NIK o dopuszczeniu pojazdów do ruchu drogowego

Po polskich drogach poruszają się setki tysięcy pojazdów,które nie powinny zostać dopuszczone do ruchu ze względu na ich zły stantechniczny. Sprzyja temu rosnący import coraz starszych samochodów z EuropyZachodniej, których właściciele bez problemu na konkurencyjnym rynku załatwiająstempel dopuszczający auto do ruchu. Z ustaleń kontroli NIK wynika, że ponadpołowa skontrolowanych stacji wykonywała badania samochodów powierzchownie ? wniepełnym zakresie lub urządzeniami, które nie spełniały wymagań. W dużejmierze jest to konsekwencja słabego nadzoru starostów nad przedsiębiorcamiprowadzącymi stacje kontroli pojazdów i zatrudnionymi w nich diagnostami.

Badania techniczne pojazdów są jednym z zasadniczychelementów systemu dopuszczania pojazdów do ruchu drogowego. W 1999 r. nastąpiłorozproszenie odpowiedzialności za prawidłowość badań. W związku z reformąustrojową przekazano wówczas zadania organizacyjno-nadzorcze z administracjirządowej (wojewodów) do jednostek samorządu terytorialnego (czyli starostów -aktualnie 380). Uprawnienia diagnosty wydawane są bezterminowo, a w 2002 r.zniesiono obowiązek odbycia przez diagnostów okresowych szkoleń. Dwa latapóźniej przepisami ustawy o Swobodzie Działalności Gospodarczej urynkowiono działalność gospodarczą wzakresie wykonywania badań technicznych pojazdów, co przyczyniło się dopowstania konkurencji pomiędzy przedsiębiorcami prowadzącymi Stacje KontroliPojazdów (SKP). W 2014 r. złagodzono wymagania związane z dostępem do zawodudiagnosty, pomimo ustaleń kontroli NIK z 2009 r. dotyczącej systemu badańtechnicznych pojazdów i wniosków o przywrócenie szkoleń dla diagnostów orazwzmocnienia nadzoru nad ich przebiegiem. W kwietniu 2014 r. weszły w życieprzepisy unijnej Dyrektywy zobowiązujące do przebudowy obowiązującego w Polscesystemu badań (część wniosków NIK z 2009 r. znajduje odzwierciedlenie w tymdokumencie). Do 20 maja 2017 r. państwa członkowskie muszą przyjąć iopublikować przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne niezbędne dowykonania dyrektywy.

Badania techniczne, dowody rejestracyjne

W Centralnej Ewidencji Pojazdów odnotowanych jest ok. 30 mlnpojazdów, a średni ich wiek to nawet 19 lat. Jednak z szacunków branżymotoryzacyjnej (po uwzględnieniu m.in. informacji o pojazdach, które od wielulat nie posiadają polisy OC oraz ważnego przeglądu technicznego) wynika, żedane w Ewidencji mogą być zawyżone o ok. 6,7 mln pojazdów, a średni wiekpojazdów o minimum 4 lata.

Obecnie okresowym rocznym badaniom technicznym podlega ok.15 mln pojazdów. Badania techniczneprowadzi ok. 4.7 tys. stacji kontroli pojazdów, a uprawnienia diagnosty posiadaok. 10 tys. osób. Uwzględniając błędy w CEP, ważnych badań technicznych nie maw Polsce ponad 7 mln pojazdów.

W 2015 r. policjanci w wyniku przeprowadzanych kontroli nadrodze, obejmujących tylko nieznaczny odsetek pojazdów uczestniczących każdegodnia w ruchu drogowym, zatrzymali ponad 425 tys. dowodów rejestracyjnychpojazdów, które zagrażały bezpieczeństwu ruchu drogowego, porządkowi na drodzei środowisku naturalnemu. Prawie 152 tys. spośród tych pojazdów nie posiadałoważnych badań technicznych.

