Opinia PIGTSiS na temat projektu ustawy o transporcie zbiorowym

Prezentujemy opinię Polskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji na temat ostatniego projektu ustawy o transporcie zbiorowym, o którym pisaliśmy już na łamach InfoBusa. Przedstawiona opinia Izby została wysłana do Ministerstwa Infrastruktury – do Departamentu Programowania i Strategii. Oto jej treść:

-” Polska Izba Gospodarcza Transportu Samochodowego i Spedycji uprzejmie informuje, że założenia były przedmiotem wnikliwej analizy z przedstawicielami środowiska na odbytych spotkaniach. Projekt założeń zamieściliśmy na naszej stronie internetowej i umożliwiliśmy zabranie głosu szerszej rzeszy naszych członków. Czas na konsultacje był wyjątkowo bardzo krótki (pismo otrzymaliśmy w dniu 25.04.br.)

Problem prawidłowego funkcjonowania rynku regularnych przewozów pasażerskich jest najważniejszą sprawą dla naszych członków. PIGTSiS jako reprezentant środowiska aktywnie uczestniczy we wszelkich inicjatywach legislacyjnych dotyczących drogowego transportu publicznego. Pragniemy gorąco zapewnienia porządku na rynku usług w pasażerskich przewozach osób, który to poddany jest systematycznemu psuciu przez działanie nieuczciwej konkurencji. Na dzień dzisiejszy w transporcie drogowym osób jest bardzo wiele nierozwiązanych problemów. Dotyczy to spraw z różnych dziedzin – prawa, podatków, stosowanej praktyki ze strony organów administracji różnego szczebla, tolerancji dla systematycznego łamania prawa przez niektórych przewoźników, itp.

Przedłożony projekt założeń naszym zdaniem nie daje jednak żadnej szansy na uporządkowanie rynku w tym zakresie, a wręcz przeciwnie uważamy, że może dla uczciwej części przedsiębiorców stanowić realne zagrożenie ich egzystencji gospodarczej. Praktyka 9 lat jakie minęły od pierwszej regulacji prawnej wykazuje, że jest ona nieprecyzyjna, zawiera ogromną ilość luk prawnych, i w sensie praktycznym podmiotom nie stosującym się do regulacji zapewnia bezkarność. Na podmioty spełniające wymogi kolejnych regulacji prawnych nakłada coraz to nowe ciężary finansowe i w żaden sposób nie chroni przewoźnika posiadającego wymagane prawem dokumenty. Dlatego środowisko reprezentowane prze naszą organizację jest sceptycznie nastawione do nowych pomysłów, albowiem brak jest wiary, że ustawodawca prawidłowo ureguluje przedmiotową materię, a później organy państwa wykażą determinacje w zapewnieniu przestrzegania prawa.

Z analizy założeń wynika, że w gminach obecnie są wystarczające instrumenty prawne i finansowe umożliwiające realizację celów przedstawionych w założeniach. Samorząd województwa ma także instrumenty do realizacji tych celów w stosunku do regionalnych przewozów kolejowych. Tak więc faktycznie ustawa ma zmienić model funkcjonowania komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym. Pod tym kontem dokonana została analiza założeń i przykrością stwierdziliśmy że na niemal każde pytanie o nowy model funkcjonowania proponowanego systemu w założeniach nie można znaleźć odpowiedzi.

PIGTSiS przedstawia poniżej swoje stanowisko i uwagi do niektórych propozycji zmian w funkcjonowaniu przyszłego modelu zawartych w przesłanej wersji „Podstawowych założeń do ustawy o transporcie publicznym”:

Przesłana do konsultacji propozycja ustawowej regulacji transportu publicznego jest czwartą w ciągu kilku lat próbą opracowania sensownej ustawy regulującej przedmiotową materię, jednakże opracowanie jest równie nieudolne jak poprzednie, i nie przedstawia poza hasłami kompleksowej, spójnej koncepcji regulacji problemu i systemu przejścia z obecnie funkcjonującego modelu komunikacji publicznej – na proponowany.

