Model finansowania działalności operatorskiej w komunikacji miejskiej i jego implikacje

Bodaj najpoważniejszym zagadnieniem finansowania komunikacji miejskiej jest jego charakter. To, czy mamy do czynienia z systemem finansowania kosztów brutto czy też netto, stanowi fundament funkcjonowania finansów przedsiębiorstwa komunikacyjnego. Warto zatem przybliżyć Czytelnikom to poniekąd bardzo proste zagadnienie.

W pierwszej klasie szkoły podstawowej dzieci uczą się, że różnica pomiędzy brutto a netto polega na uwzględnieniu opakowania. W liceum można się dowiedzieć, że różnica między brutto a netto wynika z uwzględnienia podatku. W komunikacji miejskiej różnica ta jest bardziej skomplikowana, a polega na sposobie wliczania wpływów z biletów do dotacji dla przedsiębiorstwa komunikacyjnego.

Geneza problemu

Właściwie dyskusja nad metodą pokrywania kosztów pojawiła się wraz z ideą zarządów transportu miejskiego. Wówczas diametralnie zmieniła się baza finansowania dla tych zakładów komunikacyjnych, które działały w ośrodkach z zarządami transportu. Zmiana polegała na tym, że firma komunikacyjna została odcięta od bezpośredniego strumienia środków z biletów. W dużym uproszczeniu można zobrazować to tak, że wcześniejszy schemat przewidywał, iż zakład komunikacji miejskiej uzyskiwał środki z dwóch źródeł – dotacji i biletów (rys. 1), natomiast w wyniku reform system zmieniono tak, że zakład komunikacyjny dostawał środki tylko z jednego źródła – od organizatora transportu, który gromadzi dotacje i wpływy biletowe (rys. 2).

Pierwszy system zwykło się nazywać systemem finansowania kosztów netto, natomiast drugi – systemem finansowania kosztów brutto. Warto przyjrzeć się bliżej obu systemom, zanalizować ich znaczenie dla poszczególnych aktorów lokalnej sceny komunikacji miejskiej i przede wszystkim dla pasażerów. Problematyka ta jest już dość dobrze opisana przez piśmiennictwo fachowe (zob. przede wszystkim Tomanek R.: Rozwój umów przewozowych w publicznym transporcie miejskim. „Transport miejski i regionalny” nr 5/2004), lecz wciąż toczy się dyskusja, a wymiana argumentów trwa…

Jak już wspomniano, u podstaw zmiany systemu finansowania leży powołanie do życia zarządów transportu miejskiego. Wraz z ich powstaniem pojawił się nowy model finansowania, w którym zarząd kontraktował u wykonawcy przewozów wykonanie określonej pracy przewozowej za wykonaną pracę przewozową. Po kilku-kilkunastu latach funkcjonowania tego rodzaju rozliczeń słychać coraz odważniejsze głosy wskazujące na mankamenty nowego rozwiązania. Nie pozostaje zatem nic innego, jak dokonać obrazowego porównania obu modeli.

Finansowanie netto

Ten model finansowania wydaje się intuicyjnie oczywisty. Przedsiębiorstwo komunikacyjne, które obsługuje dane miasto, otrzymuje dotację z budżetu oraz pozyskuje środki od pasażerów, którzy płacą za przejazd. Mając na uwadze społeczne oddziaływanie transportu zbiorowego, nie można tu mówić o wypracowaniu zysku, jednak faktycznie celem ekonomicznym systemu komunikacyjnego jest zachowanie równowagi finansowej. Polega ona na tym, że strona kosztowa równa jest stronie przychodowej w rachunku zysków i strat. Nie należy tu stosować mylnej zasady „większe wpływy z biletów to mniejsza dotacja” – w komunikacji miejskiej wzrost osiągnięty po stronie przychodów oznacza po prostu możliwość poniesienia (w danym okresie) większych kosztów, czyli zakupu nowych autobusów, wyremontowania zajezdni itp.

