NIK o PKS – otoczenie

716,3 mln przejechanych kilometrów, 698 mln przewiezionych pasażerów i 190 mln zł straty netto —to najkrótszy opis kondycji PKS, które jeszcze w latach 90. miały się całkiem dobrze.

Jak pisze Paweł Janasa na łamach „Pulsu Biznesu”- 716,3 mln przejechanych kilometrów, 698 mln przewiezionych pasażerów i 190 mln zł straty netto —to najkrótszy opis kondycji PKS, które jeszcze w latach 90. miały się całkiem dobrze. Taką stratę na przewozie osób zanotowało w ubiegłym roku 216 firm mających około 76 proc. udziału w krajowych przewozach pasażerskich, zrzeszonych w Polskiej Izbie Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji (PIGTSiS). I wszystko wskazuje na to, że PKS jadą w przepaść. —„Prognozy na ten rok są jeszcze gorsze. W 2011 r. strata wzrośnie do 250 mln zł. W przyszłym roku kryzys finansowy branży się jeszcze się pogłębi —mówi Zdzisław Szczerbaciuk, prezes PIGTSiS. Dramatyczną sytuację przewoźników obrazuje też pogłębiający się z roku na rok spadek liczby pasażerów. W 2009 roku firmy transportowe obsługujące linie międzymiastowe (pojazdami ponad dziewięciomiejscowymi) przewiozły 613 mln pasażerów, w 2010 r. 598 mln. To wpłynęło na spadek łącznego przebiegu autobusów. W ubiegłym roku przejechały 716,3 mln kilometrów, o 6,8 proc. mniej niż rok wcześniej. —W 2011 i 2012 roku tendencja spadkowa się utrzyma.

Taką sytuację potwierdza najnowszy raport NIK., o którym pisaliśmy w InfoBusie tutaj. Tak kontrolerzy Izby oceniają otoczenie rynkowe i ekonomiczne w jakim działają przedsiębiorstwa.

Zasady podejmowania i wykonywania transportu drogowego zostały określone w rozdziale 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym1. Podstawową formą działalności przedsiębiorstw transportu zbiorowego osób są:

−przewozy regularne, czyli publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami,

−przewozy regularne specjalne, czyli niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Wykonywanie przewozów wymaga zezwoleń, wydawanych przez odpowiednie organy samorządu terytorialnego, w zależności od zasięgu tych przewozów. Kompetencje w tym zakresie określono szczegółowo w art. 18 ustawy o transporcie drogowym. Warunki dotyczące wniosku o zezwolenie na przewóz osób, wydania, odmowy, zmiany, wygaśnięcia i cofnięcia takiego zezwolenia zostały określone w rozdziale 3 ustawy o transporcie drogowym. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20). Zmian w rozkładzie jazdy przewoźnik może dokonać w każdym czasie, jednak zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 13 stycznia 2006 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy oraz ich aktualizacji, warunków ponoszenia kosztów związanych z zamieszczaniem informacji dotyczących rozkładów jazdy oraz podawaniem rozkładów jazdy do publicznej wiadomości2 (dalej: rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 13 stycznia 2006 r.) dopiero po uprzedniej zmianie zezwolenia. Przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według zasad, określonych w art. 18b ustawy o transporcie drogowym. Przewozy te winny być realizowane m.in. zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu, rozkład jazdy musi być podany do publicznej wiadomości na wszystkich wymienionych w rozkładzie przystankach lub dworcach autobusowych, przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne przewozy osób winien być podany do publicznej wiadomości cennik opłat zawierający ceny biletów ulgowych, a także znajdować się dostępny do wglądu pasażerów regulamin określający warunki obsługi podróżnych. Organy, które udzieliły licencji lub zezwolenia, są uprawnione do kontroli przedsiębiorcy w zakresie spełniania wymogów będących podstawą do wydania tych dokumentów. Kontrolę przeprowadza się co najmniej raz na 5 lat (art. 83-84 i 90 ustawy o transporcie drogowym). Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. – Prawo przewozowe3 reguluje m.in. zasady przewozu drogowego osób, w tym także przewozu zastępczego w przypadku zaistnienia okoliczności uniemożliwiających wykonanie przewozu zgodnie z treścią umowy (rozdział 2 ustawy). Rozdział 6 Prawa przewozowego określa odpowiedzialność przewoźnika z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy przewozu osób. Na podstawie art. 34 Prawa przewozowego zostało wydane rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 13 stycznia 2006 r. W §1 rozporządzenia wymieniono wymagane elementy rozkładu jazdy. §3-4 określa obowiązki przewoźnika dotyczące corocznej aktualizacji informacji o treści rozkładu jazdy, która polega m.in. na pisemnym powiadomieniu o dalszej realizacji przewozów organu samorządu terytorialnego wydającego zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych oraz organów uzgadniających wydanie zezwoleń, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z §5 ww. rozporządzenia zmiany w treści rozkładu jazdy przewoźnik podaje do publicznej wiadomości co najmniej na 7 dni przed terminem ich obowiązywania, w sposób określony w §2 (§5 ww. rozporządzenia). Zasady organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym zostały określone w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, która weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r. Ustawa wprowadziła uregulowania, wymagane m.in. przez rozporządzenie WE nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2007 r. dotyczące usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/705. Na podstawie art. 5-6 ustawy z dnia 12 maja 2006 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz o zmianie innych ustaw6 organy założycielskie przedsiębiorstw państwowych były obowiązane złożyć Ministrowi SP w terminie do dnia 30 czerwca 2007 r. wnioski o dokonanie komercjalizacji7 przedsiębiorstw państwowych działających na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych. Komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego dokonuje Minister SP (art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji9), przy czym nie podlegają komercjalizacji przedsiębiorstwa w sytuacjach określonych w art. 3 ust. 3 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, w tym m.in.: postawione w stan likwidacji lub upadłości;wykonujące prawomocną decyzję o podziale lub łączeniu przedsiębiorstwa państwowego;będące w trakcie postępowania układowego (do chwili uprawomocnienia się układu);zarządzanych na podstawie umowy o zarządzaniu przedsiębiorstwem (chyba, że zarządca wystąpi z wnioskiem o komercjalizację przedsiębiorstwa państwowego);przedsiębiorstwa, których uprawnione organy złożyły wniosek o dokonanie prywatyzacji bezpośredniej (do czasu rozpatrzenia wniosku) lub w stosunku do których wydane zostało zarządzenie o prywatyzacji bezpośredniej. Z uzasadnionym wnioskiem dokonania komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego w celu komunalizacji może wystąpić do Ministra SP organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, na obszarze której znajduje się siedziba tego przedsiębiorstwa, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki. W przypadku nieuwzględnienia wniosku Minister SP informuje organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, uzasadniając odmowę (art. 4a). Do dnia 11 lutego 2009 r. art. 4a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, a po tej dacie art. 4b ustawy, przewiduje także możliwość nieodpłatnego zbycia przez Ministra SP pakietu akcji jednoosobowej spółki Skarbu Państwa na rzecz wnioskodawcy (jednostki samorządu terytorialnego lub związku jednostek samorządu terytorialnego). Warunkiem takiego zbycia jest, by podstawowy przedmiot działalności spółki służył realizacji zadań własnych wnioskodawcy, a spółka wykonywała działalność gospodarczą na obszarze wnioskodawcy i nie była wpisana na listę spółek o szczególnym znaczeniu dla gospodarki. W art. 4a ust. 5-9 ustawy określono warunki, na jakich nabywcy akcji mieli dysponować nabytymi nieodpłatnie akcjami (z dniem 12 lutego 2009 r. uchylono te przepisy).

