Okiem eksperta: Waloryzacja w przetargach liniowych. Temat na topie

Zaczynany nowy cykl artykułów o kontraktowaniu przewozów miejskich poprzez przetargi publiczne, które mają pokazać, jak wybrane Specyfikacje Warunków Zamówienia (SWZ) mogą nieracjonalnie podnosić ryzyko zawieranych kontraktów.

Autorem opracowań jest Dariusz Załuska, który wcześniej m.in. kierował Mobilisem, a teraz prowadzi firmę doradczą ADZ - Audyty Doradztwo Zarządzanie.

Wewnętrznie i zewnętrzenie

Miejski transport autobusowy sektora publicznego opiera się na operatorach wewnętrznych (spółkach komunalnych) realizujących usługi w ramach tak zwanego powierzenia, czyli bezprzetargowo. Drugą grupę operatorów działających na tym rynku stanowią operatorzy niezależnych, którzy wybierani są w drodze przetargów. Najważniejszą różnicą między tymi podmiotami jest fakt, że usługa operatorów wewnętrznych rozliczana jest na podstawie rozporządzenia 1370/2007. W praktyce oznacza to, że przysługuje im rekompensata, pokrywająca wszystkie uzasadnione i racjonalne koszty, oraz mogła uzyskać racjonalny zysk (max do 6%) stopy zwrotu na kapitale w okresie obowiązywania umowy przewozowej. Operatorzy niezależni mogą się finansować jedynie z przychodów wynikających z zaoferowanej stawki za wzkm i ilości wykonanych km. Ich zysk zależy od prawidłowo wyliczonej stawki do przetargu i odpowiednio skalkulowanych ryzykach.

Generalną zasadą kontraktowania usług publicznych jest uzyskanie najlepszej jakości przy najniższej cenie czemu ma służyć proces kontraktowania poprzez przetargi, ale również odpowiednie stosowanie rozporządzenia 1370/2007. Niestety brak znajomości, a może brak chęci prawidłowego stosowania ww. rozporządzenia powoduje, że rynek tych usług nie otwiera się na operatorów niezależnych.  Mało tego są oni można powiedzieć dyskryminowani poprzez formułowanie mało racjonalnych wymagań, stawianych potencjalnym operatorom, wprowadzanie bardzo wysokich ryzyk oraz niską czytelność SIWZ, (generującą dużą liczbę pytań, na które musi odpowiedzieć organizator). Powoduje to zwiększenie stawki oferowanej za przewozy przez operatorów niezależnych.

Jednym z takich przykładów jest albo brak, albo wprowadzanie mechanizm waloryzacji stawki albo takie jago ustalenie, że operator może jedynie spekulować jak będzie wzrastać jego stawka, ponieważ albo nie wie jakie parametry przyjąć do obliczania jej wzrostu. Celem stosowania mechanizmów waloryzacyjnych przy kontraktach długoterminowych jest zabezpieczenie operatorów przed trudnymi do przewidzenia i niezależnymi od nich zmianami istotnych pozycji kosztowych tj. kosztu paliwa czy wzrostu wynagrodzeń. Nawet jeśli organizator podaje formuły do waloryzacji i w miarę prawidłowo ustala wagi parametrów (zbliżone do struktury kosztowej: paliwo – 30% wynagrodzenia - 40% inflacji- 30%), nieprawidłowo definiuje sposób ich wyliczania i operator musi samodzielnie spekulować jak urealnić swoje kalkulacje w modelu biznesowym, aby uwzględniały one pełne koszty, a nie ich część. W przeciwnym razie po pewnym czasie rzeczywiste koszty ulegną znacznej zmianie względem pierwotnych założeń i projekt stanie się nierentowny.

Mimo publikacji już dziesiątków przetargów na miejską komunikację autobusową i możliwości wyciągnięcia nauki (z odwołań, pytań i uwag operatorów) organizatorzy nadal nie rozumieją czemu ma służyć waloryzacji i co przetarg pojawiają się w SIWZ-ach różne „potworki” definiujące sposób waloryzowania stawki.

Liniowe byki

Przykłady najczęstszych błędów w tym zakresie:

a)            Zastosowanie realnego zamiast nominalnego wzrostu wynagrodzeń — powoduje to, że operator dodatkowo  musi oszacować wpływ inflacji w kolejnych okresach na wzrost kosztu nominalnego.

b)           Formuła waloryzacyjna zawiera pomniejszenie o pewien procent wyliczonej w jej wyniku stawki. Operator musi więc oddzielnie uwzględnić to pomniejszenie w kalkulacji swoich kosztów i zaoferowanej stawki     .

c)            Stosowanie odcięcia dla wielkości waloryzacji, czyli wprowadzenia jej maksymalnego poziomu np. 4%. Otwiera to kolejny problem dla operatora, który to ryzyko musi skalkulować i uwzględnić już w stawce ofertowej, bo już nie jednokrotnie waloryzacja wyliczona z formuł przekraczała 4 proc. (z uwagi na wzrost kosztów wynagrodzeń lub paliwa)

d)           Nieodpowiednie określenie okresu bazowego, który porównywany jest do okresu bieżącego w celu wyliczenia procentu zmian do formuły waloryzacyjnej polegające na tym, że koniec okresu bazowego wykracza poza termin złożenia oferty. Powoduje to, że operatorzy muszą spekulować (zgadywać) jakie wielkości przyjmą parametry do waloryzacji na koniec okresu bazowego. Jest to bardzo istotne, bo każdy      popełniony w tym miejscu błąd, wpływa na wielkość waloryzacji w kolejnych okresach umowy.

Ostatni rok

Jest jeszcze jeden element niepewności i ryzyka wynikający z idei waloryzacji (nawet prawidłowo skonfigurowanej) tj. niepewność ostatniego roku operacji. Waloryzacja działa tak, że w kolejnym roku kompensuje wzrost kosztów roku ubiegłego, a to oznacza, że wzrost kosztów w ostatnim roku nie będzie mógł być już skompensowany (wyjątkiem są umowy kończące się np. w roku 2020, w którym wystąpiły duży spadek ceny paliwa, zaś waloryzacja z 2019 roku wynikała ze wzrostu ceny).

Na zakończenie pragnę zwrócić uwagę na niezrozumiałe z mojej perspektywy rozbieżnego podejścia do operatorów komunalnych i niezależnych w kwestii waloryzacji stawki. Operatorzy komunalni mają w 100 proc. waloryzowany wzrost kosztów, natomiast niezależnym operatorom oferuje się tylko częściową waloryzację, a pozostałą jej część muszą samodzielnie skalkulować, często opierając się o spekulacje.

Brak właściwego zrozumienia powyższych aspektów zarówno u organizatorów, jak i niektórych operatorów doprowadził już niestety w kilku przypadkach do powstania sytuacji zagrażających rentowności, a nawet dalszej egzystencji firmy, co stwarza również poważne problemy dla organizatorów.