Gdy nie wiadomo, o co chodzi – chodzi o…

Zarys systemu finansowego komunikacji miejskiej

Długo nie podejmowałem – z różnych przyczyn – tego tematu. Nie ukrywam, że po części z tej racji, że jest to temat bardzo obszerny i bardzo trudny. Z tej racji felieton zatytułowałem „Zarys…” – pozostawiam tu pole dalszej dyskusji co do treści i oczekuję także na uwagi w stosunku do tekstu.

W związku ze zmianą systemu społeczno-gospodarczego kraju w latach dziewięćdziesiątych konieczne stało się wprowadzenie pełnego rachunku ekonomicznego w systemach komunikacji miejskiej. W miastach polskich zaczęto stosować różne modele organizacyjne komunikacji, które skutkują określonym kierunkiem i sposobem przepływu środków finansowych. Inna jest sytuacja operatora, który comiesięcznie otrzymuje od zarządu transportu określoną kwotę w zamian za wykonanie zakontraktowanej wielkości pracy przewozowej, a inna takiego, który musi samodzielnie zabiegać o wpływy z biletów. Odwracając sytuację o 180 stopni – odmienna jest sytuacja samorządu, który jedynie dopłaca do działalności transportu komunalnego określoną w budżecie kwotę od tej, w której znajduje się komunalny zarząd transportu, zmuszony do zorganizowania całej własnej sieci dystrybucji biletów…

W swoim materiale skoncentrowałem się na wpływach – tak wielu już podnosiło konieczność redukcji kosztów jako warunku „przetrwania” komunikacji publicznej, że postanowiłem na przekór wszystkim zainteresować się przede wszystkim tymi środkami, które zasilają system komunikacyjny.

Bilety kontra dotacje – fałszywy spór

Na wstępie rozważań wypada wspomnieć o prostym fakcie, który nie zawsze jest przez wszystkich właściwie rozumiany. Sumaryczna wielkość wpływów to suma dwóch składników – dotacji i wpływów ze sprzedaży. Co prawda w ogólnej puli środków pojawiają się dochody ze sprzedaży powierzchni reklamowej i inne tego typu wpływy, lecz dla uproszczenia wpływy komunikacji miejskiej można podzielić na budżetowe i taryfowe.

Jeszcze na drugim roku moich studiów profesor Tomanek pokazywał w trakcie wykładu stopień pokrycia kosztów wpływami taryfowymi w różnych ośrodkach Europy. Duża rozbieżność między tym wskaźnikiem w poszczególnych ośrodkach zupełnie mnie zaskoczyła. O ile mnie pamięć nie myli (a jednak trochę wody w Wiśle upłynęło), to w Rzymie wpływy taryfowe pokrywały jedynie 10 % kosztów, podczas gdy w Dublinie – aż 96 %! Ta prosta miara jest często argumentem w dyskusjach politycznych, używanym zupełnie niesłusznie i bez zastanowienia. Część osób uważa, że dotacje dla komunikacji należy minimalizować, by dzięki temu była ona adekwatna do potrzeb rynku i aktywnie starała się sprostać wymaganiom stawianym przez pasażerów. Przeciwnego zdania są zwolennicy traktowania komunikacji miejskiej jako instrumentu polityki. Ci dla odmiany deklarują chęć szerokiego wspierania (przede wszystkim finansowego) transportu publicznego, jako umożliwiającego mobilność wszystkim ludziom, jako narzędzia aktywizacji terenu, czy wreszcie jako narzędzia poprawy stanu środowiska.

W otaczającej nas rzeczywistości zawsze zwolennicy wysokich i niskich dotacji spotykają się „gdzieś po środku” – pierwsi stają przed alternatywą mniejszych lub większych zaburzeń społecznych, drudzy – ograniczeń w miejskiej kasie. Wydaje się jednak, że problem jest zupełnie niewłaściwie postawiony. Stawianie alternatywy pomiędzy wpływami taryfowymi a budżetowymi jest błędne, bowiem w interesie komunikacji miejskiej jest maksymalizowanie zarówno jednych, jak i drugich . Konieczne jest zatem zupełnie inne podejście do tematu, oparte nie na udziale jednych czy drugich wpływów w ogólnej sumie, lecz na maksymalizowaniu jednych i drugich. Dzięki temu łączna kwota, pozostająca do zagospodarowania przez zarządzających komunikacją, ulega zwiększeniu – pozwala to na poprawę jakości świadczonych usług, uruchomienie dodatkowych kursów czy wzrost niezawodności ich realizacji.