Rynek używanych aut

Z danych Instytutu Badań Rynku Motoryzacyjnego Samar wynika,że od 2012 r. widoczny jest wzrost liczby sprowadzanych do kraju używanych aut.W grudniu 2016 roku Polacy zarejestrowali ponad 91 tys. używanych samochodówosobowych z importu, tj. o 73 proc. więcej niż w grudniu 2015 r. Łącznie w 2016r. import aut o dopuszczalnej masie do 3.5 t przekroczył milion.

NIK zwraca uwagę, że do Polski sprowadzane są coraz starszesamochody osobowe – od 2010 r. średni wiek używanego pojazdu z importu wzrósł o3 lata. Pod koniec 2016 r. średni wiek importowanego używanego samochoduosobowego wyniósł 12 lat. Najpopularniejszym rocznikiem wśród sprowadzanych autjest 2005-ty (blisko 88,5 tys.), ale chętnie sprowadzane są też auta starszeniż 20 lat – tu zanotowano wzrost o 100 proc. do prawie 24,5 tys. samochodów w2016 r.

Rosnący import używanych samochodów powoduje, że w Polsceblisko 60 proc. aut jeżdżących po drogach ma więcej niż 10 lat. Na tym tlewypadamy gorzej niż Rumunia, Węgry i Czechy, nie wspominając o Irlandii, gdzietakich aut jest na drogach jedynie ok. 10 proc.

Wiek samochodów

Niestety wraz z wiekiem pojazdu (co najczęściej idzie wparze z przejechanymi kilometrami) rośnie jego usterkowość. Wśród trzy- czypięcioletnich aut usterki w najistotniejszych elementach odpowiadających zabezpieczeństwo ma 8-20 proc. z nich. Wskaźnik ten u aut dziewięcio- czy11-letnich wynosi już 30-45 proc.

W Niemczech szacuje się, że stan techniczny aut jestprzyczyną 7 proc. wypadków. W Polsce oficjalne wskaźnik ten wynosi 0,12 proc.,choć policjanci w badaniach ankietowych mówią, że stan techniczny pojazdu jestprzyczyną co 10 wypadku.

NIK zbadała w jaki sposób dopuszczane są pojazdy do ruchudrogowego na terenie 21 powiatów. Do udziału w kontroli zaproszono TransportowyDozór Techniczny – wyspecjalizowany organ sprawdzający m.in. każdą nową SKPprzed jej uruchomieniem. Na terenie skontrolowanych powiatów funkcjonowało 245stacji kontroli pojazdów, w których badania wykonywało 716 diagnostów. Organykontroli ruchu drogowego zatrzymały w latach 2010-2016 ponad 114 tys. dowodówrejestracyjnych i przesłały do skontrolowanych starostów.

Najważniejsze ustalenia kontroli:

Niemal wszystkie starostwa (19 z 21 skontrolowanych) nieprzeprowadzały obowiązkowych, corocznych kontroli stacji kontroli pojazdów,bądź przeprowadzały je po terminie. W ich trakcie bada się wówczas prawidłowośćprzeprowadzania badań przez diagnostów, warunki lokalowe i wyposażenie stacjioraz prawidłowość dokumentowania przebiegu badań. W konsekwencji wydłużał sięokres, w którym działalność SKP pozostawała poza nadzorem. Trzy starostwa wlatach 2014-2015 nie przeprowadziły okresowej, corocznej kontroli we wszystkichnadzorowanych stacjach. W rezultacie niektóre stacje diagnostycznefunkcjonowały poza kontrolą nawet przez kilkanaście lat. W pozostałych 16starostwach termin obowiązkowych kontroli SKP był przekraczany nawet o 7miesięcy.

Należy podkreślić, że starostowie nie korzystali zmożliwości przeprowadzenia w określonych przypadkach kontroli bezzawiadomienia. Co więcej w pięciu starostwach określano termin rozpoczęciakontroli, czego nie przewiduje ustawa o Swobodzie Działalności Gospodarczej. Wtak zawiadomionych SKP nie można było ocenić pracy diagnostów, bo w dniu kontrolinie przyjechał ani jeden kierowca na badanie.