Brak jest po pierwsze kompleksowej i merytorycznej oceny obecnie istniejącego modelu, wskazania jego pozytywnych i negatywnych skutków działania, oraz podania konkretnych przyczyn dla których powinien on zostać zmieniony. Brak także oceny społecznych i ekonomicznych skutków wprowadzenia proponowanych zmian, zarówno pozytywnych jak i negatywnych, oceny tych skutków dla przedsiębiorców działających na rynku, dla organów samorządu poszczególnych szczebli, oraz dla pasażerów.

Kolejną sprawą powinna być kompleksowa wizja funkcjonowania proponowanego modelu z informacją jakie obecnie istniejące bariery i trudności zostaną zlikwidowane.

1. W zawartej ocenie jest tylko kilka enigmatycznych stwierdzeń dotyczących paru problemów. Mówi się ze brak jest rozwiązań prawnych dla obszarów metropolitarnych, ale dalej brak jest w założeniach propozycji rozwiązania tego problemu. Niema bowiem założeń do określenia w drodze ustawy zasięgu obszaru metropolitarnego, informacji kto będzie taki obszar ustanawiał, jak wreszcie brak propozycji ustanowienia organu władczego dla transportu dla tak zdefiniowanego obszaru.

2. Drugie stwierdzenie dotyczy komunikacji regularnej – nieprawdziwy jest zarzut że brak jest wskazania organu administracyjnego właściwego dla transportu publicznego – obecnie obowiązujące ustawy takie organy ustanawiają i dają im określone prawa.

Faktem jest regulowana konkurencja i prawo przewoźnika do ustalania cen, ale pozbawienie tego prawa przewoźni8ka wiąże się z koniecznością ustalania cen urzędowych na usługi regionalnego transportu drogowego i konieczności wypłacania dotacji pokrywających ewentualne straty przewoźnika – tego problemu w założeniach się nie widzi, a jest to sprawa najważniejsza dla zmiany modelu działalności gospodarczej w tym zakresie.

Obecnie obowiązujące regulacje prawne, szczególnie ustawy o samorządzie powiatów i województw dają im możliwość organizowania komunikacji społecznie niezbędnej na zasadach prezentowanych w założeniach.

Takie rozwiązanie kosztowałoby te organy ogromne środki na zapewnienie komunikacji, której nie chcą realizować przewoźnicy na zasadach rynkowych.

Propozycja założeń potwierdza więc obawy naszego środowiska, że istotą zmiany modelu jest chęć zmuszenia przewoźników do świadczenia usług w systemie powiązania tras dochodowych z trasami przynoszącymi straty finansowe.

3. Błędne są oceny przyczyn wielkości środków na refundację ulg, wysokość tych środków wynika z ruchliwości Obywateli, którym ustawodawca nadał uprawnienia do ulg, a nie od ilości przewoźników czy konkretnej sieci połączeń. Także zarzut do wzrostu cen jest nieprawdziwy, konkurencja na rynku powoduje, że ceny biletów rosną zdecydowanie wolniej niż w okresie cen urzędowych. Można z całą pewnością założyć że w przypadku zapewnienia połączeń w godzinach poza szczytem przewozowym ruchliwość wzrośnie i środki na ten cel będą musiały wzrosnąć.

Reasumując tą część założeń – analiza sytuacji prawnej i faktycznej jest zrobiona fragmentarycznie i w sposób pobieżny, niema w niej także oceny sytuacji przez przedstawicieli poszczególnych podmiotów, których regulacja ma dotyczyć. W zakresie oceny zgodności regulacji z prawem Unii Europejskiej, założenia prezentują nieudokumentowane dywagacje. Dotychczas przy uchwalaniu ustaw regulujących omawiane kwestie, oraz przy ich licznych nowelizacjach zawsze stwierdzano, że są one zgodne z prawem Unii. Ponadto każdy, kto bywał w różnych państwach UE i interesował się omawianą problematyką, wie że konkretne rozwiązania w zakresie funkcjonowania komunikacji publicznej w poszczególnych krajach różnią się znacznie od siebie. W Unii trwają pracę nad rozszerzeniem konkurencji i zwiększeniem przewoźnikom możliwości dostępu do rynku, a nie odwrotnie jak jest to sugerowane w założeniach.

