Po raporcie NIK

Opublikowany właśnie raport Najwyższej Izby Kontroli „Funkcjonowanie komunikacji miejskiej”to czerwona kartka dla przewoźników, organizatorów i władz miast. Zarzuty są poważne: zagrożenie bezpieczeństwa pasażerów, nieprawidłowości w rozliczeniach finansowych, łamanie prawa. W wyniku kontroli ujawniono usterki w połowie badanych pojazdów, 121 autobusów zostało wycofanych z ruchu, wszczęto 13 postępowań administracyjnych, przedstawiono 163 wnioski, skierowano zawiadomienie do prokuratury. Wszystko to powoduje, że udział transportu publicznego w komunikacji miejskiej maleje.

Najwyższa Izba Kontroli (NIK), wspólnie z Inspekcją Transportu Drogowego (ITD) oraz Policją, przeprowadziła od 2004 roku do pierwszego kwartału 2006 kontrole w komunikacji miejskiej w 16 miastach (po jednym w każdym województwie): Białymstoku, Bochni, Bydgoszczy, Elblągu, Gdańsku, Gnieźnie, Gorzowie Wielkopolskim, Kędzierzynie-Koźlu, Łodzi, Lublinie, Rzeszowie, Starachowicach, Szczecinie, Tychach, Wałbrzychu i Warszawie. Prowadzone działania miały na celu ocenę: wykorzystania funduszy publicznych przeznaczonych na komunikację miejską, funkcjonowania i rozwoju komunikacji miejskiej, przygotowania krajowych podmiotów do liberalizacji rynku usług transportu publicznego. Podczas kontroli badano urzędy miast oraz samorządowe jednostki wykonujące funkcje organizacyjne, regulacyjne lub realizacyjne w komunikacji miejskiej. Kontrola objęła następujące zagadnienia: legalność i gospodarność dokonanych przekształceń organizacyjnych i własnościowych, funkcjonowanie konkurencji, rzetelności rozliczania się organizatorów komunikacji miejskiej i przewoźników z otrzymywanych środków publicznych oraz rozwój przewozów publicznych w miastach.

W trakcie kontroli sprawdzono 691 pojazdów (15% posiadanych przez przewoźników komunalnych). W związku z ujawnionymi usterkami 121 pojazdom zatrzymano dowody rejestracyjne oraz wszczęto 13 postępowań administracyjnych, skierowano jedno zawiadomienie do prokuratury. Ponadto do wszystkich skontrolowanych jednostek skierowano wystąpienia pokontrolne. Skierowano je również do 2 zarządów miast, rady miasta, komendy policji oraz 2 Wojewódzkich Inspektoratów Transportu Drogowego. Dotychczas ze 163 przedstawionych wniosków pokontrolnych zrealizowano 78, a kolejnych 40 jest w realizacji.

Głównym wnioskiem z przeprowadzonej kontroli jest negatywna ocena funkcjonowania komunikacji miejskiej przez NIK. Nieprawidłowości dotyczą: bezpieczeństwa przewozów pasażerów, funkcjonowania komunikacji miejskiej, rozliczeń finansowych, dokumentacji, sprawowania nadzoru nad przewoźnikami i innych.

Najwyższa Izba Kontroli uważa, że dla zwiększenia bezpieczeństwa podróżowania komunikacją miejską Policja oraz ITD powinny zwiększyć intensywność kontroli pojazdów. Ponadto zwrócono uwagę na konieczność podjęcia działań legislacyjnych przez Ministerstwo Transportu prowadzących do jednoznacznego ustalenia, że jednostki samorządu terytorialnego wykonujące przewozy pasażerów transportem samochodowym muszą posiadać odpowiednie licencje oraz w kierunku wprowadzenia uregulowań uniemożliwiających omijanie przez kierowców przepisów o dopuszczalnym czasie pracy.