Nie przeprowadzano powtórnych kontroli w SKP, któredopuściły pojazdy do ruchu, a których stan techniczny został w niedługim czasiezakwestionowany przez policję. Nie podejmowano także powtórnych kontroli w tychSKP, w których przedstawiciele starostw stwierdzili nieprawidłowe wykonywaniebadań przez diagnostów, bądź wobec braku pojazdów podczas planowych kontroliokresowych. Ustalono także, że starostowie nie przeprowadzali kompleksowychanaliz prawidłowości wykonywania badań technicznych pojazdów i dokumentowaniaich przebiegu, wykorzystując w tym celu prowadzone w SKP elektroniczne rejestrybadań.

Starostowie nie interesowali się przyczynami zatrzymywaniadowodów rejestracyjnych samochodów i analizą tych przyczyn w odniesieniu do SKP

(i diagnostów), w których uprzednio poddano te pojazdybadaniom technicznym. Nie interesowali się również znaczną liczbą zatrzymanychdowodów rejestracyjnych ze względu na stan techniczny, a nieodebranych przezwłaścicieli pojazdów. Należy podkreślić, że w ciągu 6 lat do skontrolowanychurzędów przesłano ponad 114 tys. zatrzymanych dowodów, z czego ponad 14 tys.nie zostało odebranych. Kontrolerzy NIK stwierdzili przy tym brak współpracy zodpowiednimi kompetencyjnie organami policji w celu sprawdzenia, czy pojazdy tenie są nadal użytkowane w ruchu drogowym. Niestety znaczna liczba takichpojazdów nadal poruszała się po drogach. Ustalono – na przykładzie zatrzymanychprzez policjantów z Zamościa 50 dowodów rejestracyjnych – że dziewięć pojazdówpomimo nieprzedstawienia zaświadczenia o pozytywnym wyniku badania technicznegonadal uczestniczyło w ruchu drogowym, a jeden z nich nawet pomimo trzykrotnejkontroli drogowej. Do pozytywnych wyjątków należał Urząd Miasta Suwałki, gdziewskutek prowadzonych analiz wszczęto 18 postępowań wyjaśniających zakończonychcofnięciem uprawnień jednemu z diagnostów.

Nadzór nad SKP

Zdecydowana większość starostów (18 z 21) nienależycienadzorowała stacje kontroli pojazdów pod względem tego czy mają odpowiedniewarunki lokalowe i sprzęt do prowadzenia diagnostyki pojazdów.

I tak 18 stacji diagnostycznych (na terenie 11 powiatów)funkcjonowało bez poświadczenia Transportowego Dozoru Technicznego (któreprzesądza o tym, że dana stacja spełnia wszystkie warunki lokalowe i maodpowiednie wyposażenie) lub stacje te przeprowadzały badania w zakresieprzekraczającym nadane im uprawnienia. W stacjach tych wykonano blisko 10 tys.badań technicznych pojazdów. Starostowie, pomimo istnienia takiego obowiązku, wżadnym z tych przypadków nie wydali decyzji o zakazie prowadzenia działalnościi nie wykreślili przedsiębiorcy/stacji z rejestru. Dopiero w związku zustaleniami kontroli NIK, starostowie zapowiedzieli podjęcie działań w tymzakresie.

Poza brakiem ważnych poświadczeń TDT, przedsiębiorcy niespełniali również wymogu posiadania przez SKP odpowiedniego wyposażeniakontrolno-pomiarowego oraz warunków lokalowych.

W toku kontroli NIK okazało się, że 2/3 zbadanych stacji (41z 63 SKP) nie spełniało wszystkich wymagań do prowadzenia badańdiagnostycznych. W 27 stacjach wyposażenie kontrolno-pomiarowe było niesprawnebądź niedopuszczone do użytkowania przez właściwe organy dozoru technicznego, aw 21 stacjach stwierdzono też szereg braków w zakresie wymaganej dokumentacji.

Na uwagę zasługuje fakt, że stacje do badań wykorzystywałyniesprawne bądź niedopuszczone do użytkowania urządzenia kontrolno-pomiarowesłużące do wykrywania usterek w najistotniejszych dla bezpieczeństwa układachpojazdu.

