnie przekazany do konsultacji władzom krajów członkowskich, przewoźników oraz organizacji branżowych i konsumenckich. W niniejszym materiale chcielibyśmy podsumować wyniki tych konsultacji.

 

Na początku przypomnijmy jakie kwestie zostały poruszone w dokumencie przekazanym przez KE do konsultacji. Dyrektoriat ds. Transportu i Energii stwierdził przede wszystkim, iż regulacje dotyczące praw pasażerów koncentrują się wokół transportu lotniczego. Tymczasem, istnieje konieczność przyjrzenia się temu zagadnieniu także w przypadku transportu autobusowego, bowiem pasażerowie korzystające z tego środka transportu są często osobami o niskich dochodach. Dyrektoriat KE odniósł się w dokumencie głównie do kwestii wypłaty odszkodowań w przypadku np. odwołania danego kursu lub odmowy wstępu na pokład autobusu, dostępności pojazdów dla osób niepełnosprawnych, rozpatrywania skarg oraz rzetelnej informacji na temat jakości usług oferowanych przez przewoźników. Według planów KE, nowe przepisy dotyczące pasażerów korzystających z usług przewoźników autobusowych, miałyby w pierwszej kolejności objąć przewoźników międzynarodowych. Ponadto, KE w dokumencie stwierdziła, iż autobus/autokar nadal pozostaje drugim co do popularności środkiem transportu (po samochodzie osobowym), a jego udział w liczbie przewożonych pasażerów ostatnio nawet rośnie. Jednocześnie, z przedstawionych danych wynika, iż autobus jest obecnie drugim –po pociągu –najbezpieczniejszym środkiem komunikacji.

Łącznie, do października 2005 r., KE otrzymała w ramach konsultacji przedstawionego projektu 57 odpowiedzi:

Z nadesłanych do KE opinii można wysunąć kilka ogólnych wniosków. Po pierwsze okazało się, że poziom zabezpieczenia praw pasażerów w transporcie autobusowym ogromnie różni się w poszczególnych krajach i generalnie nie podlega regulacjom wspólnotowym (z wyjątkiem 3 krajów UE, które ratyfikowały przepisy ECE-CVR). Po drugie, większość opiniodawców podkreślała specyficzne cechy komunikacji autobusowej, takie jak: korzystanie z publicznej (a nie prywatnej) infrastruktury i bardzo ograniczony kontakt z jej zarządcami, znaczie większa liczba czynników mogąca przyczynić się do powstania opóźnień (zatory drogowe, kolejki na granicach), duży udział małych przewoźników o ograniczonym budżecie, duża rola komunikacji lokalnej i regionalnej, bliskość końcowego odbiorcy oraz elastyczność w reagowaniu na zmieniające się potrzeby pasażerów. Jednocześnie, ujawnił się bardzo wyraźny rozdźwięk pomiędzy przedsiębiorstwami przewozowymi i zrzeszającymi ich federacjami a organizacjami konsumenckimi. Te pierwsze widzą bardzo ograniczoną konieczność zwiększenia poziomu zabezpieczenia praw pasażerów na poziomie wspólnotowym, podczas gdy druga strona zwraca uwagę na niewystarczające gwarancje przestrzegania praw pasażerów. Przewoźnicy i ich organizacje są zdania, że obecna sytuacja ekonomiczna przedsiębiorstw przewozowych nie pozwala na nałożenie na nich nowych obciążeń. Istnieje ponadto obawa, że wprowadzenie odszkodowań za spóźnienia może negatywnie odbić się na poziomie bezpieczeństwa podróżnych.

W kolejnej części artykułu przyjrzymy się jakie opinie wyraziło kilka najważniejszych organizacji z branży transportowej i ochrony konsumentów na wybrane zagadnienia, przedstawione przez KE do konsultacji.

ACEA z zadowoleniem przyjmuje inicjatywę objęcia transportu autobusowego przepisami dotyczącymi praw pasażerów. Organizacja zwraca uwagę, że transport drogowy jest najważniejszym sektorem tej gałęzi gospodarki –szacuje się, iż ok. 75% towarów i osób przewożonych jest właśnie pojazdami drogowymi. ACEA przypomina, że pasażerowie autobusów i autokarów są w większości osobami o niskich dochodach, co powoduje, że ich prawa powinny znajdować się pod szczególnym nadzorem. Głównymi kryteriami, na które należy zdaniem ACEA zwrócić uwagę są: bezpieczeństwo i komfort podróżowania oraz stan techniczny pojazdów. Także niezawodność i punktualność powinny być brane pod uwagę, jednak w takich przypadkach przewoźnik nie może odpowiadać za zatory drogowe czy komunikacyjne „wąskie gardła”, a więc sytuacje, które są od niego niezależne. ACEA zaznacza jednak, że w przypadku transportu drogowego prawa pasażerów muszą być traktowane w odmienny sposób, niż w transporcie powietrznym, morskim czy kolejowym i apeluje m.in. o zwrócenie większej uwagi także na prawa użytkowników dróg.