Teraz ustosunkujemy się do niektórych elementów podstawowych założeń i to z punktu widzenia przewoźników realizujących komunikację regionalną (czyli poza komunikacją miejską):

•  Nie rozumiemy na czym ma polegać osiągnięcie celu – zwiększenie efektywności wydawanych na transport publiczny, środków publicznych, jeżeli obecnie na w/w rodzaj transportu takich środków się nie wydaje. Środki na wyrównanie utraconych wpływów wynikają głównie z zakresu udzielonych przez Państwo uprawnień Obywatelom i ich ruchliwości terytorialnej. W jaki sposób jakakolwiek zmiana modelu miałaby ograniczyć te środki?

•  W zakresie podmiotowym założeń przewiduje się „zawieranie kontraktów służby publicznej” – dalej w założeniach niema najmniejszego określenia pojęcia i zakresu czynności, praw i obowiązków stron wynikających z tej tzw. 'służby publicznej”, a bez tego trudno ustosunkować się do zakresu przyszłej regulacji tego problemu.

•  Określenie organizatora w założeniach jest niespójne. Z jednej strony mówi się, że jest to jednostka samorządu terytorialnego, a dalej, że może to być podmiot komercyjny. Rodzi to wątpliwości wg jakich przepisów prawa będzie działał organizator – prawa administracyjnego czy cywilnego. Będzie miał uprawnienia władcze do przewoźnika, czy wyłącznie wynikające z umowy. Są to bardzo istotne problemy, których ustalenie faktycznie decydować będzie o tworzonym modelu. Uważamy, że nastąpiło tutaj pomieszanie pojęć i chodzi chyba o możliwość powierzenia wykonania niektórych spraw w imieniu organizatora.

•  Nie zostało wyjaśnione co znaczy „decydowanie w sprawach dostępu operatorów do rynku usług przewozowych” Ustawa o transporcie osób wprowadziła pełną liberalizację dla przewozów okazjonalnych, a jedynie dalszą regulację w zakresie przewozów regularnych, co więc z prawami nabytymi? Podstawą podjęcia działalności gospodarczej w transporcie jest licencja, którą wydaje starosta lub Minister właściwy dla spraw transportu, jaki wpływ na to ma mieć organizator? Ponadto stwierdzenie „decydowanie” stanowi władczą działalność organu, a założenia mówią o przetargach, umowach, to jak ma być?

•  Kolejna niekonsekwencja założeń w zakresie dostępu do infrastruktury dworcowej i przystankowej. Na jakiej podstawie organizator będzie decydował o infrastrukturze będącej własnością samodzielnych podmiotów lub znajdujących się na drogach zarządzanych przez państwo lub powiat? Jak zamierza się uzyskać cel i kto będzie za uzyskanie tego celu ponosił nakłady finansowe?

•  Wątpliwości budzi użyte sformułowanie „usługa użyteczności publicznej” założenia nie określają co to ma być za usługa, na jakiej podstawie prawnej będzie ona ustanowiona, jaki będzie tryb zawierania umów. Z analizy tekstu założeń wynika chyba, że chodzi o usługę przewozu regularnego osób, ale po co używać w różnych miejscach różnych nazw na określenie takiej samej rzeczy lub sytuacji (np. usługa o charakterze służby publicznej) czytający założenia nie wie o co autorom chodzi.

•  Założenia do finansowania transportu publicznego są tak lakoniczne, że nie określają w zasadzie żadnego systemu finansowania dla proponowanego modelu komunikacji publicznej. Podają jedynie dwa hasła. Brak określenia użyteczności publicznej nie pozwala odnieść się w ogóle do założenia, niewiadomo o co chodzi i jak takie finansowanie ma przebiegać, chyba że chodzi o podstawową zasadę, ze zlecający taką usługę ma pokryć straty jakie poniesie przedsiębiorca przy jej realizacji.

