Podstawy metropolii

Prezentujemy wnioski końcowe z prac Zespołu do Spraw Uregulowania Funkcjonowania Obszarów Metropolitalnych. Głównym zadaniem Zespołu było wypracowanie założeń mających być punktem wyjścia dla prac legislacyjnych dotyczących funkcjonowania obszarów metropolitalnych.

Wnioski końcowe z prac Zespołu do Spraw Uregulowania Funkcjonowania Obszarów Metropolitalnych opracowane na podstawie materiałów (informacji) uzgodnionych przez:

– grupę roboczą do spraw ustalenia zasad finansowania i sposobu wykorzystania funduszy unijnych na obszarach metropolitalnych,

– grupę roboczą do spraw określenia zasad współpracy w zakresie realizacji zadań infrastruktury obszarów metropolitalnych.

W dniu 3 stycznia 2007 r. zarządzeniem Nr 3 Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji powołano Zespół do Spraw Uregulowania Funkcjonowania Obszarów Metropolitalnych. W związku z powołaniem ww. Zespołu, przygotowano materiały wstępne dotyczące określenia możliwych kierunków poszukiwania rozwiązań regulujących funkcjonowanie obszarów metropolitalnych, które zostały omówione w dniu 17 stycznia 2007r. na posiedzeniu inauguracyjnym ww. Zespołu. Na podstawie wspomnianych informacji wskazano, że istniejące w Polsce rozwiązania prawne umożliwiają różne formy współpracy jednostek samorządu terytorialnego. Wśród obecnie istniejących form współpracy jest (związek celowy, stowarzyszenie i porozumienie) można przyjąć, iż optymalną formą z uwagi na uwarunkowania prawne i zakres zadań obszaru metropolitalnego byłoby wykorzystanie formuły związku celowego. Uznając potrzebę szczególnego uregulowania tego zagadnienia zasadnym będzie w pierwszej kolejności precyzyjne, prawne zdefiniowanie obszarów metropolitalnych oraz wprowadzenie obligatoryjnych rozwiązań, co do ich zakresu podmiotowego, jak i zakresu zadań obszarów metropolitalnych, ze wskazaniem możliwości dobrowolnego przejęcia innych zadań. Kreowanie obszarów metropolitalnych powinno wiązać się przede wszystkim z tworzeniem instrumentów do koordynowania istniejących już zadań jednostek samorządu terytorialnego i w takim sensie zadania obszarów metropolitalnych byłby ‑nowymi zadaniami W chwili obecnej, zgodnie z art. 2 pkt 9 i art. 39 ust. 3 pkt 4 oraz ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) obszar metropolitalny obejmuje obszar wielkiego miasta oraz powiązane z nim funkcjonalnie bezpośrednie otoczenie, ustalony w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju. Sejmik województwa w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa między innymi obszary metropolitalne i uchwala plan zagospodarowania przestrzennego obszaru metropolitalnego jako część planu zagospodarowania przestrzennego województwa (w tym ujęciu obszar metropolitalny jest jedynie jednostka przestrzenną, planistyczną). Z definicji obszaru metropolitalnego zawartego w ww. ustawie wynika, że przez ‑bezpośrednie otoczenie należy rozumieć miasta, gminy lub sąsiadujące powiaty przylegające bezpośrednio do dużego miasta (np. Warszawy, Krakowa). 

Wyniki prac grupy roboczej ds. określenia zasad współpracy w zakresie realizacji zadań infrastruktury obszarów metropolitalnych:

1. Przyszła forma prawna powinna zostać oparta o mechanizm ‑ustawowego związku metropolitalnego wchodzących w jego skład jednostek samorządu terytorialnego, bez zmiany ich granic i bez tworzenia nowego szczebla podziału terytorialnego kraju. Głównym celem ww. związku byłoby zapewnienie zrównoważonego rozwoju całego obszaru metropolitalnego poprzez np. koordynację i wykonywanie niektórych zadań publicznych o znaczeniu ponadlokalnym oraz realizację wspólnych przedsięwzięć powierzonych przez członków związku.

2. Problem związany z tworzeniem ustawowego związku metropolitalnego trudność utworzenia związku miast na prawach powiatu z miastami, które tego statusu nie mają. Zidentyfikowano poniższe możliwe warianty postępowania w powyższych przypadkach:

ograniczenie zadań realizowanych przez związek do zadań przypisanych wyłącznie gminom (z uwagi na ponadlokalny charakter zadań metropolitalnych raczej nie do przyjęcia), tworzenie związku w oparciu o całe powiaty (rozwiązanie niefunkcjonalne nie oparte na przynależności funkcjonalnej danego obszaru do ustawowego związku metropolitalnego;argumentem za – jest statystyka NTS3 w oparciu o całe powiaty wynikająca z prawodawstwa EU, w innym przypadku należałoby stworzyć ‑nowe rozwiązania statystyczne dla prowadzenia sprawozdawczości statystycznej dotyczącej ustawowego związku metropolitalnego),

określanie obszaru związku w oparciu o kryteria funkcjonalnej ‑przynależności do związku, przy jednoczesnym przekształceniu powiatów ziemskich, których znaczne części zostałyby uznane za obszar ustawowego związku metropolitalnego a pozostałe części nie byłyby w stanie samodzielnie realizować zadań powiatowych.

