NIK krytycznie o prywatyzacji PKS

W swoim najnowszy raporcie NIK negatywnie oceniła Ministerstwa Skarbu Państwa w zakresie restrukturyzacji branży transportu autobusowego. Krytycznie oceniono też działalność spółek i przedsiębiorstw PKS. Zdaniem kontrolerów, działania podejmowane przez urzędników nie uwzględniały uwarunkowań funkcjonowania spółek i przedsiębiorstw, a brak rzetelnej analizy sytuacji poszczególnych podmiotów powodował błędne decyzje co do zmian własnościowych i organizacyjnych. NIK negatywnie oceniła działania ministra Skarbu Państwa, wykonującego prawa właścicielskie wobec 80 spółek z tej branży. Według inspektorów, podejmował on decyzje dotyczące ich przekształceń z pominięciem rekomendacji, zawartych w zlecanych przez niego analizach prywatyzacyjnych. Nie uwzględniał w tych decyzjach czynników takich, jak interes spółek i wynikająca z tego wartość spółek jako majątku Skarbu Państwa, czy też interes społeczny związany ze świadczeniem przez te spółki usług o charakterze użyteczności publicznej. Zarówno komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych komunikacji samochodowej, jak też przekazywanie przez ministra akcji jednoosobowych spółek Skarbu Państwa na rzecz jednostek samorządu terytorialnego (komunalizacja) nie doprowadziły do usprawnienia zarządzania lub skutecznej restrukturyzacji tych podmiotów.
Podobnie negatywnie NIK oceniła działalność spółek i przedsiębiorstw komunikacji samochodowej. Z raportu pokontrolnego wynika, że restrukturyzacja była nieprawidłowo przygotowana i realizowana. Niegospodarnie i nieefektywnie zarządzano majątkiem, zwłaszcza nieruchomościami oraz taborem autobusowym. W działaniach związanych ze sprzedażą majątku naruszano obowiązujące przepisy, podejmowano decyzje gospodarcze o negatywnych skutkach finansowych. Odnawiając tabor autobusowy stosowano nieprzejrzyste zasady, skutkujące nieprawidłowościami w wymiarze finansowym oraz zarządzaniu. Zakup i sprzedaż środków trwałych (autobusów i nieruchomości) niejednokrotnie był realizowany w warunkach nierównego dostępu do informacji oraz przy dowolności w podejmowaniu decyzji zarówno co do nabywcy, jak i ceny sprzedaży.
Negatywna ocena dotyczy też wykonywania przewozów pasażerskich. Spółki i przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej naruszały przepisy dotyczące zasad wykonywania przewozów, w tym zwłaszcza warunki udzielonych zezwoleń oraz obowiązki informacyjne wobec pasażerów. Nierzetelna była obsługa pasażerów. Nie dochowano przepisów w zakresie informacji dla podróżnych, nie podejmowano działań podnoszących jakość usług przewozowych. W ocenie NIK, niepełne zrealizowanie w latach 2007-2010 niezbędnych zadań, ograniczenie inwestycji, utrzymywanie wyeksploatowanego taboru oraz wysokie koszty działalności, w warunkach występującej silnej konkurencji ze strony innych przewoźników, może stanowić zagrożenie dla dalszej działalności części podmiotów.
A oto pełna synteza wyników kontroli NIK:
1. Działania Ministra SP i wojewodów wobec podmiotów branży transportu autobusowego w zakresie restrukturyzacji były podejmowane bez merytorycznego przygotowania i spójnej koncepcji. Minister SP zaniechał opracowania strategii branżowej i pozbawiony rzetelnych podstaw podejmował zmienne, nieskuteczne lub błędne decyzje dotyczące przekształceń poszczególnych spółek. Minister SP nierzetelnie wykonywał też swoje zadania z zakresu nadzoru właścicielskiego, co spowodowało zaniechanie niezbędnych działań naprawczych w spółkach o najgorszej kondycji ekonomicznej.
2. Przekształcenia własnościowe były realizowane w ograniczonym zakresie. Wojewodowie jako organy założycielskie przedsiębiorstw państwowej komunikacji samochodowej głównie realizowali procesy komercjalizacji. Z kolei procesy prywatyzacji, realizowane przez Ministra SP, były niewłaściwe przygotowane i nierzetelnie prowadzone. Opierano się na wadliwie przygotowanych analizach, w negocjacjach z inwestorami nie uwzględniono celów prywatyzacji, przyjmując w niektórych przypadkach bez negocjacji nierealne i nieadekwatne do potrzeb propozycje inwestorów. Minister SP skupiał się w działaniach związanych z prywatyzacją na osiągnięciu jak najlepszych efektów finansowych z tytułu prywatyzacji, pomijając wbrew rekomendacjom zawartym w analizach spółek potrzebę zabezpieczenia interesu prywatyzowanych spółek poprzez ich dokapitalizowanie lub zagwarantowanie rzetelnego programu rozwoju i restrukturyzacji.
