NIK o realizacji inwestycji: budowa Trasy i Mostu Świętokrzyskiego oraz tunelu Wisłostrady

NIK pozytywnie oceniła podjęcie przez Gminę Warszawa-Centrum decyzji o budowie trasy komunikacyjnej łączącej oba brzegi Wisły oraz tunelu Wisłostrady. Decyzja ta oznaczała wywiązanie się przez Gminę z podstawowego ustawowego obowiązku jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest zaspakajanie potrzeb mieszkańców m.in. w zakresie budowy dróg i mostów. Natomiast na negatywną ocenę zasługuje realizacja inwestycji. Dla realizacji inwestycji Gmina utworzyła wspólnie z firmą „Elektrim S. A. spółkę „Trasa Świętokrzyska”, przy czym przed podjęciem decyzji o utworzeniu spółki Gmina – wbrew zasadzie gospodarnego wydatkowania środków publicznych – nie dokonała analizy ekonomicznej różnych wariantów wykonania tego zadania (np. wyłącznie własnymi środkami, z udziałem kredytu) w celu wyboru wariantu najkorzystniejszego. Przyjęcie koncepcji utworzenia spółki dla realizacji inwestycji i powierzenie jej funkcji inwestora, przy niedostatecznym nadzorze właścicielskim Gminy nad spółką – pozbawiło Gminę wpływu na prawidłowość realizacji inwestycji. W rezultacie zakładane na etapie projektowania koszty inwestycji w wysokości 255 mln zł wzrosły do 440 mln zł, a inwestycja nie została zakończona. Ponadto- zgodnie z postanowieniami umowy spółki „Trasa Świętokrzyska” – „Elektrim” S.A. uzyskał w zamian za wniesioną do spółki gotówkę grunty komunalne w rejonie Portu Praskiego o pow. ponad 38 ha.

Inwestycja była niewłaściwie przygotowana. Nie opracowano całościowego harmonogramu rzeczowo-finansowego inwestycji, który wyznaczałby ramy jej realizacji. Zadania do wykonania, terminy i koszty realizacji poszczególnych etapów inwestycji były dowolnie ustalane przez inwestora (tj. spółkę „Trasa Świętokrzyska”) i inwestora zastępczego – (tj. Zakłady Budownictwa Mostowego – Inwestor Zastępczy Sp. z o.o.). Wykonano roboty nie planowane (modernizacja Wybrzeża Kościuszkowskiego i Szczecińskiego) natomiast nie zrealizowano dwóch zadań planowanych (estakady wraz z dojazdami w ciągu ul. Bartoszewicza i Zajęczej oraz odcinka przebiegającego ul. Sokolą przez Port Praski), co czyni ten ciąg komunikacyjny niepełnym. Wysokie koszty inwestycji wynikały m.in. z niegospodarnego wydatkowania środków finansowych przez spółkę „Trasa Świętokrzyska”, zarówno na funkcjonowanie samej spółki, jak i na realizację inwestycji. Koszty funkcjonowania spółki, wyniosły 10,1 mln zł, z czego 54 % przeznaczono na wynagrodzenia. W spółce istniał nieracjonalny układ organizacyjny, który miał kształt odwróconej piramidy: 5 członków rady nadzorczej, 3 członków zarządu, 2 dyrektorów, 1-2 pracowników, a wynagrodzenia dochodziły do 13 tys. zł miesięcznie. Ponadto członkowie organów spółki i pracownicy pobierali dodatkowe wynagrodzenia za udział w powołanych przez spółkę gremiach, tj. komisjach przetargowych, zespołach negocjacyjnych, Komisji Ekspertów, mimo że część z nich powinna te czynności wykonywać w ramach swoich obowiązków, a udział w nich członków Rady Nadzorczej – z racji sprawowanego nadzoru – był niedopuszczalny.

Jako wydatki niegospodarne, NIK oceniła również wydatki na czynsz z tytułu wynajmu przez spółkę „Trasa Świętokrzyska” pomieszczeń biurowych od firmy „Elektrim”, ponieważ spółka miała użyczone bezpłatnie inne pomieszczenia. Tymczasem udostępniła je inwestorowi zastępczemu, nie obciążając go żadnymi opłatami z tytułu ich użytkowania, „zrzekając się” w ten sposób kwoty co najmniej 580 tys. zł. Ponoszenie wysokich kosztów funkcjonowania spółki ograniczało środki finansowe, które spółka mogłaby przeznaczyć na finansowanie zadań inwestycyjnych i przyspieszyło konieczność finansowania inwestycji przez Gminę.

Jako inwestor, spółka „Trasa Świętokrzyska” zawarła w umowach z wykonawcami niekorzystne – z punktu widzenia kryterium gospodarności – zapisy, dotyczące zorganizowania, wyposażenia i utrzymania tzw. zaplecza dla zamawiającego (m.in. zakupiono 8 samochodów, sprzęt i wyposażenia biurowe, 22 komputery, 7 kamer, 4 telewizory, 3 magnetowidy, 41 telefonów komórkowych). Przekazano im na ten cel ryczałtem łączną kwotę 3,2 mln zł, przy czym 60 % tej kwoty zostało rozdysponowane przez wykonawców bez jakiejkolwiek kontroli spółki (nieudokumentowane wydatki wykonawców). Rodzaj i ilość zakupionych środków trwałych w ramach zaplecza wykraczała poza potrzeby obsługi inwestycji, a np. jeden z samochodów służył do prywatnych wyjazdów pracownika inwestora zastępczego na działkę (gdzie został skradziony).