Niestety pokusa obniżania wkładu budżetowego jest duża. Lokalne władze widząc napięty budżet, skłonne są dokonywać cięć, skutkujących koniecznością obniżania kosztów, a co za tym idzie – obniżania poziomu ilościowego i jakościowego oferty kierowanej do mieszkańców. Z drugiej strony trzeba jasno powiedzieć, że zarządzający firmami komunikacyjnymi widząc spadek wpływów biletowych, pierwsze swe kroki kierują do ratusza, by rajcowie podnieśli dotacje.

To właśnie jest przedstawiane jako podstawowa wada tego rodzaju finansowania. Zwykło się określać, że finansowanie netto powoduje brak motywacji rynkowej menedżerów zarządzających do maksymalizowania wpływów taryfowych. Przecież skoro i tak zawsze jest bezpieczna przystań w postaci miejskiej kasy, to po co być aktywnym na rynku i walczyć o pasażera? To jednak tylko jedna strona medalu. Każdy rozsądnie myślący dyrektor czy prezes, mając „zaplanowane” wpływy ze strony władz publicznych, stara się mimo to, by finanse firmy były też możliwie wysoko zasilone wpływami z biletów. Przecież nie ma żadnego interesu w tym, by pasażerowie jeździli na gapę czy przesiadali się do własnych samochodów. To, że czasem marazm zarządzania jest widoczny jak na dłoni, nie wynika z niedomagań metody finansowania, lecz raczej z powodu sposobu myślenia zarządzających lub specyfiki budżetu miejskiego, w którym dominuje myślenie „skoro sobie radzą tak dobrze, to dotacja jest im niepotrzebna”. Brak prorynkowego myślenia menedżerów, a przede wszystkim demotywujące posunięcia miejskich włodarzy potrafią wypaczyć metodę pokrywania kosztów netto i stanowią – jak się wydaje – najpoważniejsze zagrożenie dla funkcjonowania komunikacji miejskiej.

Finansowanie brutto

Wraz z pojawieniem się zarządów transportu miejskiego poczęto wprowadzać metodę rozliczeń brutto. Dla przedsiębiorstw komunikacyjnych oznaczało to diametralne odwrócenie sytuacji, w której się znajdują. Dotychczasowy bilans przychodów firmy, składający się z wpływów biletowych i dotacji z budżetu, zastąpiony zostaje nowym, w którym jedyną pozycją jest zapłata za wykonane usługi, zakontraktowana z organizatorem komunikacji. Dla uproszczenia pozostałe przychody, jak wpływy za udostępnienie powierzchni reklamowych, wynajem autobusów czy usługi stacji kontroli pojazdów, zostały pominięte, gdyż te pozycje nie różnią się w obu modelach finansowania.

Finansowanie brutto rodzi określone, złożone konsekwencje dla całego systemu komunikacyjnego. Wśród zalet tej metody finansowania można wymienić przede wszystkim swoistą pewność uzyskiwania wpływów, jaką daje operatorom wieloletni kontrakt. Stałe, okresowe zasilanie kasy firm powoduje możliwość planowania przezeń określonej polityki inwestycyjnej, niemniej jednak prawo zamówień publicznych w bardzo poważny sposób ogranicza długość tych kontraktów. Jest to szczególnie widoczne w przypadku trolejbusów i tramwajów, gdzie amortyzacja infrastruktury rozkłada się na znacznie więcej niż wymienione w ustawie trzy lata.

Innym pozytywnym efektem zastosowania tego rodzaju modelu finansowania jest jasne rozgraniczenie kompetencji w systemie komunikacyjnym. Operatorzy, realizując zlecenia zarządu, mają jasno sprecyzowane (w umowie) obowiązki i z ich realizacji są rozliczani. W związku z tym, że wpływy biletowe gromadzone są przez organizatora, aktywność rynkowa operatorów, realizujących zlecenia, ogranicza się wyłącznie do stałego dążenia do redukowania kosztów. To jednak dość powierzchowna ocena, którą trzeba nieco rozszerzyć.