 

Organizacja APCT jest gorącym zwolennikiem wprowadzenia regulacji dotyczących praw pasażerów w transporcie autokarowym. Jej zdaniem, sprawa stała się szczególnie ważna po rozszerzeniu Unii Europejskiej o kraje, w których transport autokarowy odgrywa znaczącą rolę. Zdaniem APCT spowodowało to znaczący wzrost konkurencji w przewozach autokarowych, w tym niestety także tej nielegalnej. APCT uważa, że regulacje powinny objąć zarówno przewozy krajowe, jak i międzynarodowe tak, aby pasażerowie dysponowali takimi samymi prawami, niezależnie od tego przez który kraj aktualnie przejeżdżają. Zdaniem APCT, pasażerowie powinni mieć zapewniony dostęp do informacji o alternatywnych środkach transportu do wskazanego miejsca przeznaczenia oraz możliwych połączeń i przesiadek. APCT popiera także propozycję wypłacania odszkodowań za odwołanie połączenia lub odmowy wejścia na pokład, a także zapewnienie zakwaterowania i odpowiednich usług w razie nieoczekiwanego przerwania podróży, zwracając jednak uwagę, że koszty takich rozwiązań zostaną przerzucone na pasażerów. Zdaniem APCT, przewoźnicy autokarowi powinni ponosić odpowiedzialność finansową za opóźnienia wynikające z przesunięcia terminu odjazdu, jednak są to przypadki sporadyczne, a większość opóźnień wynika albo z nieprzewidzianych sytuacji drogowych albo z przeciągających się procedur celnych, za które przewoźnik nie może odpowiadać. APCT za bardzo ważny problem uważa zapewnienie dostępu do transportu autobusowego osobom niepełnosprawnym, jednak zdaniem organizacji jest to zagadnienie wymagające głębszej analizy, na co wskazują doświadczenia BVG. APCT popiera także ideę wprowadzenia standardów jakościowych, które jej zdaniem powinny zostać opracowane przy współudziale przewoźników. APCT opowiada się za wprowadzeniem zintegrowanego systemu biletowego pomiędzy różnymi rodzajami transportu, jednak zdaniem organizacji najpierw konieczne będzie wprowadzenie wspólnego systemu biletowego dla europejskich przewoźników autokarowych, co może mieć miejsce dopiero w średnim terminie.

 

Także europejska federacja pasażerów (EPF –European Passengers’Federation) popiera inicjatywę objęcia przepisami o prawach pasażerów transportu autobusowego. Zdaniem EPF, przy pracach nad tego typu przepisami powinno korzystać się z doświadczeń pozostałych gałęzi sektora transportowego, tj. lotnictwa i kolei. EPF zauważa, że wprowadzenie ogólnoeuropejskich, ramowych praw pasażerów dla wszystkich przewoźników działających na terenie UE umożliwiłoby bardziej uczciwą konkurencję. Obecnie, poziom gwarancji praw pasażerów przewoźników autobusowych jest bardzo zróżnicowany nie tylko na terenie UE, ale i samych krajów członkowskich, co jest niesprawiedliwe. Dlatego, zdaniem EPF powinny zostać stworzone ramowe przepisy zapewniające minimalny poziom gwarancji praw pasażerów autobusów dla wszystkich połączeń, które swój początek i/lub koniec mają w granicach UE. EPF jest za tym, aby tego typu przepisy były jak najprostsze oraz możliwie najbardziej zunifikowane dla różnych środków transportu. EPF zwraca jednocześnie uwagę, że nie zawsze będzie to możliwe, np. ze względu na brak możliwości ubiegania się o odszkodowanie od zarządcy infrastruktury, co jest normalną praktyką w ruchu kolejowym. Zdaniem EPF, osoby niepełnosprawne powinny mieć zapewniony dostęp nie tylko –jak ma to miejsce obecnie –do autobusów miejskich, ale także międzymiastowych. EPF uważa, że należy raczej skupić się na spełnieniu podstawowego wymogu dostępności pojazdów dla osób niepełnosprawnych, niż szczegółowym opisywaniem rozwiązań, które mają to umożliwić. W kwestii informacji pasażerskiej, EPF zwraca uwagę, że poprawa dostępu do niej może przyczynić się do wzrostu konkurencyjności komunikacji zbiorowej. Dlatego, EPF proponuje skupić się na szerszym udostępnieniu informacji pasażerskiej nowoczesnymi metodami, takimi jak Internet czy telefonia komórkowa.