Niegospodarna była przyjęta przez Spółkę „Trasa Świętokrzyska” formuła wynagradzania inwestora zastępczego, tj. spółki „Zakłady Budownictwa Mostowego – Inwestor Zastępczy”, polegająca na wypłaceniu mu 2,85 % kwoty, jaka zostanie wypłacona wykonawcom, przy czym uwzględniono tu nie tylko wykonawców robót budowlanych, ale również wykonawców wszelkich opinii, badań i ekspertyz. Inwestor zastępczy otrzymywał także procentowe wynagrodzenie od kwot wypłaconych wykonawcom na tzw. „zaplecze dla zamawiającego”, z którego w głównej mierze sam korzystał, co oznaczało, że nie tylko nie ponosił on kosztów swojego funkcjonowania, ale był jeszcze dodatkowo wynagradzany. Tak ustalone wynagrodzenie w żaden sposób nie motywowało inwestora zastępczego do starań, aby ostateczny efekt inwestycyjny uzyskać przy minimum nakładów w optymalnym czasie.

Jako działanie niegospodarne NIK oceniła przeznaczanie przez spółkę „Trasa Świętokrzyska” środków finansowych na lokaty bankowe i zakup ryzykownych papierów wartościowych, zamiast na finansowanie inwestycji, do realizacji której została powołana. W konsekwencji zakupu weksli upadłej później Stoczni Szczecińskiej, spółka stała się właścicielem dźwigu portowego i dwóch suwnic. Zamrożone w papierach wartościowych środki spółki na dzień zakończenia kontroli wynosiły 15,5 mln zł.

Spółka „Trasa Świętokrzyska” realizując inwestycję dopuściła się naruszeń przepisów prawa przy wyborze inwestora zastępczego i projektanta, a także w związku z zawarciem kontraktu na budowę tunelu Wisłostrady. Funkcję inwestora zastępczego przy realizacji inwestycji pełniła spółka „Zakłady Budownictwa Mostowego – Inwestor Zastępczy” Sp. z. o. o. (ZBM-IZ), która uzyskała kontrakt w wyniku rażącego naruszenia przez spółkę „Trasa Świętokrzyska” zasad udzielania zamówień publicznych. W wyniku przetargu spółka „Trasa Świętokrzyska” zawarła umowę z przedsiębiorstwem państwowym – Zakłady Budownictwa Mostowego – Przedsiębiorstwo Państwowe (ZBM-PP), po czym po dwóch dniach wyraziła zgodę, aby funkcję inwestora zastępczego pełnił ZBM-IZ, który nie brał udziału w przetargu i nie spełniał warunków do pełnienia tej funkcji. Spółka ZBM-IZ, utworzona została po zakończeniu przetargu przez wybrane przedsiębiorstwo (ZBM-PP) i Towarzystwo Inwestycji i Doradztwa Spółkę Akcyjną (TIiD), przy czym TIiD stopniowo wykupiło wszystkie udziały przedsiębiorstwa.

Również wybór projektanta odbył się z naruszeniem przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Mimo, iż żadna z ofert przetargowych nie mogła stanowić podstawy do opracowania projektu budowlanego, wykonanie dokumentacji projektowej spółka „Trasa Świętokrzyska” zleciła najdroższemu oferentowi, odkupując od pozostałych oferentów ich koncepcje i przekazując je wybranemu wykonawcy.

Przy wyborze wykonawców generalnych poszczególnych etapów inwestycji (budowa Mostu, włączenie Mostu w układ prawo i lewobrzeżnej Warszawy, budowa tunelu Wisłostrady) kontrola nie stwierdziła naruszenia procedury przewidzianej w ustawie o zamówieniach publicznych. Ustalono jednak, że zawarcie kontraktu z wykonawcą tunelu Wisłostrady nastąpiło z naruszeniem przepisów Kodeksu spółek handlowych, tj. bez zgody Zgromadzenia Wspólników spółki „Trasa Świętokrzyska”.

Z naruszeniem przepisów prawa dokonano prawie 50 % wydatków na inwestycję. Wskazane nieprawidłowości wystąpiły m.in. z powodu niedostatecznego nadzoru właścicielskiego Gminy nad spółką, w której do stycznia 2001 r. miała 49 % udziałów i 3 przedstawicieli w 5 osobowej Radzie Nadzorczej, a od stycznia 2001 r. była jedynym udziałowcem. Tymczasem do 2000 r. Gmina nie określała w uchwałach budżetowych wartości kosztorysowej inwestycji, mimo że od maja 1999 r. – po wyczerpaniu środków spółki „Trasa Świętokrzyska” – sama finansowała inwestycję i pokryła ponad 83 % jej kosztów.

Po zakończeniu kontroli NIK wystosowała do Prezydenta m. st. Warszawy wnioski pokontrolne, dotyczące m.in. określenia zakresu rzeczowo-finansowego inwestycji i zakończenie jej zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją inwestycyjną oraz zapewnienia gospodarnego oraz zgodnego z prawem rozliczenia kosztów realizacji inwestycji. Wnioski zostały przyjęte do realizacji. W wyniku ustaleń kontroli skierowane zostało przez NIK do prokuratury zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa niegospodarności przez osoby zajmujące się sprawami majątkowymi spółki „Trasa Świętokrzyska” i wyrządzenie jej szkody majątkowej w kwocie 8,6 mln zł, poprzez:

– zawarcie w umowach z wykonawcami niegospodarnych zasad zorganizowania zaplecza,

– zakup weksli Stoczni Szczecińskiej,

– nieobciążanie inwestora zastępczego opłatami za użytkowane przez niego pomieszczenia.