Finansowanie brutto posiada szereg wad, których nie można przemilczeć. Wszystkie one wynikają w zasadzie z przytoczonej powyżej charakterystyki. Najpoważniejszym chyba mankamentem jest brak zainteresowania operatorów tym, czy autobus jedzie pusty czy też ktoś nim jedzie. Rola firm komunikacyjnych zredukowana zostaje do „wożenia” – kwestie pozyskiwania pasażerów, prowadzenia strategii marketingowej – wszystko to leży w gestii zarządu transportu miejskiego. Problem jest niebagatelny – zarządy transportu obarczone są tzw. ryzykiem handlowym, które wynika z tego, że wpływy od pasażerów mogą ulegać zmianom. Powstaje poważne pytanie, czy na wskroś publiczny podmiot jest gotów ponieść ryzyko niepewności przychodów. Poza tym ograniczenie roli podmiotów operatorskich tylko do „produkowania usług transportowych” powoduje w dłuższym okresie ich autentyczne upośledzenie jeśli chodzi o pozyskiwanie pasażerów. Firma, która przez kilka, kilkanaście lat za cel stawiała sobie jedynie oferowanie wozokilometrów po jak najniższej cenie, nie potrafi już dokonać analizy opłacalności tras w zależności od średniego zaludnienia obszarów przy trasie.

Poza tym – wydaje się, że nie do końca słusznie – przyjmuje się założenie, że zarząd czyni właściwe starania rynkowe w procesie pozyskiwania pasażerów. Trudno tego dowieść, wszak zarządy są podmiotami publicznymi, nie narażonymi na konkurencję ze strony podobnych organizacji. Cóż zatem się dzieje, gdy zarząd transportu nie potrafi w sposób skuteczny prowadzić marketingu i zjednywać sobie pasażerów? Teoretycznie wówczas firmy przewozowe, realizujące zlecenia, powinny być bezpieczne, bo posiadając umowy na wykonanie pracy przewozowej nie muszą się martwić o to, że ich środki lokomocji świecą pustkami. To jednak tylko teoria – w praktyce gdy nie dopnie się budżet zarządu transportu można spodziewać się mniejszych lub większych cięć, które w jednakowym stopniu boleśnie odczują pasażerowie, co operatorzy. Najgorsze tak naprawdę jest to, że w takiej sytuacji firma komunikacyjna ma zupełnie związane ręce – jej rolą jest ograniczanie kosztów, a relacje z pasażerami (czyli z rynkiem) nie są jej domeną w najmniejszym stopniu.

Tak czy inaczej trzeba uznać, że metoda brutto jest metodą bardzo wygodną – konkretnie wiadomo, kto płaci i za co. By jednak mówić o jej właściwej implementacji, konieczne jest spełnienie kilku warunków:

•  podmioty (w szczególności nie weryfikowany siłami rynkowymi zarząd transportu) muszą dobrze wypełniać swoje role rynkowe;

•  umowy muszą jasno i wyraźnie precyzować warunki stron;

•  system rozliczeń powinien być oparty na bardziej złożonym wskaźniku aniżeli wozokilometry wykonywane przez operatora.

Model finansowania a taryfa

Poczesne miejsce w trakcie analizowania modelu finansowania zajmuje jego wpływ na taryfę opłat. Naturalnym jest, że zjawiska finansowe wzajemnie się zazębiają i dlatego wszelkie analizy muszą to uwzględniać. Jeśli chodzi o model finansowania, to jest wybór między pokrywaniem kosztów brutto i netto, dokonanie go wskazuje podmiot, który będzie gromadził wpływy z biletów. Tym samym w bezpośredni sposób model finansowania wpływa na system taryfowo-biletowy, z którego korzystają klienci komunikacji – pasażerowie.

W ośrodkach, w których obowiązuje finansowanie netto i cała komunikacja znajduje się w garści jednego podmiotu, problem integracji w zasadzie nie występuje. Komunikacja i jej taryfa są w naturalny sposób zintegrowane, choć można wskazać na kuriozalne przypadki typu olkuskie linie M i S, kiedy to przedsiębiorstwo komunikacyjne w sposób sztuczny dezintegruje swoją ofertę.