•  Środowisko przewoźników wykonujących regularny przewóz osób w żaden sposób nie może zaakceptować propozycji zmiany zasad refundacji utraconych wpływów z tytułu honorowania uprawnień Obywateli do ulg. Z ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego wynika prawo do realizacji swojego uprawnienia od każdego legalnie działającego przewoźnika. Takie stanowisko podzieliły sady w swoich wyrokach. Dlatego założenie, że refundację środków otrzymają tylko niektórzy przewoźnicy jest narażone na zarzut niekonstytucyjności postanowienia ewentualnej ustawy. Pozostali przewoźnicy pozbawieni maja zostać prawa do rekompensaty utraconych wpływów, a co z związkiem ich honorowania?

•  Dla wyboru operatora przewidziana jest forma nieograniczonego przetargu publicznego (poprzednie zastrzeżenia są aktualne), brak odpowiedzi co będzie głównym kryterium rozpatrywania przetargu. Założenia mówią jedynie , że do określenia przedmiotu przetargu będzie brane pod uwag ę kryterium efektywności, z tekstu założeń wynika, że organizator tylko w niektórych przypadkach ma zamiar dokładać środki publiczne „przy spełnianiu określonych usług o charakterze służby publicznej”; a więc przedmiotem oceny nie będzie na pewno cena za kilometr, czy pasażerokilometr oferowanej pracy przewozowej, to wg jakich kryteriów ma być oceniana ta efektywność? Rodzi to uzasadnione obawy o dowolność ustalania zasad i uznaniowość wyboru operatora.

•  Kolejną sprawą jest konieczność precyzyjnego określenia, w jaki sposób, i na jakich warunkach będzie określany przedmiot zamówienia. Od tego będzie zależała ilość przeprowadzonych postępowań przetargowych, oraz możliwość efektywnego wykorzystania potencjału przewozowego. W przypadku prowadzenia przetargów na poszczególne linie, a nie obszary komunikacyjne, koszt realizacji przewozów będzie zdecydowanie wzrastał. Sprawa ta nie może być określana uznaniowo przez organizatora, ale wg określonych przez ustawodawcę zasad znanych przewoźnikom.

•  Wątpliwości budzi przewidziana możliwość bezpośredniego przyznania dostępu do rynku, wg nas takie uprawnienie może całkowicie zniweczyć proponowany w założeniach do ustawy model w komunikacji regionalnej. Można bowiem tak dokonać podziału zadań przewozowych, że w poszczególnym przedmiocie zamówienia publicznego jego wartość nie przekroczy 3 milionów EURO. Oraz że takie przyznanie dostępu do rynku może być udzielone na okres nawet 5 lat.

•  W założeniach brak jest określenia jak będzie określana wartość zamówienia, jeżeli operator świadczący usługę nie będzie takiej kwoty od organizatora otrzymywał, a jedynie część w postaci dopłaty do usług o charakterze służby publicznej? Jest to kolejna bardzo ważna rzecz podana w założeniach w sposób budzący wątpliwości i rodzący podejrzenia do uznaniowości decyzji podejmowanej przez organizatora.

•  Kolejnym hasłem bez treści jest „żądanie od operatora świadczenia usług przez podwykonawców”. Co to znaczy połowa wysokości kontraktu (mierzona w złotówkach, oferowanej pracy przewozowej, wykonanej pracy przewozowej itp.) – brak odpowiedzi. W jaki sposób ma ten operator wybierać podwykonawców? W drodze przetargu publicznego, umów długookresowych, doraźnych zleceń itp.?

•  Powyższy problem rodzi pytania o zasady sprzedaży biletów przez tak współpracujących z sobą operatorów. Kto ma ustalać ceny, zasady honorowania biletów sprzedanych przez poszczególnych podatników, sposób rozliczenia się między nimi? W założeniach brak jakiejkolwiek próby odpowiedzi na te istotne problemy, a bez tego system proponowany nie może działać. (sprawa wspólnego biletu w Warszawie jest tego namacalnym dowodem).