3. Skupiając nadzór nad dominującą grupą podmiotów z branży komunikacji samochodowej, Minister SP nie zapewnił im warunków do rozwoju i utrzymania pozycji rynkowej. Nieprzygotowane procesy prywatyzacji, a także komunalizacji, spowodowały niski stopień ich finalizacji. Komercjalizacja przedsiębiorstw państwowych oraz komunalizacja spółek na rzecz jednostek samorządu terytorialnego skutkowała jedynie zmianą organu administracji publicznej, wykonującego uprawnienia właścicielskie. Procesy te nie spowodowały poprawy zarządzania spółkami, podlegającymi tym zmianom.
4. Spółki i przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej prowadziły działania restrukturyzacyjne bez rzetelnego ich przygotowania. Nie podejmowano pożądanych działań (ograniczenie kosztów, pozyskiwanie nowych źródeł przychodów) lub realizowano je nieprawidłowo. Ograniczano się do sprzedaży nieruchomości w celu poprawy rentowności, lecz przynosiło to jednorazowy wzrost przychodów, bowiem przy braku innych działań, powodowało jedynie krótkotrwałą poprawę wyników ekonomiczno-finansowych.
5. Przewozy osób transportem drogowym, będące podstawową działalnością skontrolowanych podmiotów, były wykonywane nieprawidłowo pod względem legalności, gospodarności, rzetelności i celowości. W szczególności przewozy były realizowane z naruszeniem warunków udzielonych zezwoleń oraz zasad wykonywania takich przewozów określonych w ustawie o transporcie drogowym. Nie podejmowano też należytych działań dotyczących analizy rynku i dostosowania wykonywanej działalności do warunków otoczenia gospodarczego.
6. Spółki i przedsiębiorstwa komunikacji samochodowej nie dbały o jakość wykonywanych usług przewozowych. Nie wypełniano obowiązków informacyjnych wobec pasażerów oraz nie dbano o wysoki poziom obsługi podróżnych. Utrudniało to dostęp do oferty przewozowej poszczególnych spółek i przedsiębiorstw, co obniżało atrakcyjność oferty handlowej kontrolowanych podmiotów i pogarszały ich pozycję rynkową w sytuacji rosnącej konkurencji.
7. Działania spółek i przedsiębiorstw w zakresie rozporządzania majątkiem były niegospodarne. Utrzymywano duży majątek, zbędny w prowadzonej działalności i generujący koszty, a w niektórych przypadkach przy zbyciu składników majątku naruszano obowiązujące przepisy. Zarówno zakupy taboru, jak i sprzedaż składników majątku trwałego odbywały się w warunkach nierównego dostępu do informacji oraz przy dowolności w podejmowaniu decyzji. Działania związane z odnawianiem taboru były nierzetelnie przygotowane, co powodowało nieosiągnięcie celu wymiany taboru, jakim było obniżenie kosztów eksploatacji i unowocześnienie taboru dla skuteczniejszej konkurencji na rynku przewozów.
8. Wskutek nieprawidłowego zarządzania, a także nieefektywnego nadzoru właścicielskiego, spółki i przedsiębiorstwa nieskutecznie przeciwstawiały się zagrożeniom wynikającym ze specyfiki rynku przewozów (spadek liczby pasażerów, uzależnienie od kosztów paliwa, wzrastająca konkurencja). Wyniki ekonomiczno-finansowe pogarszały się w kontrolowanym okresie, co w kilku przypadkach spowodowało likwidację lub ogłoszenie upadłości.