Wskaźniki finansowe

Jeśli przyjmiemy proponowane założenie, że celem finansowym komunikacji miejskiej jest maksymalizowanie wpływów, to konieczna jest ich bezwzględna kontrola. Zadaniem transportu zbiorowego jest określona misja społeczna (zwana z europejska służbą publiczną), co nie dezawuuje działalności podmiotów nastawionych na zysk w systemie komunikacyjnym. Jednak właśnie cele społeczne predestynują do tego, by wydać jak najwięcej z tego, co się zgromadziło. Innymi słowy – im większa będzie ogólna pula środków w dyspozycji systemu komunikacyjnego, tym więcej (w założeniu) będzie mogło być skierowane w stronę pasażerów. Oczywiście zawsze istnieje zagrożenie, że dodatkowe środki zostaną wykorzystane owszem, na nowy tabor, lecz będzie to limuzyna prezesa – to właśnie najczęściej akcentują zwolennicy ograniczania dotacji. Dzięki jej ograniczeniu ma zostać ograniczona tego rodzaju rozrzutność…

Czy jednak jest możliwe uniknięcie zbędnych wydatków przy równoczesnym wysokim poziomie dotacji? Na jakim poziomie powinno się dotować komunikację? Podobnych pytań jest wiele. Odpowiedź na drugie pytanie jest kwestią względną i najbardziej salomonowa odpowiedź brzmi – aż do możliwości absorpcyjnych systemu komunikacyjnego. Oznacza to dokładnie tyle, że przy prowadzeniu bieżących i długookresowych obserwacji systemu transportowego dotacja powinna być ustalana na takim poziomie, który jest odczuwalny dla pasażerów. Ważne jest też, by ta odczuwalność nie przejawiała się w cenie biletu – dochody taryfowe powinny być maksymalizowane, a nie zastępowane wyższymi dotacjami. Odczuwalność przez klientów można bardzo łatwo mierzyć ich liczebnością – jeśli zakup nowego pojazdu niskopodłogowego zaowocował wzrostem liczby nabywanych biletów miesięcznych, to tę inwestycję miasta można uznać za trafioną, a dotację za jak najbardziej pożądaną.

Aby uniknąć marnotrawienia środków konieczne jest opracowanie wskaźników oceny systemu komunikacyjnego, uwzględniającego środki finansowe i ich oddziaływanie. Pod uwagę można wziąć następujące wielkości:

•  udział transportu zbiorowego w ogólnej liczbie przemieszczeń na terenie miasta

•  dynamika liczby przewożonych pasażerów

•  ogólna mobilność mieszkańców, przy uwzględnieniu pierwszego wskaźnika

•  wielkość podróży nieobligatoryjnych, realizowanych transportem zbiorowym

•  stopień łagodzenia wahań cyklicznych, w szczególności tygodniowych

To jedynie przykładowe wskaźniki. Ważne jest, by obliczać skuteczność gospodarowania środkami, jako podstawową miarę gospodarności w komunikacji lokalnej. Gospodarność mierzona liczbą podróżnych korzystających z komunikacji miejskiej to jednak wskaźnik nie tylko dla dotacji, lecz także dla środków pozyskanych od pasażerów – tych również nie można marnotrawić…