•  Istotną kwestią jest także ustalenia jak będzie rozumiany rynek dla celów ustalenia jego zmonopolizowania lub pozycji dominującej. Czy będzie to w układzie województwa, powiatu, gminy, czy też poszczególnej linii, grupy linii itp. Bez sprecyzowania tych zasad może występować dowolność interpretacyjna. Już obecnie przewoźnicy spotykają się z taka dowolnością w orzecznictwie organów ochrony konkurencji.

•  Wprowadzenie ewentualne nowego modelu funkcjonowania przewozów komunikacji publicznej musi zapewnić obecnym przewoźnikom odpowiedni upływ czasu dla przygotowanie się na zmianę zasad. Szczególnie istotny jest okres amortyzacji taboru. Dlatego uważamy, że ustawa musi zapewnić możliwość prowadzenia działalności gospodarczej na podstawie zezwoleń przez okres minimum 5 lat od dnia wejścia jej w życie, w przeciwnym wypadku przewoźnik niedopuszczony później do rynku może podnosić skutecznie zarzut pozbawienia go praw nabytych.

•  Brak jest w założeniach próby odpowiedzi na kwestię dużych przewoźników – byłych Przedsiębiorstw PKS, które zostały i zostaną sprywatyzowane. Przedsiębiorstwa te po prywatyzacji muszą spłacić budżetowi państwa swoje zobowiązania z tego tytułu. Muszą więc mieć zapewniony okres w którym muszą prowadzić działalność gospodarczą w niezmienionym zakresie. Pozbawienie im tej możliwości doprowadzić może do bankructwa i strat, które poniesie skarb państwa w takim przypadku.

Przedstawiliśmy powyżej niektóre swoje uwagi i zastrzeżenia. Nasze środowisko jest otwarte na propozycje zmian, ale pod warunkiem, że proponowane zmiany zapewnią przewoźnikom faktyczne uporządkowanie tynku, a nie kolejną zmianę reguł gry. Założenia nie odpowiadają na podstawowe dla środowiska pytania. Brak w nich także określenia w jaki sposób wyeliminuje się z rynku nieuczciwych przewoźników? Jak zapewni się że tysiące podmiotów gospodarczych pominiętych w dostępie do rynku nie będą prowadzić działalności gospodarczej pod pozorem prowadzenia przewozów okazjonalnych. Obecne uwarunkowania także pozwalają organom administracji terenowej na porządkowanie rynku i zwalczanie nieuczciwej konkurencji, ale kilkuletnia praktyka potwierdza, że nie ma na to ochoty, lub możliwości. W jaki więc sposób obecnie ma to się zmienić. Komunikacja publiczna w niemal wszystkich krajach UE jest wspierana ogromnymi środkami z budżetów państwa lub samorządów lokalnych. Jak więc ma się zapewnić działanie tego modelu bez finansowego wsparcia z ich strony? Proponowane założenia próbują połączyć dwa odmienne modele finansowania w jeden. Obecnie w gminach ryzyko związane z ilością podróżnych i wysokością sprzedaży usług komunikacji publicznej ponosi organa zlecający – gmina. Przewoźnik zawierając umowę otrzymuje należność za wykonaną pracę przewozową lub zapewnienie pokrycia strat przez zlecającego. W komunikacji regularnej całe ryzyko finansowe jest po stronie przewoźnika. Proponowany model ma to ryzyko pozostawić na przewoźniku, a dodatkowo zabrać mu swobodę zakresu prowadzenia działalności gospodarczej, a ponadto nałożyć szereg wymagań bez zapewnienia rekompensaty finansowej i podziału ryzyka. Na zakończenie pragniemy zapewnić o swojej gotowości do uczestniczenia w pracach nad założeniami do tego typu regulacji prawnej, tak aby opracowanie zapewniało odpowiedzi na możliwie najszerszym spektrum problemów związanych ze zmianą modelu funkcjonowania transportu publicznego.”

Z poważaniem – Prezes Zarządu Krzysztof Gutowski