Realizując wnioski NIK w urzędach miast zostały wyznaczone osoby zobowiązane do przeprowadzania corocznej analizy efektywności wydatkowania środków budżetowych na komunikację miejską, podjęto analizy zasadności wprowadzenia procedury przetargowej na usługi przewozowe, która ma zapewnić warunki konkurencyjności przy wyborze operatora. Przygotowano projekty nowego układu tras tramwajowych i korekt tras autobusowych w sposób zapewniający konkurencyjność tramwajów oraz projekty porozumień pomiędzy przewoźnikami a władzami miast dotyczące refundacji utraconych przez przewoźników wpływów z tytułu sprzedaży biletów ulgowych. Przewoźnicy uzupełnili braki zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych transportu drogowego a także dokonali ich aktualizacji. Podmioty, które nie będąc przewoźnikami dokonywały kontroli posiadania dokumentów przejazdowych uzyskały od wszystkich przewoźników upoważnienia do ich przeprowadzania. Przewoźnicy uszczegółowili procedury związane z kierowaniem pojazdów w kierunku wyeliminowania uchybień w ich stanie technicznym i wyposażeniu. Usprawniono sposób rozpatrywania skarg i wniosków pasażerów.

W Polsce dominującą formą komunikacji miejskiej jest wciąż monopol przewoźników komunalnych. Dokonane przekształcenia organizacyjne polegały na rozdzieleniu funkcji organizacji komunikacji miejskiej od wykonywania przewozów oraz na utworzeniu spółek prawa handlowego. Pomimo, że NIK, pod względem legalności i rzetelności pozytywnie je ocenia, to uważa jednak, że nie spowodowały one istotnych zmian w funkcjonowaniu komunikacji miejskiej, gdyż nie zapewniono warunków działania konkurencji. Ponadto negatywnie oceniono pod względem gospodarności efekty niektórych z nich. W 4 miastach jednostki wykonujące przewozy w komunikacji miejskiej już na etapie ich przekształceń w spółki komunalne, nie tylko że nie zostały przez władze miasta wyposażone w środki niezbędne dla prawidłowego wykonywania zadań przewozowych, ale zostały obciążone spłatami zaciągniętych przez władze miasta zobowiązań w obszarze działania komunikacji miejskiej. Działania takie stawiały spółki komunalne na początku ich działalności w trudnej sytuacji finansowej, uniemożliwiały im osiągnięcie zysku bilansowego i rozwoju, pozbawiały środków na zakup nowego taboru, a co za tym idzie, popraw warunków podróżowania w komunikacji miejskiej.

Najwyższa Izba Kontroli, wspólnie z Policją i Inspekcją Transportu Drogowego, ze szczególną uwagą kontrolowała pojazdy komunikacji miejskiej. Badaniami objęto 691 pojazdów komunikacji miejskiej (15% posiadanych przez skontrolowanych przewoźników). Najpoważniejszym zarzutem jest naganny stan techniczny taboru, który często wynika z jego wieku. Średni wiek wagonów tramwajowych to 21,5 –33 lata, a autobusów 8,2 –13,6 lat. Pomimo dokonywanych na bieżąco napraw eksploatowanego taboru w 46% sprawdzonych pojazdów stwierdzono usterki stanu technicznego lub w niezbędnym wyposażeniu. 121 pojazdom zatrzymano dowody rejestracyjne –ujawnione usterki zagrażały bezpieczeństwu podróżnych lub ruchu drogowego. W związku z tym ITD. wszczęła 13 postępowań administracyjnych. Po kontroli przeprowadzonej w Zakładzie Komunikacji Miejskiej sp. z o.o. w Gdańsku, skierowano zawiadomienie do prokuratury o ujawnieniu faktów uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa z art. 179 Kodeksu Karnego, polegającego na dopuszczeniu do ruchu autobusów w stanie bezpośrednio zagrażającym bezpieczeństwu w ruchu lądowym.

Kontrole wykazały, że przewoźnicy komunalni nie mają możliwości poprawy warunków podróżowania w komunikacji miejskiej ze względu na brak funduszy na zakup nowego taboru. Ich trudna sytuacja finansowa jest wynikiem bądź nie otrzymywania od władz miasta pełnych należności za wykonywane przewozy, bądź skutkiem niewyposażenia tych spółek, w chwili utworzenia, w środki niezbędne dla prawidłowego wykonywania zadań przewozowych. Pomimo złej kondycji finansowej przewoźnicy dokonywali lub planowali zakupy pojazdów. 1/3 z nich kupiło tabor używany, ale znajdujący się w stanie technicznym lepszym od posiadanego. Pod względem legalności, zakupy oceniono pozytywnie. NIK uważa, że odnowa taboru postępuje zbyt wolno.