Problematyczną kwestią jest delimitacja przyszłych obszarów metropolitalnych (konieczność określenia kryteriów, które będą decydowały o kształcie terytorialnym przyszłego obszaru ustawowego związku metropolitalnego).

Zdaniem członków grup roboczych oraz Zespołu granice ustawowego związku metropolitalnego powinny być określone w ustawie. W skład związku mogą wchodzić miasta na prawach powiatu jak i wszystkie inne gminy spełniające kryteria funkcjonalnej i urbanistycznej ‑przynależności do związku (jako kryterium można wskazać np. charakter miejski gminy, gęstość zaludnienia powyżej określonego progu, wysoki stopień urbanizacji określony np. w oparciu o kryteria wskazane w obowiązującym planie zagospodarowania województwa, powiązania funkcjonalne np. komunikacja, sieci infrastrukturalne).

3. W ustawie należy sprecyzować możliwość przyjmowania nowych członków (po spełnieniu określonych warunków np.: uchwała rady zainteresowanej gminy lub miasta, opinia organu zarządzającego związku o celowości włączenia nowego członka z punktu widzenia zadań publicznych wykonywanych przez związek, uchwała organu stanowiącego związku, zgoda MSWiA) i wyjścia ze związku dotychczasowych członków (np. po upływie 5 letniej kadencji), ale pod specjalnymi obostrzeniami, np. referendum w zainteresowanej gminie, zgoda większości członków związku, zgoda MSWiA, zawarcie porozumienia co do finansowania rozpoczętych przedsięwzięć itp.).

4. Organy ustawowego związku metropolitalnego:

– organ stanowiący (nazwany np. rada związku, zgromadzenie związku) powinni tworzyć wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast. Uchwały powinny być podejmowane podwójną większością głosów w stosunku do liczby mieszkańców oraz do liczby jednostek. Przy podejmowaniu konkretnych uchwał byłaby wymagana konieczność uzyskania większości głosów oraz dodatkowo większości np. 2/3 głosów członków głosów organu stanowiącego. Pracami organu stanowiącego powinno kierować prezydium, w skład którego wchodziłby przewodniczący oraz 2 wiceprzewodniczących, wybieranych przez organ stanowiący, 

– organ wykonawczy jednoosobowy, o charakterze quasi menedżerskim (nazwany np. dyrektor wykonawczy, regionalny) wybierany przez organ stanowiący (np. w drodze otwartego konkursu;z zastrzeżeniem, że w skład organu wykonawczego nie może wchodzić członek organu stanowiącego), na 2 letnią kadencję (bez ograniczania liczby kadencji). Kadencja powinna kończyć się rok przed końcem kadencji prezydentów, burmistrzów, wójtów i rok po rozpoczęciu ich kadencji. Rola organu wykonawczego powinna ograniczać się do zarządzania (wykonywania zadań) przy pomocy zastępców oraz biura. Dyrektor i zastępcy nie mogą być członkami organu stanowiącego. Organ wykonawczy powinien mieć silne umocowanie [utrudniona możliwość odwołania przed końcem kadencji większość kwalifikowana 2/3 głosów na wniosek członków dysponujących (określoną ustawowo) liczbą głosów np. co najmniej 20%]. Organ wykonawczy powinien posiadać uprawnienia finansowe w zakresie realizacji budżetu,

– Zespół rekomenduje – w celu ograniczenia potencjalnej liczby sporów sądowych pomiędzy ustawowym związkiem metropolitalnym a jego uczestnikami utworzenie organu arbitrażowego (nazwanego np. komisją arbitrażową, wybieraną przez organ stanowiący, złożony np. z 3 osób), który stanowiłby szczególny, dodatkowy tryb rozstrzygania sporów pomiędzy organami lub członkami związku. Ww. organ wydawałby rozstrzygnięcie (rekomendacje) w ciągu np. 14 dni. Byłyby one wiążące, jeżeli sprawa nie zostałaby w ciągu 14 dni od wydania rozstrzygnięcia (rekomendacji) skierowana do sądu. Należy zaznaczyć, że każda ze stron sporu, na ‑zasadach ogólnych mogłaby korzystać z ochrony swoich interesów prawnych przed właściwym sądem administracyjnym. Można jednak założyć, że przynajmniej część potencjalnych sporów i roszczeń mogłaby zostać rozpatrzonych i ostatecznie rozstrzygniętych przez ww. bezstronny i cieszący się wewnętrznym autorytetem członków związku organ.

