Komunikacja a prawa pasażerów w Unii Europejskiej

Odmówienie prawa wstępu na teren lotniska, zagubiony bagaż, długie oczekiwanie na stacjach na spóźnione pociągi, brak możliwości zdążenia na dane połączenie. Są to najczęstsze bolączki tych, którzy muszą podróżować wykorzystując do tego celu różne środki komunikacji. Sytuacja staje się jeszcze trudniejsza, jeżeli dotyczy to osób niepełnosprawnych oraz w przypadku długich podróży z licznymi przesiadkami. Dlatego w swej Białej Księdze dotyczącej polityki transportowej Unii Europejskiej do 2010 r., Komisja Europejska uznała pasażera i jego sytuację za kwestie najważniejsze. Otwarcie granic oraz stworzenie jednego, wspólnego rynku wewnętrznego spowodowało znaczny wzrost mobilności europejskich społeczeństw i dotyczy to wszystkich znanych środków transportu. Powstanie tanich linii lotniczych, informatyzacja systemów rezerwacji biletów, budowa szybkich kolei spowodowały, że europejscy klienci mają dziś do wyboru znacznie szerszy wachlarz usług komunikacyjnych o niższych cenach. Jednak z drugiej strony, jakość świadczonych usług wykazuje duże zróżnicowanie, a ochrona praw pasażerów jest nieadekwatna, szczególnie w przypadku transportu międzynarodowego. W przypadku doznania utraty mienia lub uszkodzenia ciała, mieszkańcy Europy stają przed skomplikowanymi, innymi w każdym kraju, procedurami dochodzenia swoich praw, które nie zapewniają im jednocześnie odpowiedniej ochrony. Dlatego KE uznała za konieczne ustanowienie precyzyjnych przepisów w tej materii, które obowiązywałyby na terenie całej Wspólnoty, aby utrzymać obecny poziom mobilności obywateli Unii wewnątrz wspólnego rynku. W dokumencie tym Komisja Europejska stwierdza, iż pasażer musi mieć zagwarantowane następujące prawa:

• do odszkodowania i pomocy w razie opóźnień, odwołania połączenia lub odmowy prawa wstępu do środka transportu
• specjalne prawa dla osób niepełnosprawnych
• do odpowiedzialności ze strony przewoźnika w przypadku śmierci lub odniesienia ran w trakcie transportu
• rozpatrywania skarg oraz uzyskiwania rekompensat
• do rzetelnej informacji pasażerskiej

Lepsze zabezpieczenie praw pasażerów przyczyni się – zdaniem Komisji – do poprawy wizerunku transportu publicznego w porównaniu z motoryzacją indywidualną. Powinno się to przyczynić także do wzrostu zdrowej konkurencji pomiędzy przewoźnikami, którzy stworzą w ten sposób silną, konkurencyjną ofertę transportową dla Europejczyków.

Transport lotniczy: konieczne wzmocnienie praw pasażerów

Na początku lat 90., Komisja skupiła się na problemie transportu lotniczego. W tym sektorze bowiem naruszanie praw pasażerów jest najbardziej widoczne. Pierwszą inicjatywą w tej dziedzinie było wprowadzenie w 1991 r. przepisów regulujących sprawę odszkodowań wypłacanych przez przewoźników w razie odmowy prawa wstępu do samolotu. Jednak wprowadzone wówczas przepisy okazały się niewystarczające, aby zniechęcić przewoźników do stosowania praktyki sprzedawania zbyt dużej liczby biletów w stosunku do ilości miejsc i w 2002 r. sytuacja ta nadal dotyczyła ok. 250 000 pasażerów. W związku z tym, KE zaproponowała nowe rozwiązania prawne, które weszły w życie 17 lutego 2005 r. Przewidują one m.in. znaczne podwyższenie kwot odszkodowań w takich wypadkach, a także powołanie specjalnej instytucji, która umożliwiłaby rozpatrywanie sporów dotyczących tego typu sytuacji w prostszy i szybszy sposób, niż tradycyjną drogą sądową. Ponadto, nowe przepisy zwiększają także odpowiedzialność przewoźnika w razie wypadków oraz określają minimalne warunki dotyczące ubezpieczenia pasażerów, bagażu, itp. Dodatkowo, w 2000 r. KE postanowiła wydać specjalną kartę, w której pokrótce opisane są prawa przysługujące pasażerom linii lotniczych. W 2005 r. KE chce zwiększyć jej dystrybucję.

Wprowadzone w ostatnim czasie regulacje m.in. zabraniają przewoźnikom odmowy wstępu na pokład osobom ze względu na ich niepełnosprawność lub wiek, nakładając jednocześnie na nich obowiązek udzielania pomocy osobom niepełnosprawnym, zarówno na pokładzie samolotu, jak i na lotnisku. Porty lotnicze zostały z kolei zobowiązane do przystosowania swojej infrastruktury do obsługi osób niepełnosprawnych.