Nieprawidłowości podczas kontroli SKP

Również wyniki badań Transportowego Dozoru Technicznego wponad 2 tys. stacjach w całym kraju (patrz wykresy poniżej) potwierdzają, żestacje diagnostyczne nie zawsze przeprowadzają prawidłowo badania, posiadająodpowiedni i sprawny sprzęt, w dodatku z ważnymi świadectwami legalizacji. Wponad połowie stacji (56,6 proc. – 1.138 SKP) TDT stwierdził nieprawidłowości.

Najczęstsze nieprawidłowości – wykonywania badańdiagnostycznych

Starostowie powszechnie nie wywiązywali się z obowiązkusprawdzenia w każdej z nadzorowanych stacji prawidłowości wykonywania przezdiagnostów badań technicznych pojazdów. Podczas kontroli pracownicy urzędów niekwestionowali często niezgodnego z przepisami sposobu ich wykonywania, niekwestionowali również wykonywania badań przy użyciu urządzeńkontrolno-pomiarowych niespełniających wymagań. Ponadto starostowienierzetelnie sprawdzali w SKP prawidłowość dokumentowania przebiegu badań.

Bezpośrednie badanie czynności wykonywanych przez diagnostówpodczas kontroli 51 pojazdów wykazało, że ponad połowę pojazdów (29) zbadanonieprawidłowo – diagności pomijali szereg czynności do których zobowiązują ichprzepisy lub niedokładnie je wykonywali, używali też przyrządówkontrolno-pomiarowych, które nie posiadały stosownego dopuszczenia doeksploatacji. Mimo to połowę samochodów (15) dopuszczono do ruchu. W trakciekontroli stwierdzono również, że w przypadku 20 pojazdów nieprawidłowoskontrolowano poziom emisji szkodliwych składników spalin, z czego 9 z tychpojazdów dopuszczono do ruchu. Na nieprawidłowe wykonywanie badań wskazywalirównież policjanci z garnizonów obejmujących właściwością skontrolowanestarostwa. Podczas kontroli (w porozumieniu z NIK) stanu technicznego pojazdówwyjeżdżających z SKP bezpośrednio po badaniach, ujawnili aż 17 przypadkówdopuszczenia pojazdu do ruchu, pomimo ich niesprawności, bądź w ogóle bezsprawdzenia stanu technicznego. Podkreślić należy, że kontrole te zostałyprowadzone jedynie w rejonach wybranych stacji diagnostycznych, w określonychdniach i w krótkim okresie.

Diagności pomimo ujawnienia w trakcie badań diagnostycznychpoważnych usterek dotyczących m.in. układów: hamulcowego, kierowniczego,zawieszenia pojazdu i oświetlenia nie zatrzymywali dowodów rejestracyjnych, co jest ich obowiązkiem. Zkolei starostowie w powyższych sytuacjach nie cofali uprawnień diagnostom, co zkolei jest ich obowiązkiem.

NIK zwraca uwagę na niski odsetek badań zakończonychwynikiem negatywnym w Polsce. Odsetek badań diagnostycznych, gdzie wykrytousterki istotne lub stwarzające zagrożenie wynosi ok. 2 proc., podczas gdy wNiemczech sięga 23 proc. badań (dane KBA – Federal Motor Transport Authority z2014 r.).

Wydawanie i cofanie uprawnień diagnostom

Kontrolerzy NIK ujawnili w 2/3 kontrolowanych starostwnieprawidłowości w zakresie wydawania uprawnień diagnosty. W efekcie znaruszeniem prawa nadano uprawnienia 86 diagnostom. Osoby te nie posiadałyodpowiedniego wykształcenia technicznego, udokumentowanego odbycia szkolenia izdania stosownego egzaminu, a także udokumentowanej odpowiedniej praktykizawodowej. Szczególnie ważne jest to ostatnie, bowiem ok. 75 proc. z blisko 640czynności badawczych (do których przeprowadzenia zobowiązują diagnostęprzepisy), przeprowadza diagnosta, a następnie ocenia wyniki badań na podstawiewłasnego osądu, w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie zawodowe.