5. Nadzór nad ustawowymi związkami metropolitalnymi.

Nadzór nad działalnością ustawowego związku metropolitalnego powinien być sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organem nadzoru powinien być Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych regionalna izba obrachunkowa (rozstrzygnięcia wymagałyby również dokonywania kontroli z uwzględnieniem kryterium celowości, rzetelności i gospodarności). 

6. Zakres zadań realizowanych przez poszczególne ustawowe związki metropolitalne powinien różnić się między sobą w zależności od miejscowych uwarunkowań i potrzeb (wariantem najdalej idącym byłoby opisanie zadań każdego związku osobno).

7. Katalog zadań obligatoryjnych realizowanych przez ustawowy związek metropolitalny:

– przygotowanie, uzgodnienie, przyjęcie oraz realizacja wspólnej strategii rozwoju obszaru metropolitalnego, zawierającej m.in. ustalenia wiążące w zakresie planowania przestrzennego dla gmin wchodzących w skład obszaru metropolitalnego. W przypadku niepodporządkowania gminy w zakresie realizacji swoich ustaleń planistycznych, ustawowy związek metropolitalny mógłby wystąpić do wojewody z wnioskiem o zastosowanie odpowiednich środków nadzorczych (wzorem do ww. uregulowań powinna być ustawowa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 23 marca 2003 r. z zastrzeżeniem doprecyzowania zawartych w ww. ustawie zapisów)

– realizacja przyjętych wspólnych przedsięwzięć o znaczeniu ponadlokalnym,

– zadania z zakresu lokalnego transportu zbiorowego (w tym także metropolitalnego transportu kolejowego), do rozważenia – wprowadzenie obowiązku sporządzania przez ustawowe związki metropolitalne planów zrównoważonego rozwoju transportu zbiorowego (publicznego),

– zarządzanie drogami istotnymi z punktu widzenia obszarów metropolitalnych (‑komunikacyjne korytarze metropolitalne),

– ochrona środowiska i gospodarka odpadami, w tym gospodarka wodno-ściekowa (np. przygotowanie, uzgodnienie, realizacja programu gospodarki wodno-ściekowej, gospodarki odpadami i zaopatrzenia w energię),

– promocja obszaru metropolitalnego,

– bezpieczeństwo i zarządzanie kryzysowe.

Należy zaznaczyć, ze ww. zadania w większości należą do zadań własnych gminy. Przewidywane przejęcie przez ustawowe związki metropolitalne niewielkiej części zadań powiatowych, w szczególności w zakresie dróg powiatowych i bezpieczeństwa nie powinno spowodować pogorszenia sytuacji finansowej powiatów. Natomiast liczba zadań przejętych od samorządu województwa przez ustawowe związki metropolitalne nie będzie duża i ograniczy się przede wszystkim do planowania przestrzennego oraz organizowania metropolitalnego transportu kolejowego. Przekazanie pewnych zadań będzie się wiązało z ‑oddaniem środków finansowych niezbędnych do ich realizacji przez samorządy gmin, powiatów i województwa.

8. Ustawa powinna dopuszczać przejmowanie innych zadań (niż wymienione w katalogu jako obligatoryjne) przez ustawowe związki metropolitalne, przekazywane do realizacji przez związki np. w drodze porozumień.

9. W zależności od rodzaju zadań wykonywanych przez ustawowy związek metropolitalny możliwe warianty działania związku to koordynacja, zarządzanie lub przekazanie władztwa nad daną kategorią zadań.

Wyniki prac grupy roboczej ds. ustalenia zasad finansowania i sposobu wykorzystania funduszy unijnych na obszarach metropolitalnych.

Należy podkreślić, że ustawowy związek metropolitalny nie będzie kolejnym szczeblem samorządu terytorialnego. Gospodarka finansowa ustawowego związku metropolitalnego powinna być prowadzona w oparciu o budżet, z możliwością wykorzystania wszystkich form organizacyjno-prawnych przewidzianych w ustawie o finansach publicznych i ustawie o gospodarce komunalnej.