 

NIK negatywnie ocenia ujawnione w trakcie kontroli przypadki stwarzania zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym przez kierowców autobusów miejskich. Główną nieprawidłowością było znaczne przekraczanie dozwolonego czasu pracy. Zdarzały się przypadki, że u jednego przewoźnika kierowcy po godzinach pracy „etatowej”nadal kierowali autobusami –jako podmioty prowadzące indywidualną działalność gospodarczą. NIK zwróciło uwagę na fakt, iż ustawa o czasie pracy kierowców nie reguluje łącznego czasu kierowcy zatrudnionego przez więcej niż jednego pracodawcę i w innej formie niż umowa o pracę, co powoduje patologie.

We wszystkich miastach, w których przeprowadzono kontrole, funkcjonowanie komunikacji miejskiej było dofinansowane ze środków budżetów gmin. Wyniosło ono ogółem 1247 mln zł w 2004 roku oraz zostało zaplanowane w kwocie 1371 mln zł na 2005 rok. W poszczególnych miastach stanowiło to w 2004 roku od 64,8% (w Warszawie) do 15,1% (w Rzeszowie) całkowitych kosztów funkcjonowania komunikacji miejskiej. W tej sytuacji przewoźnicy nie mieli pieniędzy na bieżącą działalność, nie wspominając o braku możliwości odnowy taboru. Ponadto wydatkowanie środków publicznych na komunikację miejską nie było, w ocenie NIK, rzetelnie nadzorowane przez władze samorządowe: nie analizowano efektywności ich wykorzystania oraz nie oceniano wpływu istniejących rozwiązań komunikacyjnych na efektywność wykorzystania środków publicznych. W skontrolowanych jednostkach ujawniono nieprawidłowości finansowe (wydatkowanie w następstwie działań niezgodnych z prawem, niegospodarnie, niecelowo, nierzetelnie) na kwotę 19 210 805 zł.

W okresie funkcjonowania jednostek komunikacji miejskiej po przeprowadzonych przekształceniach władze 7 miast nie wywiązały się z zobowiązań przyjętych wobec spółek komunalnych będących przewoźnikami i nie przekazywały im środków finansowych za zrealizowane usługi przewozowe. W 4 miastach jednostki wykonujące przewozy w komunikacji miejskiej już na etapie ich przekształceń w spółki komunalne, nie tylko że nie zostały przez władze miasta wyposażone w środki niezbędne dla prawidłowego wykonywania ich zadań przewozowych, ale zostały obciążone spłatami zaciągniętych przez władze miasta zobowiązań w obszarze działania komunikacji miejskiej. Władze miast nie pokrywały w pełni strat wynikających z ulg w cenach biletów. Ponadto nie wypłacały terminowo przewoźnikom ich należności bądź wymuszały na spółkach przyjęcie w zawieranych umowach stawek opłat za wykonanie 1 wozokilometra w wysokości nie pokrywającej kosztów przewozu.

Zarządy miast i ich organy stanowiące, bądź bezkrytycznie przyjmowały i zatwierdzały ceny biletów komunikacji miejskiej w wysokościach proponowanych przez przewoźników, lub obarczały przewoźników skutkami prowadzonej przez siebie polityki socjalnej, polegającej na rozszerzaniu na kolejne grupy mieszkańców uprawnień do biletów ulgowych lub bezpłatnych przewozów. Głównie skutkiem takiej polityki przewoźnicy ponieśli na swej działalności straty finansowe. Takie efekty gospodarcze spółek komunalnych nie stwarzały im warunków niezbędnych do dokonywania koniecznej wymiany taboru.

NIK ocenia negatywnie, pod względem gospodarności i rzetelności, organizatorów komunikacji miejskiej 2 przewoźników komunalnych, którzy nie przejawiali należytej dbałości o pozyskiwanie wpływów za realizowane usługi przewozowe.