Ponad połowa skontrolowanych starostów (13) nie cofnęłauprawnień diagnostom, pomimo stwierdzenia nieprawidłowego przeprowadzaniabadań, a także pomimo zawiadomień z Policji, ITD lub prokuratury onieprawidłowym przeprowadzaniu badań. Trzech spośród tych starostów niezrealizowało powyższego obowiązku nawet wobec diagnostów skazanych w związku zwykonywaniem zawodu, w tym z orzeczonym zakazem wykonywania zawodu diagnosty.

Wpisy do rejestru przedsiębiorców prowadzących SKP

Zdecydowana większość starostw (18 z 21) nieprawidłowowywiązywała się z zadań związanych z wpisem i prowadzeniem rejestruprzedsiębiorców prowadzących SKP. Ośmiustarostów dokonało wpisu do rejestru na podstawie wniosków nie spełniającychwymagań (brak oświadczeń, zakresów badań, podpisów, danych o diagnostach).Pięciu z tych starostów dokonało wpisu przedsiębiorców, pomimo braku wymaganychpoświadczeń Transportowego Dozoru Technicznego potwierdzających spełnianiewarunków do prowadzenia działalności objętej wpisem. Z kolei w 14 starostwachrejestry nie zawierały wszystkich danych, wpisy były nieaktualne, a aktarejestrowe niekompletne.

Przygotowanie organizacyjno-kadrowe starostw

Ustalono, że starostowie, pomimo upływu już ponad 17 lat odwdrożenia systemu badań technicznych pojazdów, nie zapewnili odpowiedniegoprzygotowania starostw do rzetelnej realizacji zadań nadzorczych, związanych zdopuszczaniem pojazdów do ruchu. Starostwa nadal nie były kadrowo i organizacyjnieprzygotowane do realizacji zadań związanych z nadzorem nad SKP. Pracownicystarostw, którzy mieli sprawować nadzór i wykonywać kontrole w SKP, wwiększości nie posiadali odpowiedniego wykształcenia technicznego i praktykizawodowej, gwarantującego dokonanie rzetelnej oceny prawidłowościprzeprowadzania przez diagnostów badań. Kontrole w SKP przeprowadzały osoby zwykształceniem m.in.: filozoficznym, rolniczo-ogrodniczym, politologicznym,ekonomicznym czy informatycznym. Co istotne, nie zapewniono tym osobom wdostatecznym stopniu dedykowanych dla nich szkoleń specjalistycznych. Skutkiempowyższego było powierzchowne przeprowadzanie kontroli oraz niepoddawaniekontroli zagadnień specjalistycznych, w tym głównie prawidłowościprzeprowadzania przez diagnostów badań technicznych pojazdów. Pokreślić należy,że pomimo tego starostwa w znikomym stopniu korzystały z możliwości powierzeniaTransportowemu Dozorowi Technicznemu przeprowadzanie czynności kontrolnych wstacjach kontroli pojazdów. Dopiero w związku z przeprowadzaną kontrolą NIK,połowa objętych kontrolą starostw podpisała stosowne porozumienia.

Uwagi i wnioski

W ocenie NIK, ze względu na wagę i znaczenie ujawnionychnieprawidłowości, jak również skalę uchybień dotyczących stanu technicznego pojazdów,stwierdzanych corocznie przez organy kontroli ruchu drogowego, konieczne jestwprowadzenie zmian obowiązujących uregulowań prawnych, które stanowią podstawęfunkcjonowania systemu badań technicznych pojazdów. Zdaniem Izby szczególnieistotnym dla zapewnienia wymaganego poziomu jakości badań jest realizacjapostanowień art. 13 ust. 4 wspomnianej Dyrektywy dotyczącego sposobuzatrudnienia diagnostów. Izba wnosi ponadto o wdrożenie następującychregulacji:

• wprowadzenia rozwiązania prawnego stanowiącego podstawęutworzenia i funkcjonowania organu nadzorującego i koordynującego działaniastarostów z zakresu objętego kontrolą, przy czym organ ten byłby odpowiedzialnyza sprawowanie nadzoru nad systemem badań technicznych;