Prywatyzacja przedsiębiorstw komunikacji samochodowej była realizowana poprzez zbycie akcji w spółkach (prywatyzacja pośrednia) lub sprzedaż, wniesienie do spółki albo oddanie przedsiębiorstwa do odpłatnego korzystania, czyli prywatyzację bezpośrednią (art. 1 ust. 2 ustawy). Akcje w imieniu Skarbu Państwa zbywa Minister Skarbu Państwa (art. 31a), głównie w trybie wynikającym z art. 33 ust. 1 ustawy (oferty ogłoszonej publicznie, przetargu publicznego, negocjacji podjętych na podstawie publicznego zaproszenia lub aukcji ogłoszonej publicznie). Prywatyzacja bezpośrednia jest dokonywana przez organ założycielski w imieniu Skarbu Państwa. W tym celu wydaje, za zgodą Ministra Skarbu Państwa, zarządzenie o prywatyzacji bezpośredniej, w którym winien określić sposób prywatyzacji bezpośredniej oraz wskazać osobę pełnomocnika do spraw prywatyzacji (art. 41 ustawy). Przed zaoferowaniem do zbycia akcji Skarbu Państwa oraz przed wydaniem zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej Minister SP (w przypadku spółek) lub organ założycielski (w przypadku przedsiębiorstw państwowych) zleca analizę stanu przedsiębiorstwa (art. 32 i 42 ustawy). Jej zakres regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1997 r. w sprawie zakresu analizy spółki oraz przedsiębiorstwa państwowego, sposobu jej zlecania, opracowania, zasad odbioru i finansowania oraz warunków, w razie spełnienia których można odstąpić od opracowania analizy10 – uchylone z dniem 12 lutego 2009 r. Po zmianie z dniem 12 lutego 2009 r. brzmienia art. 32 i 42 ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, zachowano obowiązek zlecenia analizy mającej na celu ustalenie sytuacji prawnej majątku spółki/przedsiębiorstwa oraz oszacowanie wartości. Pozostałe elementy analizy (m.in. stan i perspektywy rozwoju oraz ocena realizacji obowiązków wynikających z wymogów ochrony środowiska) stały się fakultatywne. Dodatkowo Minister SP może zlecić w odniesieniu do spółki dokonanie analiz w innym zakresie, jeżeli wymaga tego ochrona interesu Skarbu Państwa.