 

NIK ocenia negatywnie, pod względem rzetelności, sprawowanie przez zarządy 6 miast nadzoru nad funkcjonowaniem komunikacji miejskiej pozwalające na naruszenie przepisów prawa w trakcie tej działalności. Naruszenia te polegały na: prowadzeniu działalności przewozowej w zakresie większym od posiadanego uprawnienia do dysponowania majątkiem miasta i powodowania z tego tytułu strat, prowadzeniu przewozów w komunikacji miejskiej bez wymaganych licencji i zezwoleń, dokonywania przez osoby do tego nieuprawnione kontroli posiadania przez pasażerów dokumentów uprawniających do przejazdu. NIK uważa, że brak właściwego nadzoru ze strony władz miasta i niewprowadzenie stosownych uregulowań organizacyjnych w przypadku funkcjonowania znacznej liczby przewoźników na rynku usług przewozowych, prowadzi nie do powstania zdrowej konkurencji lecz do sytuacji patologicznych. Władze 3 miast zawarły z przewoźnikami komunalnymi porozumienia, w których zagwarantowały znaczący udział przewoźnika komunalnego na rynku komunikacji miejskiej, co było sprzeczne ustawą o ochronie konkurencji i konsumentów. W 4 miastach postępowanie przetargowe na wykonywanie przewozów komunikacji miejskiej zostały zorganizowane z naruszeniem zasad wyrażonych w prawie zamówień publicznych, w sposób dający preferencje przewoźnikom komunalnym.

Nieprawidłowości stanowiło okresowe funkcjonowanie Metra Warszawskiego bez posiadania świadectw bezpieczeństwa, o których mowa w art. 18 ustawy z dnia 28 marca 2003 roku o transporcie kolejowym. W ocenie NIK przyczyna braku świadectw bezpieczeństwa tkwiła w głównej mierze, w przedłużającym się nadmiernie załatwianiu spraw przez Urząd Transportu Kolejowego.

NIK pozytywnie ocenia, pod względem legalności większość skontrolowanych przewoźników komunikacji miejskiej w zakresie przestrzegania przepisów, a także pod względem rzetelności, przewoźników w zakresie wywiązywania się z obowiązku podawania do publicznej wiadomości na wszystkich dworcach i przystankach rozkładów jazdy i ich okresowej aktualizacji oraz stosowanych taryf i cenników. Kontrola nie ujawniła istotnych nieprawidłowości w zakresie rozpatrywania skarg zgłaszanych przez pasażerów.

NIK pozytywnie ocenia, pod względem legalności większości skontrolowanych przewoźników komunikacji miejskiej w zakresie przestrzegania przepisów dotyczących zobowiązań związanych z pojęciem usługi publicznej w transporcie kolejowym, drogowym i żegludze śródlądowej, nakazujące prowadzenie odrębnego rozliczania prowadzonej działalności w dziedzinie świadczenia usług publicznych oraz innej działalności, w celu ustalenia rzeczywistych kosztów usług komunikacyjnych

NIK pozytywnie ocenia, pod względem rzetelności, przewoźników w zakresie dbałości o zapewnienie pasażerom komunikacji miejskiej punktualności i niezawodności. Wskaźnik punktualności (procentowy udział kursów mieszczących się w ustalonym przedziale tolerancji w stosunku do rozkładu jazdy) wynosił od 85% do 100%. Wskaźnik niezawodności (stosunek liczby kursów wykonanych do ogólnej liczby kursów zamieszczonych w rozkładzie jazdy, wyrażony w procentach) tylko w przypadku jednego przewoźnika wynosił 97,2%, u pozostałych przewoźników mieścił się w przedziale 99,3% – 100%.

NIK pozytywnie ocenia, pod względem gospodarności, prowadzenie przez większość przewoźników komunalnych dodatkowo działalności innej niż przewozy regularne w komunikacji miejskiej. Przynosiła ona przewoźnikom zyski, które służyły obniżaniu strat powstających na przewozach komunikacji miejskiej. Było to: udostępnianie powierzchni reklamowej, zlecane ubezpieczycielowi naprawy po kolizjach i wypadkach, sprzedaż materiałów odzyskiwanych w trakcie prac remontowych i infrastruktury oraz inne.