• obowiązku przedkładania przez przedsiębiorcę dokumentówpoświadczających niekaralność zatrudnianych diagnostów, w przypadkuwystępowania z wnioskiem o wpis do rejestru działalności regulowanej, a także wkażdym przypadku zatrudnienia nowych diagnostów. O wprowadzenie takiej regulacji Izbawnioskowała już w 2009 r.;

• przeprowadzania przezstarostów okresowych analiz dotyczących zatrzymanych i przesłanych im dowodówrejestracyjnych. W naszej ocenie powinno to istotnie ułatwić im planowaniekontroli, w tym typowanie stacji nierzetelnych, w których sposóbprzeprowadzania badań przez diagnostów powinien być poddany szczególnej ocenie;

• jednoznacznego i ujednoliconego określenia wymagań wzakresie m.in. szczegółowego dokumentowania przebiegu kontroli w SKP oraz jejwyników;

• uzupełnienia stosownego przepisu Prawa o ruchu drogowymdotyczącego sytuacji skutkujących zatrzymaniem dowodu rejestracyjnego pojazdu oprzypadki, kiedy zły stan techniczny został stwierdzony podczas rutynowejkontroli drogowej, a nie w następstwie kolizji drogowej. To jednoznacznewyodrębnienie pozwoli starostom na powiązanie tych przypadków z określonymi SKPi diagnostami, zwłaszcza w sytuacji, gdy pojazd został poddany badaniomtechnicznym w relatywnie krótkim okresie czasu przed zatrzymaniem dowodurejestracyjnego;

• rozszerzenia i/lub zaostrzenia katalogu sankcji wobecwłaścicieli pojazdów, którzy użytkują je bez ważnych badań technicznych.

Wnioski z poprzednich kontroli, których treść jest w częścizbieżna z propozycjami regulacji przewidzianymi w projekcie wspomnianej ustawy zmieniającej.Dotyczą one:

• wymogu niekaralności za przestępstwa przeciw dokumentom,jako jeden z warunków, jakie powinna spełnić osoba ubiegająca się o uprawnieniadiagnosty;

• utworzenia centralnego rejestru diagnostów oraz określeniaorganu odpowiedzialnego za jego prowadzenie i aktualizację, co naszym zdaniempowinno m.in. zapobiec możliwości wykonywania czynności diagnosty przez osoby,wobec których orzeczono w trybie administracyjnym lub karnym ograniczenia wwykonywaniu tego zawodu;

• rozszerzenia obowiązku kontroli i kalibracji urządzeńkontrolno-pomiarowych na pozostałe urządzenia służące do badania i oceny stanutechnicznego pojazdów, nie podlegające tej procedurze.

• przywrócenia obowiązku szkoleń okresowych dla diagnostów.Wnioskując o pilne uregulowanie tej problematyki, wskazujemy przy tym, czegonie przewiduje przesłany do konsultacji projekt, na konieczność rozważenia, czyuprawnienia diagnosty powinny być wydawane bezterminowo. Uzyskanie przedłużeniauprawnień byłoby uzależnione od spełnienia warunków dotyczących szkoleńuzupełniających, a także zdania odpowiednich egzaminów, tak jak to ma np.miejsce w przypadku dostępu do zawodu doradcy ds. bezpieczeństwa przewozutowarów niebezpiecznych.

Ponadto NIK proponuje:

• doposażenie wszystkich 16 jednostek inspekcji transportudrogowego w mobilne SKP. Obecnie tylko dwie dysponują takim sprzętem, którypozwala na zdecydowane zwiększenie skuteczności kontroli (wykrywalność usterekwzrasta do nawet 80 proc.). Przy czym dopiero wówczas możliwe jest wykrycie usterekw najistotniejszych układach pojazdu, np. nieskutecznych hamulców, niesprawnychamortyzatorów, niedopuszczalnych luzów w układzie kierowniczym i zawieszenia;

• zapewnienie, poprzez zmianę metodologii raportowania,kompletnych i wiarygodnych danych o faktycznych przyczynach zdarzeń drogowych.Aktualnie, w oficjalnych raportach, wpływ stanu technicznego pojazdu na wypadekjest marginalizowany co dalece odbiega od informacji w tym zakresie podawanychprzez inne kraje UE.

„