 

Odmienne stanowisko prezentuje IRU – międzynarodowa organizacja zrzeszająca przewoźników drogowych. Jej zdaniem, przewoźnicy autobusowi, szczególnie w komunikacji międzynarodowej, już dziś zapewniają swoim pasażerom wysokie standardy w dziedzinie ochrony ich praw. Jest to wynikiem długich tradycji wewnętrznych, branżowych przepisów dotyczących tej kwestii. Jako przykład, IRU podaje fakt, że większość zagadnień dotyczących odpowiedzialności finansowej przewoźników jest rozstrzygnięta przez przepisy dotyczące obowiązkowego ubezpieczenia. Innym przykładem są przepisy CVR, które przewidują górną granicę wysokości odszkodowania na poziomie 300 000 euro w przypadku śmierci lub ran oraz 2400 euro w przypadku zagubienia bagażu. Mimo to, tylko 3 kraje UE (Czechy, Słowacja i Łotwa) zdecydowały się przyjąć te normy, podczas gdy pozostałe uznały, iż przewidziane w nich standardy są zbyt niskie w stosunku do krajowych regulacji. Ponadto, obecnie normą jest zapewnianie pasażerom zakwaterowania i/lub podstawienia awaryjnego pojazdu w przypadku przerwania podróży. Dlatego –zdaniem IRU –nie powinno się wprowadzać nowych przepisów, które zwiększałyby finansowe obciążenia przewoźników autobusowych. IRU proponuje skupić się na uproszczeniu, harmonizacji i lepszemu egzekwowaniu istniejących regulacji. IRU chce także zachęcać przewoźników do podejmowania branżowych inicjatyw na rzecz poprawy ochrony praw pasażerów.

 

Z pewnością do najważniejszych należy opinia organizacji UITP, zrzeszającej przewoźników komunikacji publicznej w Europie. UITP zwraca uwagę na konieczność rozdzielenia i odrębnego traktowania usług komunikacji dalekobieżnej –obsługiwanej wyłącznie autokarami i zazwyczaj przez prywatnych, komercyjnych przewoźników –oraz komunikacji lokalnej i regionalnej. UITP jest kompetentna wyrazić swoją opinię naturalnie tylko w tym drugim wypadku. UITP zwraca uwagę, że nie można wymagać od przewoźników świadczących usługi w mniej rentownej komunikacji lokalnej, aby np. montowały na każdym przystanku systemy informacji o opóźnieniach, ponieważ może to doprowadzić do likwidacji wielu połączeń. Europejski komitet UITP zaznacza, że w wielu krajach członkowskich UE, komunikacja lokalna znacznie poprawiła swą jakość w ostatnich latach. Jest to spowodowane spadkiem dofinansowania ze strony władz publicznych, na skutek czego przedsiębiorstwa komunikacyjne są zmuszone poszukiwać metod przyciągania większej liczby pasażerów. W związku z tym, UITP nie widzi potrzeby wprowadzania nowych regulacji dotyczących praw pasażerów na poziomie europejskim. UITP proponuje zatem skupić się na promowaniu dobrowolnych zobowiązań oraz przepisów obowiązujących na poziomie krajowym, a nawet regionalnym, zwłaszcza że tego typu lokalne systemy sprawnie funkcjonują w wielu regionach UE. Z kolei nadmiar regulacji i związane z tym dodatkowe obciążenia finansowe mogłyby spowodować likwidację niektórych połączeń, a więc odniosłyby skutek odwrotny do zamierzonego. Poprawę jakości usług komunikacyjnych, zdaniem UITP, można uzyskać także poprzez zachęcanie krajów członkowskich do promowania komunikacji publicznej, np. poprzez kierowanie jej na wydzielone pasy ruchu.