9. Łączne finansowe rezultaty kontroli wynoszą 12 774,8 tys. zł, w tym: uszczuplenie środków lub aktywów –931,9 tys. zł (kwota 756,3 tys. zł zaniżonych przychodów w 4 spółkach i przedsiębiorstwach ze sprzedaży składników majątku trwałego z powodu niezastosowania trybu przetargowego i zbycia poniżej wartości rynkowej, kwota 66,1 tys. zł zaniżonych dochodów ze świadczenia usług wynajmu pomieszczeń w jednej spółce, kwota 102,1 tys. zł niedobranych należności przez jednostki administracji publicznej), kwoty wydatkowane z naruszeniem prawa –931,9 tys. zł (kwota 876,0 tys. Zł wydatkowana przez jedną spółkę z przekroczeniem zakresu upoważnienia do dokonania wydatków, kwota 55,9 tys. zł wydatkowana przez organ administracji państwowej z naruszeniem przepisów prawa), kwoty wydatkowane z naruszeniem zasad należytego zarządzania finansami –10 911,0 tys. zł (kwota 10 818,7 tys. zł niecelowych i niegospodarnych wydatków dokonanych przez 10 przedsiębiorstw i spółek związanych z zakupem lub odtworzeniem
środków trwałych, głównie autobusów, a ponadto kwota 92,3 tys. zł niecelowo wydatkowana
przez jedną spółkę). W wyniku kontroli NIK wyegzekwowano nienależnie wypłaconą przez spółkę kwotę
92 336,87 zł.
Wnioski pokontrolne
Wyniki kontroli restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstw transportu autobusowego wskazują na konieczność podjęcia następujących działań:
1. Opracowania przez Ministra Skarbu Państwa programu restrukturyzacji spółek transportu samochodowego, uwzględniającego uwarunkowania poszczególnych spółek.
2. Zapewnienia rzetelnych i skutecznych mechanizmów nadzoru właścicielskiego Ministra SP, w tym obejmujących egzekwowanie wykonania przez zarządy spółek programów restrukturyzacyjnych.
3. Wprowadzenia w spółkach i przedsiębiorstwach branży transportu autobusowego mechanizmów racjonalizujących działania w zakresie nabywania i zbywania składników majątku, zwłaszcza taboru autobusowego.
4. Restrukturyzacji majątkowej i kosztowej, realizowanej przez zarządy spółek, zapewniającej utrzymanie pozycji rynkowej.
5. Uproszczenia procedury zmiany zezwoleń na przewozy regularne w transporcie drogowym osób, określonej w ustawie o transporcie drogowym. Kontrola wykazała, że przy wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia na
przewozy regularne przewoźnik w sposób nieuzasadniony ma obowiązek przedkładać wszystkie dokumenty, jakie są wymagane przy wniosku o nowe zezwolenie. Powoduje to sytuacje, gdy przy niewielkiej zmianie w rozkładzie jazdy (np. zmianie o 5 minut godziny rozpoczęcia kursu) przewoźnik ma obowiązek zgromadzić i przekazać udzielającemu zezwolenia obszerną dokumentację, przedkładaną już przy wniosku o udzielenie tego zezwolenia. Wydłuża to czas rozpatrywania i udzielania zgody na zmiany zezwoleń, a tym samym ogranicza
przewoźnikom możliwość elastycznego dostosowywania rozkładów jazdy do warunków rynkowych (np. zmieniającego się zapotrzebowania na przewozy na danych liniach).
Ponadto, NIK wnioskowała o podjęcie następujących działań w wystąpieniach pokontrolnych skierowanych do:
Ministra Skarbu Państwa:
1. Zapewnienie jednolitej wykładni prawa oraz przejrzystości stosowanych kryteriów przy rozpatrywaniu wniosków jednostek samorządu terytorialnego o komunalizację.
2. Rozważenie zmian w statutach spółek PKS z udziałem Skarbu Państwa, dotyczących wymogu uzyskiwania zgód organów nadzorczych na zawarcie umów leasingu oraz zakupu autobusów w jednej transakcji lub serii powiązanych ze sobą transakcji.
3. Podjęcie działań związanych z wypełnieniem obowiązku niezwłocznego zawiadomienia o popełnieniu przez zarząd PKS w Kielcach SA czynu określonego w art. 79 pkt 3 ustawy o rachunkowości.
wojewodów:
1. Ustalenie zakresu zobowiązań inwestycyjnych w umowach prywatyzacyjnych w sposób zabezpieczający cele prywatyzacji oraz interes prywatyzowanego przedsiębiorstwa.
2. Wypełnianie zadań w zakresie nadzoru właścicielskiego nad przedsiębiorstwami w oparciu o rzetelne analizy ich sytuacji ekonomiczno-finansowej.
I na koniec podstawowe dane dt. kontroli NIK. Objęła ona lata 2007-2009 i I półrocze 2010 r. Analizie poddano Ministerstwo Skarbu Państwa, pięć urzędów wojewódzkich, dwie jednostki samorządu terytorialnego oraz 31 spółek i przedsiębiorstw komunikacji samochodowej.