Pojawia się pytanie, do czego zmierza takie ujmowanie kwestii finansowych. Najważniejszym celem działań systemu komunikacyjnego są pasażerowie i to właśnie przez pryzmat pasażerów powinno się patrzeć na gospodarność. Pasażer, wsiadając do autobusu i kasując bilet, nie zastanawia się, ile procent wpływów kasy komunikacyjnej stanowi jego bilet i czy ta część przeznaczana jest na sprzątanie autobusów, czy też może na ogrzewanie warsztatu. Dla pasażera istotne jest, że usługa jest oferowana na wysokim poziomie, a to jest możliwe tylko przy odpowiednim poziomie wpływów finansowych (kwestią drugorzędną pozostaje jakich). Co ciekawe w opracowaniu dotyczącym komunikacji w Stuttgarcie (A. Jędraszko: Zarządzanie mieszkalnictwem i planowanie komunikacji przez samorząd terytorialny w Niemczech na przykładzie Stuttgartu. Unia Metropolii Polskich, Łódź 1996) argumentuje się, że cena biletów powinna być stosunkowo wysoka. Badania wykazują istnienie ceny „granicznej”, to jest takiej, po wzroście której następuje gwałtowny odpływ pasażerów, natomiast w razie jej obniżki pozyskanie nowych klientów jest niewielkie. Co prawda dane te dotyczą kraju o znacznie wyższym poziomie motoryzacji, jednak wskazują, że dobrym kierunkiem walki o klienta jest nie obniżanie cen, lecz poprawa jakości – przynajmniej w dłuższej perspektywie.

Rozliczanie dotacji i wpływów taryfowych nie wzajemnie w stosunku do siebie, lecz właśnie w stosunku do efektów powoduje, że celem zarządzania komunikacją przestaje być taki czy inny poziom finansowania określonego rodzaju, lecz staje się nim budowanie rzeczywistej pozycji rynkowej – utrzymywanie i pozyskiwanie nowych klientów. Finanse tak naprawdę są jedynie środkiem, który ma służyć satysfakcji pasażerów.

Alternatywne źródła finansowania

W rzeczywistości gospodarczej komunikacji miejskiej nie można pomijać źródeł finansowania dotąd nie wymienionych. Co prawda główne wpływy budżetu komunikacji miejskiej to zawsze gminy i pasażerowie, jednak naprawdę warto rozejrzeć się za pozyskaniem dodatkowych środków, które można by było pozyskać. Pierwszym, które niemal natychmiast nasuwa się każdemu, są oczywiście wpływy z udostępnienia potencjalnym reklamodawcom powierzchni na taborze. Reklama na środkach transportu jest dość popularna, bowiem autobusy i tramwaje wykonując codziennie wiele kilometrów ulicami miast są widziane przez szerokie audytorium, do którego reklamodawcy chcą trafić.

To jednak nie jedyne wsparcie, z jakiego można czerpać dodatkowe środki finansowe. Inwestycje w tabor warto zasilić środkami z wszelkiego rodzaju funduszy celowych, których zadaniem jest realizowanie określonych celów społecznych. Przy kupnie nowego wozu można uzyskać dofinansowanie funduszu ochrony środowiska (różnego szczebla) w związku z wyposażeniem pojazdu w silnik spełniający określone normy ekologiczne, natomiast Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych może dołożyć swoją „cegiełkę”, jeśli zdecydujemy się nabyć pojazd niskopodłogowy. Dlaczegóżby zatem nie skorzystać z potencjalnych możliwości?

Zupełnie odrębna kwestia to fundusze pomocowe Unii Europejskiej. Ten temat jest obecnie całkiem nowy, w końcu członkiem UE staliśmy się dopiero dwa miesiące temu. Niezależnie od tego warto zwrócić uwagę na potencjalne możliwości pozyskania środków z Brukseli, które mogłyby zasilić poważnie systemy komunikacyjne, zwłaszcza największych aglomeracji. Trzeba jasno powiedzieć, że uzyskanie wsparcia unijnego do łatwych nie należy. Potencjalny beneficjent musi się zmierzyć z szeregiem trudności, począwszy od szczebla lokalnego, a skończywszy na ministerialnym. Z jednej strony zapisy Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego – gdyż to właśnie ten dokument umożliwia pozyskanie środków unijnych na komunikację miejską – wymagają na przykład określonych działań infrastrukturalnych, by móc kupić nowy tabor, z drugiej – nie jest łatwo wyperswadować na władzach lokalnych przyjęcie wymaganych dokumentów szczebla gminnego. W przypadku dużych aglomeracji właściwie to do końca nie wiadomo, jaki podmiot jest odpowiedzialny za opracowanie programu rozwoju transportu…