 

Jak się okazało, jedyną polską organizacją, która odpowiedziała na dokument przesłany do konsultacji przez KE jest Federacja Konsumentów. Organizacja ta opowiada się za wprowadzeniem podobnych praw dla pasażerów autobusów, z jakich mogą korzystać podróżni używający innych środków transportu. Zdaniem FK uprościłoby to mechanizmy egzekucji praw oraz zwiększyło świadomość pasażerów w tym względzie. FK uważa także, że nie należy rozdzielać w takim wypadku komunikacji międzynarodowej od krajowej. FK opowiada się również za stosowaniem takich samych przepisów dotyczących praw pasażerów we wszystkich krajach członkowskich oraz wszystkich środków transportu. Organizacja zaleca jednocześnie, aby odgórnie zostały określone zarówno dolna, jak i górna granica wysokości odszkodowań. FK proponuje klasyfikację opóźnień w ramach 4 kategorii, przy czym za spóźnienia do 2 godzin nie przysługiwałyby odszkodowania. Zdaniem FK, najważniejszym czynnikiem jest bezpieczeństwo pasażerów, dlatego drobne opóźnienia powinny być akceptowane. Zdaniem FK, przewoźnicy powinni zapewnić niepełnosprawnym pasażerom możliwość wejścia na pokład i jego opuszczenia –albo poprzez odpowiednie wyposażenie techniczne, albo poprzez pomoc pracownika/kierowcy. W ostatnich latach, problem ten został w znacznym stopniu rozwiązany w komunikacji miejskiej, nie należy jednak oczekiwać, aby przewoźnicy międzymiastowi i dalekobieżni mogli w szybkim czasie wymienić swój tabor na lepiej dostosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych. FK zwraca uwagę na konieczność dostosowania nie tylko taboru, ale także infrastruktury (dworce, przystanki, itp.) do potrzeb osób niepełnosprawnych. FK opowiada się także za opracowaniem ogólnoeuropejskich standardów jakości usług przewozowych, na podstawie których oceniane byłoby wywiązywanie się przewoźników z zawieranych umów. FK jest za wprowadzeniem unijnych regulacji dotyczących podstawowych elementów postępowania ze składanymi reklamacjami. Bazując na polskich doświadczeniach, FK stwierdza, że skłonność przewoźników do ustanawiania wewnętrznych regulacji i standardów jakości jest niewielka i bez odgórnego ich narzucenia poprawa jakości transportu autobusowego nie będzie możliwa. FK widzi duży potencjał dla włączenia komunikacji autobusowej do zintegrowanego systemu biletowego, co jest zasługą wysokiej elastyczności przy wyborze miejsca wyjazdu i miejsca docelowego.

 

Zdaniem niemieckiego zrzeszenia przewoźników autobusowych (BDO) fakt, iż nie istnieją ogólnoeuropejskie przepisy dotyczące praw pasażerów w komunikacji autobusowej nie oznacza, że problem ten w ogóle nie jest podejmowany. Zagadnienia te są regulowane w znacznym stopniu przez przepisy krajowe, dobrowolne zobowiązania oraz wewnętrzne regulaminy organizacji zrzeszających przewoźników. W tej sytuacji, BDO nie widzi potrzeby wprowadzania dodatkowych przepisów na poziomie europejskim. Jedną z przyczyn takiej sytuacji jest fakt, że –w przeciwieństwie do przewoźników lotniczych czy kolejowych –firmy autobusowe są często małymi i średnimi przedsiębiorstwami, mocno zakorzenionymi w lokalnych społecznościach, z którymi pasażerowie mają prawie bezpośredni kontakt. Dotyczy to zarówno przewoźników lokalnych, regionalnych, jak i międzynarodowych. Zasady przyznawania odszkodowań dla pasażerów są w Niemczech i tak dość wyśrubowane. Wskazuje na to fakt, że rozwiązania zaproponowane w tym względzie przez UNECE CVR zostały przyjęte tylko w 3 krajach członkowskich, podczas gdy pozostałe uznały je za zbyt niskie (górna granica odszkodowania za obrażenia lub śmierć na skutek wypadku wynosi wg tych standardów 300 000 euro, a za utratę bagażu –2400 euro). Także w kwestii odszkodowań za opóźnienia, BDO proponuje zdać się na przepisy wypracowane przez organizacje branżowe. Tym bardziej, że opóźnienia w przypadku przewozów autobusowych zazwyczaj wynikają z przyczyn niezależnych od przewoźników, takich jak zatory drogowe czy długi czas oczekiwania na granicy. Natomiast problem odmowy wstępu na pokład –zdaniem BDO –w przypadku autobusów w ogóle nie istnieje. W kwestii przystosowania autobusów do transportu osób niepełnosprawnych, BDO jest zdania, że w znaczny sposób problem ten został rozwiązany przez Dyrektywę 2001/85/WE –przynajmniej w kwestii autobusów liniowych. W dziedzinie przewozów dalekobieżnych i okazjonalnych, wytworzyła się grupa przewoźników, która specjalizuje się w przewożeniu osób niepełnosprawnych i w tej kwestii BDO proponuje wzorować się na ich doświadczeniach. Zapewnienie pasażerom właściwego dostępu do informacji jest w dzisiejszych czasach –zdaniem BDO –dość proste, dzięki chociażby Internetowi czy telekomunikacji. Także w kwestii rozpatrywania skarg, BDO sugeruje zdać się na praktyki wymuszane w coraz większym stopniu przez uwalniający się rynek przewozowy i rosnącą konkurencję. Generalnie, BDO proponuje raczej zachęcać organizacje przewoźników do występowania z własnymi inicjatywami, niż wprowadzać ogólnoeuropejskie przepisy dotyczące praw pasażerów.