Przykład wypadku w Szarm-El-Szejk pokazał także, że pasażerowie nie zawsze są informowani o przewoźniku, który będzie świadczył dla nich usługi. Znaczna część pasażerów tego samolotu nie wiedziała bowiem, że będą podróżować pojazdem należącym do linii Flash Airlines oraz że przewoźnikowi temu odmówiono praw do lądowania na lotniskach w Szwajcarii z powodu uchybień dotyczących bezpieczeństwa. Dlatego KE postanowiła zobowiązać agencje zajmujące się sprzedażą miejsc w samolotach do podawania dokładnych informacji o przewoźniku, który będzie świadczył usługi transportowe.

Ponadto, w najbliższej przyszłości przewiduje się zwiększenie udziału instytucji wspólnotowych w nadzorowaniu usług transportu lotniczego, a także lepsze zabezpieczenie praw pasażerów w przypadku bankructwa przewoźnika.

Prawa pasażerów w transporcie kolejowym

Po zakończeniu prac nad pakietem regulacji dotyczących praw pasażerów linii lotniczych, KE postanowiła zająć się innym ważnym sektorem transportu – koleją. KE, starająca się promować ten środek komunikacji, wyraziła zaniepokojenie utratą znacznej części rynku transportowego przez kolejnictwo w ostatnich latach. Przeprowadzone na zlecenie komisji badania wykazały, iż głównymi przyczynami takiego stanu rzeczy są: niepunktualność, niewystarczająca informacja pasażerska oraz generalnie niska jakość usług. Dlatego w tzw. trzecim pakiecie kolejowym (2004/143, 03.03.2004), KE wprowadziła regulacje dotyczące minimalnych standardów informacji pasażerskiej, odszkodowań w razie opóźnień, rozpatrywania skarg oraz pomocy osobom niepełnosprawnym. Oprócz tego, nowe regulacje ściśle określają zakres odpowiedzialności przewoźnika w razie wypadku oraz wymaganego ubezpieczenia pasażerów. Zachęca się także przewoźników kolejowych do wprowadzania systemów zarządzania jakością. Ponadto, przewiduje się utworzenie niezależnych instytucji, mających zajmować się rozwiązywaniem sporów pomiędzy pasażerami a przewoźnikami.

KE apeluje o jak najszybsze przyjęcie wspomnianej regulacji, która obejmuje wszystkie aspekty kolejowego transportu pasażerskiego. Kiedy zostanie przyjęta, KE opublikuje kartę praw pasażera, podobną do tej opracowanej dla transportu lotniczego, domagając się jednocześnie, aby była ona wywieszana na wszystkich ważniejszych stacjach kolejowych oraz kasach biletowych.

Transport kombinowany

Pasażerom często dużo trudności sprawiają podróże, w trakcie których muszą zmienić środek transportu. Opóźnienia i odwołania uniemożliwiają przesiadkę w ustalonym terminie, co wielokrotnie wydłuża czas podróży. Pojawiają się także problemy z bagażem, zakupem biletów i rezerwacją miejsc. Korzystając z doświadczeń niemieckich i szwajcarskich, KE postanowiła zbadać możliwości zintegrowania systemów biletowych w różnych środkach transportu, rozpoczynając od transportu lotniczego i kolejowego.

Prawo do porównania parametrów różnych środków transportu

Badania wykazały także, że istnieje wśród pasażerów zapotrzebowanie na możliwość porównania parametrów, oferowanych przez różne środki transportu. Stąd KE uznała, że należy stworzyć system informacji dotyczących zakresu i jakości usług oferowanych przez różne gałęzie transportu pasażerskiego, bazujący na szeregu wskaźników i publiczne udostępnienie go, np. w Internecie. Rozpowszechnienie tych informacji przyczyniłoby się do wzrostu konkurencji oraz wymogłoby na przewoźnikach poprawę jakości oferowanych usług, dając jednocześnie pasażerom większy wybór i jasne kryteria wyboru.