Uchylone z dniem 12 lutego 2009 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 czerwca 1997 r. zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie analizy spółki, przeprowadzanej przed zaoferowaniem do zbycia akcji należących do Skarbu Państwa12 oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lutego 2009 r. w sprawie analizy Dz.U. Nr 64, poz. 408 ze zm.Nadanej przez art. 1 pkt 5 lit. a) i pkt. 13 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz ustawy o zasadach nabywania od Skarbu Państwa akcji w procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego przedsiębiorstwa państwowego dokonywanej przed wydaniem zarządzenia o prywatyzacji bezpośredniej. Przepisy ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz przepisy wydane na jej podstawie stosuje się odpowiednio do komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw komunalnych (art. 68 ww. ustawy). Działalność przedsiębiorstw państwowych reguluje przede wszystkim ustawa o przedsiębiorstwach państwowych (ustawa o pp). W rozdziale 8 ustawy został określony zakres kompetencji organów przedsiębiorstwa państwowego, którymi są: ogólne zebranie pracowników (delegatów), rada pracownicza i dyrektor przedsiębiorstwa. Zarządzanie przedsiębiorstwem może odbywać się poprzez powierzenie zarządzania osobie fizycznej lub prawnej na podstawie umowy (zasady określono w rozdziale 8a ustawy). Zasady gospodarowania mieniem przedsiębiorstwa określono w rozdziale 9. W przypadku prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorstwa ze stratą, organ założycielski powołuje komisję w celu zbadania i oceny stanu gospodarczego przedsiębiorstwa i przedstawienia wniosków (art. 56) oraz może wszcząć postępowanie naprawcze, ustanawiając nad przedsiębiorstwem zarząd komisaryczny. Z chwilą ustanowienia zarządu komisarycznego organy przedsiębiorstwa ulegają rozwiązaniu, a ich kompetencje przejmuje osoba sprawująca zarząd komisaryczny Zasady sprawowania zarządu komisarycznego określa organ założycielski. Według art. 69 ustawy o pp organ założycielski wydaje zarządzenie o uchyleniu zarządu komisarycznego, jeżeli ustaną przyczyny jego ustanowienia określone w art. 65 ust. 1, a także w każdym czasie może uchylić zarząd komisaryczny i zarządzić likwidację przedsiębiorstwa, jeżeli dalsze wykonywanie programu naprawy nie rokuje poprawy gospodarki przedsiębiorstwa. Zagadnienia dotyczące postępowania naprawczego zostały zawarte w rozdziale 13 ustawy. Zasady funkcjonowania spółek z udziałem jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w ustawie z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej14, w szczególności w rozdziale 3. Spółka określa w regulaminie zasady korzystania z usług publicznych świadczonych przez spółkę, a także obowiązki spółki wobec odbiorców usług. Regulamin oraz jego zmiany obowiązują na obszarze jednostek samorządu terytorialnego po zatwierdzeniu przez organy wykonawcze tych jednostek (art. 13 ww. ustawy).

Rynek przewozów pasażerskich charakteryzuje się od lat 90-tych zmniejszającą się liczbą pasażerów, przy jednoczesnym wzroście konkurencji pomiędzy przewoźnikami. Spadek liczby pasażerów międzymiastowej komunikacji autobusowej jest spowodowany głównie spadkiem liczby osób czynnych zawodowo i uczniów oraz wzrostem liczby samochodów osobowych. W latach 2006-2009 liczba pasażerów w komunikacji samochodowej zmniejszała się z 751 mln osób do 613 mln osób15. Zmniejszała się także praca przewozowa, wykonywana przez przewoźników (w 2006 r. –28,1 mln pkm16, w 2009 r. –24,4 mln pkm). Liczba linii krajowych zmniejszyła się z 24 136 w 2007 r. do 22 210 w 2009 r., a długość linii –1 235 tys. km w 2007 r. do 1 110 tys. km w 2009 r. Liczba autobusów zmniejszała się do 2005 r. (79,6 tys.), lecz w następnych latach wzrastała (w 2007 r. –87,6 tys., w 2009 r. –95,4 tys.). Było to związane ze wzrastającą liczbą przewoźników, obsługujących pojedyncze linie. W latach 2007-2009 dominowały autobusy w wieku 16-30 lat (ok. 50 % wszystkich autobusów). Według prognozy przewozów w Polsce do 2035 r. skala przewozów w zbiorowej komunikacji międzymiastowej nadal będzie zmniejszać się, przy jednoczesnym wzroście ruchliwości komunikacyjnej przy wykorzystaniu indywidualnego transportu samochodowego. Sytuacja ekonomiczna przedsiębiorstw komunikacji samochodowej charakteryzuje się spadającymi przychodami z przewozów pasażerskich, przy istotnym uzależnieniu poziomu kosztów od cen paliw. Przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej, stanowiące własność Skarbu Państwa, powstały na początku lat 90-tych na bazie 167 oddziałów pasażerskich i pasażerskotowarowych Państwowego Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej (z każdego oddziału utworzono odrębne przedsiębiorstwo).