 

W podobnym tonie wypowiada się niemieckie zrzeszenie turystyki międzynarodowej –RDA. W sprawie przewozu osób niepełnosprawnych, RDA zwraca uwagę, że kwestia ta już obecnie jest w znacznym stopniu rozwiązana. Większość przewoźników jest w stanie bezproblemowo zabrać na pokład i przewieźć osoby niepełnosprawne. W przypadku osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, na rynku działają wyspecjalizowani przewoźnicy, posiadający odpowiednio wyposażony tabor. Wymaganie wprowadzenia do eksploatowanych przez przewoźników pojazdów elementów wyposażenia przystosowujących do transportu osób niepełnosprawnych wydaje się bezcelowe, ponieważ spowoduje to dalsze ograniczenie liczby miejsc siedzących oraz pogłębi problemy z przekraczaniem dopuszczalnej masy całkowitej. Co do odszkodowań, to w przypadku kiedy podróż autobusem jest częścią wycieczki, prawa pasażera są szczególnie dobrze chronione. Istnieje jednak pewna granica czasowa, do której pasażerowi nie przysługuje odszkodowanie za spóźnienie (w przypadku dłuższych podróży –do 3 godzin). Także w przypadku odwołań kursów, niemieccy pasażerowie są wyjątkowo dobrze chronieni. W przypadku odwołania przejazdu, przewoźnicy są zobowiązani do wypłacenia odszkodowania, a jeśli przejazd był częścią zorganizowanej wycieczki, także za niemożność skorzystania z wykupionych usług. Jedynie w przypadku, kiedy w zawartej z pasażerem umowie przewoźnik zastrzeże dobie prawo do odwołania kursu w razie zbyt małej liczby pasażerów, może to zrobić bez konieczności wypłacenia odszkodowania. Tak jak większość organizacji, RDA zwraca uwagę na brak możliwości bezpośredniego przeniesienia przepisów o odszkodowaniach za spóźnienie z transportu lotniczego, czy kolejowego. Po pierwsze, przewozy autobusowe są zazwyczaj częścią zorganizowanych wycieczek. Po drugie, w przeciwieństwie do kolei czy lotnictwa, przewoźnicy autobusowi nie mogą –na podstawie umów z zarządcami infrastruktury –zapewnić sobie zarezerwowania wolnej przestrzeni w danym korytarzy komunikacyjnym dla siebie. RDA zwraca także uwagę na konieczność przestrzegania przez przewoźników autobusowych przepisów o czasie pracy i wypoczynku kierowców, które dodatkowo mają zostać w najbliższym czasie zaostrzone, a które byłyby trudne do pogodzenia z przepisami dotyczącymi odszkodowań za opóźnienia. W odniesieniu do odszkodowań za obrażenia i śmierć w wypadkach, RDA zauważa, że według niemieckiego prawa nie obowiązują obecnie żadne górne granice wartości odszkodowania, w związku z tym nie ma potrzeby wprowadzania dodatkowych regulacji na poziomie europejskim. RDA sugeruje jednak przywrócenie maksymalnego poziomu odszkodowania. Poziom odszkodowań za utratę mienia właściwie także jest nieograniczony, choć przewoźnicy mogą nałożyć na niego limit w ogólnych warunkach umowy. Niemieckie przepisy także w dość dokładny sposób procedury rozpatrywania wniosków o odszkodowania, nie ma więc potrzeby wprowadzania dodatkowych regulacji na poziomie europejskim. Podsumowując, RDA uważa większość zaproponowanych przez KE rozwiązań za niepotrzebne, a czasem wręcz szkodliwe dla branży przewoźników autobusowych. RDA stanowczo opowiada się przeciw zrównaniu praw pasażerów komunikacji autobusowej z prawami pasażerów linii lotniczych i kolejowych zwracając uwagę na fakt, iż rządzą się one zupełnie innymi regułami.