1. Możliwość finansowania (dochody) działalności ustawowych związków metropolitalnych:

– transfer dochodów z tych jednostek, które przekażą zadania obligatoryjnie lub dobrowolnie. Transfer ten opierałby się o udziały w PIT i CIT – byłaby to część odpowiadająca liczbie i wartości przekazanych zadań (wysokość tego udziału powinna być określona ustawowo, zastosowanie określonego algorytmu w przypadku zadań obligatoryjnych). Należy dążyć do określenia standardów usług i standaryzacji kosztów. Ponadto wskazano na celowość poszukiwania możliwości przekazywania powyższych transferów wprost do budżetu związków, a nie jako składki jednostek samorządu terytorialnego funkcjonujących w ustawowym związku metropolitalnym,

– subwencja metropolitalna z budżetu państwa (wskazano, że utworzenie ustawowego związku metropolitalnego generuje nowe zadania nie wykonywane przez obecne jest np. strategia rozwoju obszaru metropolitalnego). Zasugerowano, aby subwencja metropolitalna była oparta na analogicznym rozwiązaniu jak 5% zachęty za połączenie się jest funkcjonujące obecnie w ustawie o dochodach jest. Wysokość subwencji metropolitalnej stanowiłaby np. określony odsetek od wielkości transferów z PIT i CIT przekazywanych związkom na wykonywanie zadań przez ustawowy związek metropolitalny (byłaby to ‑zachęta dla gmin na przekazywanie zadań nie obligatoryjnych do realizacji przez związki zwiększone środki na ich realizację),

– dotacje celowe z budżetu państwa na realizację zadań zleconych przez administrację rządową,

– dobrowolne składki członków,

– środki unijne (np. tzw. granty globalne),

– kredyty (zdolność kredytowa ustawowych związków metropolitalnych),

– dochody z majątku ustawowego związku metropolitalnego,

– dochody z realizowanych przez związek zadań (np. transport),

– odsetki od środków gromadzonych na rachunkach bankowych, o ile przepisy ustawy nie będą stanowiły inaczej,

– dochody z usług, dostaw,

– dotacje celowe na realizację inwestycji,

– darowizny,

– do rozważenia – pomysł zapewnienia ustawowemu związkowi metropolitalnemu udziału w podatku VAT.

2. Wskazano na problem wyposażenia ustawowego związku metropolitalnego w niezbędne składniki majątkowe np. poprzez dotację z budżetu państwa (np. przy tworzeniu powiatów zostały przekazane składniki majątkowe, zasoby ludzkie i inne pochodzące z dotychczasowych urzędów rejonowych).

3. Przy dalszym projektowaniu zasad finansowania ustawowych związków metropolitalnych i przekazywaniu zadań należy mieć na uwadze art. 167 Konstytucji RP.

Postulaty członków Zespołu do Spraw Uregulowania Funkcjonowania Obszarów Metropolitalnych:

– Sprawą otwartą pozostaje kwestia ewentualnego zróżnicowania zakresu zadań, a przede wszystkim zasad współpracy gmin w ramach ustawowych związków metropolitalnych, w zależności od rodzaju sieci osadniczej – konurbacja (np. śląska, gdańska) i aglomeracja (np. warszawska, krakowska).

– Mając na uwadze sprawdzenie w praktyce funkcjonowanie ustawowych związków metropolitalnych, należy rozważyć w pierwszej kolejności wdrożenie programu pilotażowego (uwzględniając stan dyskusji lokalnej, oczekiwań społecznych oraz stopnia akceptacji w środowiskach samorządowych najbardziej dogodnym miejscem do przeprowadzenia pilotażu byłyby obszary konurbacji śląskiej i gdańskiej).

– Przy tworzeniu regulacji prawnej dotyczącej funkcjonowania ustawowych związków metropolitalnych należy unikać odsyłania do tzw. ‑odpowiedniego stosowania, jak to ma obecnie miejsce np. w art. 73a ust 1 ustawy o samorządzie gminnym.

– Przy wstępnym określeniu granic ustawowych związków metropolitalnych zasadnym będzie zasięgnięcie opinii właściwych organów samorządu województwa (sejmiku województwa).

– Rozważenie przeprowadzenia inwentaryzacji stanu wyjściowego, aby móc ocenić skutki działania przyszłej regulacji ustawowej (funkcjonowania ustawowych związków metropolitalnych).Przyjęcie ustawy o obszarach metropolitalnych to jeden z priorytetów rządu – zadeklarował podczas niedzielnej konwencji programowej warszawskiego PiS szef Kancelarii Premiera Mariusz Błaszczak. Podczas konwencji podkreślano, że ta sprawa powinna być wyłączona z bieżących sporów politycznych i powinna stać się przedmiotem konsultacji społecznych. Szef warszawskiego PiS Maciej Więckowski przekonywał, że 'metropolie będą kołem zamachowym rozwoju kraju’. Poinformował, że rząd PiS pracuje nad projektem ustawy o obszarach metropolitalnych. Dodał, że powstały już wstępne założenia do projektu. Jako 'wyzwanie, któremu musimy sprostać’ – określił minister Błaszczak tworzenie regulacji prawnych dla funkcjonowania metropolii. Wyliczał funkcje, które powinny przypaść metropolii – zwłaszcza sprawy transportu – chodzi m.in. o kolej i o utworzenie dróg o charakterze metropolitalnym;ochronę środowiska, gospodarkę wodno-ściekową;kwestie zagospodarowania przestrzennego.