Inaczej jest w tych miastach i aglomeracjach, w których przewozy są realizowane przez większą liczbę podmiotów. Istnieje szereg takich miast, a wzajemne relacje między operatorami są różne. W Rybniku i Radomiu widać pewną równowagę między dwoma podmiotami działającymi na tamtejszych rynkach, w Warszawie czy Wrocławiu widać silną dominację jednej firmy, natomiast na przykład w Chrzanowie czy Rudzie Śląskiej przekrój przez rynek przewozowy przypomina wystawę folklorystyczną. Czy w takich miastach można w ogóle myśleć o finansowaniu innym niż brutto?

Wdrożenie finansowania netto w miastach, gdzie występuje konkurencja między operatorami, jest już tematem znanym i rozważanym. Na terenie Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego (o czym można było przeczytać m.in. na łamach „Gazetki autobusowej PKM Bytom”, kolportowanej do pasażerów w autobusach i kolekturach biletowych) podnosi się szczególnie argument zaktywizowania operatorów w walce o pasażera. Jest to o tyle ciekawe, że przecież właśnie po to Komunikacyjny Związek Komunalny GOP wprowadzał finansowanie brutto, by samodzielnie prowadzić strategię marketingową na rynku i pozyskiwać pasażerów. Warto jednak – na tym właśnie przykładzie – przeanalizować możliwość wprowadzenia metody finansowania netto w sytuacji konkurowania operatorów o zlecenia zarządu.

Rozliczenia między zarządem transportu a operatorami powinny przyjąć postać dwuskładnikową, zawierającą zarówno wynegocjowaną cenę wozokilometra, jak i wskaźnik napełnienia pojazdów. Dzięki temu wraz ze wzrostem liczby pasażerów w pojazdach danego operatora, zwiększałaby się jego zapłata, otrzymywana od zarządu. Na pierwszy rzut oka jest to idealne rozwiązanie – z budżetu samorządowego organizatora zdjęte zostaje ryzyko zmniejszenia wpływów, a z drugiej strony poszczególni operatorzy są silnie stymulowani do aktywnego marketingu. To jednak pozory – faktycznie i tak podmiotem decyzyjnym pozostaje organizator komunikacji. Tym samym co prawda zapłata dla operatora zależy od liczby przewiezionych pasażerów, jednak to, ilu pasażerów jest w autobusie, wynika z prowadzonych działań zarządu. Ponadto jeżą się inne problemy, jak choćby rozliczanie biletów okresowych, kalkulowanie przejazdów ulgowych czy już samo liczenie pasażerów.

Czy zatem jedyną odpowiedzią w sytuacji finansowania netto jest alternatywa jednego przewoźnika lub braku jednolitej taryfy? Na pewno problem jest bardziej złożony. W Niemczech związki transportowe potrafią wprowadzać efektywne metody podziału wpływów biletowych, podobnie u naszych południowych sąsiadów funkcjonuje integracja taryfowo-biletowa obejmująca różnych operatorów, finansowanych systemem netto. By i u nas zaczęły obowiązywać podobne zasady, konieczne jest przeprowadzenie szeregu żmudnych badań i pomiarów, które z pozoru mogą wydawać się akademickimi dyskusjami.

Podsumowanie

Model finansowania komunikacji miejskiej jest właściwie bazą funkcjonowania, fundamentem, na którym opiera się cała misterna konstrukcja, składająca się z rozkładów jazdy, schematu połączeń, planu służb, taryfy, przystanków, planów inwestycyjnych, odnowy taboru itp. Właściwe dookreślenie płatności ma zatem podstawowe znaczenie zarówno dla płatnika, jak i dla kontraktującego.

Każda metoda ma swoje wady i zalety – trudno jest też generalizować, że jeśli gdzieś komunikacja jest w stadium głębokiego niedorozwoju, to winna jest metoda rozliczeń. Nawet w przypadku pełnego (brutto) finansowania działalności operatorskiej metoda netto ma zastosowanie w odniesieniu do zarządów transportu miejskiego, bowiem na którymś ze szczebli po prostu musi ona wystąpić. Ważne jednak jest precyzyjne zdefiniowanie, za co władza publiczna płaci lub do czego dopłaca. W przeciwnym razie oczywistym jest przepuszczanie środków między palcami, a za to odpowiedzialni są wszyscy kreatorzy lokalnych systemów transportowych.