Transport pasażerski a bezpieczeństwo

KE dużą uwagę przywiązuje także do bezpieczeństwa pasażerów, szczególnie po zamachach terrorystycznych 11 września 2001 r. Od tamtej pory KE wprowadziła wiele regulacji dotyczących bezpieczeństwa w transporcie lotniczym i morskim. Jednak zamachy w Madrycie w 2004 r. i w Londynie w 2005 r. pokazały, iż istnieje konieczność rozszerzenia tych przepisów także na inne środki transportu. W lutym KE opublikowała specjalny komunikat w tej sprawie, obejmujący również trudne pytanie dotyczące źródła finansowania tego typu środków bezpieczeństwa. Na chwilę obecną, KE zaleca rozbudowę istniejących systemów monitoringu i reagowania, a także korzystanie z nowych technologii w dziedzinie zapobiegania niebezpieczeństwom czy też rozpowszechnianie wiedzy o środkach bezpieczeństwa wśród pasażerów. Ponadto, proponuje się wzmocnienie środków mających na celu ograniczenie skutków ataków terrorystycznych: szkolenie agentów, planowanie i testowanie sposobów udzielania pomocy we współpracy z policją i innymi służbami.

Bliższe spojrzenie na sektor autobusowy

W komunikacie wydanym przez KE 16 lutego 2005 r. uważa ona za priorytet wzmocnienie praw pasażerów we wszystkich sektorach transportu, nie tylko w sektorze lotniczym, jak miało to miejsce do tej pory. Dyrektoriat KE ds. Energii i Transportu postawił sobie tym samym za cel rozszerzenie praw pasażerów w sektorze międzynarodowych przewozów autokarowych na przestrzeni 2005 r. W związku z tym KE postanowiła rozpocząć proces konsultacji społecznych z krajami członkowskimi oraz innymi zainteresowanymi stronami. Komisja zaprasza do zapoznania się z dokumentem roboczym, opracowanym przez Dyrektoriat ds. Energii i Transportu i wyrażenie swoich opinii na jego temat, jak również odpowiedzi na zawartą w nim ankietę (dane kontaktowe podajemy na końcu artykułu). W dalszej części postaramy się przedstawić pokrótce podstawowe założenia tego dokumentu.

Tabela 1: Liczba pasażerokilometrów wykonanych przez poszczególne środki transportu pasażerskiego w latach 1995-2002 i ich udział w całkowitym rynku przewozowym.

Źródło: Rocznik statystyczny „EU Energy and Transport in Figures 2004”

Jak przekonuje KE, regulacje w zakresie praw pasażerów autobusów i autokarów w komunikacji międzynarodowej są równie ważne, jak w przypadku innych środków transportu. Po pierwsze dlatego, że ich pasażerowie są zazwyczaj ludźmi o niskich dochodach. Szybkie rozpatrywanie skarg oraz pozasądowe procedury są zatem tutaj szczególnie konieczne, aby uniknąć kosztownych i przeciągających się procesów o odszkodowania. Po drugie, transport autobusowy należy do najważniejszych gałęzi sektora komunikacyjnego. W 2002 r. autobusy wykonały w UE ok. 486 miliardów wozokilometrów, co dało im drugą pozycję wśród najczęściej używanych środków transportu pasażerskiego (za samochodem osobowym) oraz udział rzędu 9,5%. Co więcej, w latach 1995-2002, sektor ten wzrósł o 5%. Z drugiej jednak strony, krajowi i międzynarodowi przewoźnicy autobusowi narażeni są w ostatnim czasie na coraz silniejszą konkurencję ze strony samochodów osobowych, tanich linii lotniczych oraz – w mniejszym stopniu – kolei oraz legalnych i nielegalnych firm wykonujących przewozy mikrobusami. Sektor autobusowy zatrudniał w 2002 r. w krajach UE 1 382 514 osób w 244 285 przedsiębiorstwach. Tabor autobusowy w UE wyniósł 723 700 pojazdów. Ponadto, transport autobusowy okazuje się wyjątkowo bezpieczny. Wskaźnik wypadków i ofiar śmiertelnych na 1 miliard pasażerokilometrów w tym sektorze transportu wynosi jedynie 0,4, czyli tyle samo, co w przypadku samolotów. Dla porównania – dla transportu kolejowego wskaźnik ten ma wartość 0,2, a dla samochodów osobowych – 14,0.

Tabela 2: Średnia liczba ofiar śmiertelnych wypadków drogowych w krajach „starej” UE w ciągu 30 dni w/g typu uczestnika ruchu

Źródło: Rocznik statystyczny „EU Energy and Transport in Figures 2004”

Tabela 3: Średnia liczba ofiar śmiertelnych wypadków drogowych w krajach „starej” UE w ciągu 30 dni w/g typu pojazdu

Źródło: Rocznik statystyczny „EU Energy and Transport in Figures 2004”

Dostępność dla osób niepełnosprawnych

Jednym z podstawowych problemów, jakie porusza KE w kwestii praw pasażerów, jest dostępność danego środka transportu dla osób niepełnosprawnych. Obecnie nie mogą one liczyć na podobną pomoc, jak np. w przypadku transportu lotniczego. Problem możliwości przewozu osób niepełnosprawnych w środkach komunikacji miejskiej został częściowo rozwiązany przez powszechność konstrukcji niskopodłogowych w tej gałęzi transportu oraz wprowadzanie dyrektywy 2001/85/WE, która wymusza w autobusach miejskich i lokalnych odpowiednią organizację przestrzeni pasażerskiej, która ułatwia wchodzenie do pojazdu i poruszanie się po nim osobom niepełnosprawnym. Gorzej sytuacja wygląda w sektorze autokarów do przewozów dalekobieżnych. Obecnie, problem ten jest badany w ramach programu COST (projekt nr 349) „Dostępność autokarów i autobusów dalekobieżnych dla osób z ograniczoną sprawnością ruchową” oraz w ramach projektu UNIACCESS „Opracowanie uniwersalnych systemów umożliwiających dostęp do środków komunikacji zbiorowej osobom niepełnosprawnym.”

Ubezpieczenie i odpowiedzialność cywilna

Obecne przepisy UE przewidują obowiązek ubezpieczania pojazdów motorowych będących w użyciu, określając minimalne stawki takiego ubezpieczenia. Mówi o tym Dyrektywa Rady 72/166/EWG z 24 kwietnia 1972 r. oraz Trzecia Dyrektywa Rady 90/232/EWG z 14 maja 1990 r. Zgodnie z tymi przepisami, ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej powinno – już w swej podstawowej, najniższej stawce – obowiązywać na terenie całej Unii Europejskiej. Z kolei Dyrektywa Rady 84/5/EWG z 1983 r. wyznacza minimalne stawki odszkodowań dla ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej, wynoszące od 350 000 euro (dla uszkodzeń ciała) i od 100 000 na każdy pozew (w przypadku utraty mienia). Nie ma jednak oddzielnych przepisów dotyczących ubezpieczenia pojazdów wykonujących usługi transportowe.

Odmowa wstępu na pokład, opóźnienia i odwołania

W tej kwestii sprawa jest rozwiązana jedynie w przypadku organizatorów wycieczek, którzy odpowiadają za jakość całej usługi, łącznie z transportem. Zgodnie z przepisami Dyrektywy 90/31439, jeżeli organizator – wobec braku możliwości wykonania transportu – nie może zapewnić alternatywnej metody dojazdu, zobowiązany jest odstawić pasażera z powrotem na miejsce wyjazdu i wypłacić mu odszkodowanie. Odmowa wstępu na pokład w przypadku autobusów należy do rzadkości. KE uważa jednak, iż pasażerowie autobusów – zależnie od okoliczności – powinni mieć prawo do odszkodowań także w przypadku przerw w podróży i odwoływania połączeń.

Informacja pasażerska

KE jest zdania, że pasażerowie powinni świadomie wybierać transport autobusowy na bazie jawnych i przejrzystych kryteriów określających jego jakość. W tym celu powinny zostać opracowane odpowiednie wskaźniki.

Zintegrowane systemy biletowe

Pasażerowie planujący podróż kilkoma różnymi środkami lokomocji często napotykają problemy wynikające z braku odpowiedniej koordynacji poszczególnych środków komunikacji. Przykłady zintegrowanych biletów wciąż należą do rzadkości w krajach Unii Europejskiej. W obliczu braku unijnych przepisów dotyczących zintegrowanych systemów biletowych, KE zaleca aby zwłaszcza przewoźnicy powietrzni i kolejowi sami występowali z takimi inicjatywami. Obecnie trwają badania nad możliwością wprowadzenia takich rozwiązań także przez przewoźników autokarowych.

Zaproszenie do konsultacji

Na podstawie propozycji i komentarzy, przesyłanych do Komisji Europejskiej w sprawie praw pasażerów, wypracowano szereg zagadnień, do konsultacji których Komisja chciałaby zaprosić wszystkie zainteresowane strony. W celu ułatwienia opiniowania poszczególnych rozwiązań oraz podsumowania wyników konsultacji społecznych, zostały one opracowane w postaci formularza, zawierającego 49 pytań. KE zaprasza także do komentowania samej treści opracowania. Listę pytań można znaleźć w załączniku do roboczego dokumentu KE o prawach pasażerów w transporcie autobusowym (do pobrania tutaj)

Odpowiedzi do kwestionariusza i inne uwagi należy przesyłać do 14 października 2005 pod adres:

European Commission

Directorate-General for Energy and Transport

For the attention of Mr. Peter Faross

Head of Unit A5

Rue de la Loi 200

B-1049 Brussels, Belgia

Uwagi i odpowiedzi można przesyłać także faksem (+32 2 298 65 40) oraz e-mailem (pod adresem [email protected] ). Otrzymanie opinii będzie potwierdzane – odpowiednio – pocztą lub e-mailem.