Skoro jest tyle trudności, to może nie warto zawracać sobie głowy środkami Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego? – to niech już każdy odpowiedzialny za komunikację odpowie sobie sam. Bo skoro przy współudziale dofinansowania unijnego cena autobusu spada o 50, a nawet 75 procent, to moim zdaniem gra jest warta świeczki.

Kierunek przepływu środków finansowych

Zupełnie odrębnym zagadnieniem sfery finansowej jest kwestia kierunku przepływów środków finansowych. Z pozoru sprawa ta jest oczywista – finanse wędrują od pasażera i z budżetu gminy do podmiotu odpowiedzialnego za komunikację (pan Bogumił Bochenek z Tramwajów Śląskich używa dla określenia takiego podmiotu świetnego słowa „komunikant”, obejmującego zarówno zarządy transportu, jak i samodzielne przedsiębiorstwa komunikacji miejskiej). Jednak z perspektywy Górnośląskiego Okręgu Przemysłowego mocno zmienia się optyka patrzenia na zagadnienie. Gminy uiszczają składkę na rzecz Komunalnego Związku Komunikacyjnego GOP, a poza tym dofinansowują działalność operatorów, operator tramwajowy stanowił do niedawna wciąż przedsiębiorstwo państwowe, gminy mimo zawartych porozumień komunalnych dofinansowują innych organizatorów komunikacji – to tylko niewielkie wycinki bardzo skomplikowanej siatki organizacyjnej górnośląskiej komunikacji.

Analizując kierunek przepływów finansowych podstawowym pytaniem, jakie należy sobie zadać, jest to, do jakiego podmiotu mają spływać poszczególne środki. Przekładając to na bardziej przyziemny język – gminy powinny dotować zarządy transportu, operatorów, czy może oba te ciała równocześnie? Jeśli chodzi o środki publiczne, to sytuacja jest jeszcze dość klarowna, inaczej jest ze środkami pozyskiwanymi w wyniku aktywności poszczególnych podmiotów…

Na przykład można zadać bardzo celowe pytanie, kto powinien zarządzać pozyskiwaniem środków z reklam. Zasadniczo panuje przekonanie, że to poszczególni operatorzy, dysponując taborem, winni zajmować się tego typu działalnością – jak jednak ma się to do chęci ujednolicania barw taboru przez zarząd transportu miejskiego? Z drugiej strony możliwe jest takie zorganizowanie komunikacji, w którym to zarząd będzie odpowiedzialny za tę działkę, jak ma to miejsce w Chrzanowie…

Jeśli chodzi o pozyskiwanie środków z różnego rodzaju funduszy publicznych, to środki te zawsze są przeznaczane na określony cel. Nie ma tutaj zbyt dużego manewru, do kogo pójdą pieniądze, jednak czasem warto zastanowić się nad dokonaniem zmian organizacyjnych, by na przykład w sposób scentralizowany wystąpić o wsparcie finansowe.

To ostatnie ma szczególne znaczenie przy ubieganiu się o środki unijne przez duże aglomeracje. Początkowo środki na rozwój transportu zbiorowego miały być rozdzielone pomiędzy Warszawę i Górny Śląsk, lecz w finalnej wersji o środki te mogą ubiegać się także inne duże aglomeracje. Skuteczność pozyskiwania tych środków zależy w ogromnej mierze właśnie od umiejętności uzyskania lokalnego konsensusu i wystąpieniu ze „zintegrowanym” wnioskiem – obejmującym nie tylko zakup autobusów, ale także powiązanie ich z siecią tramwajową, budowę centrów przesiadkowych, przystosowanie przystanków do potrzeb osób niepełnosprawnych (i nie chodzi tu tylko o poruszających się na wózkach inwalidzkich, lecz także o osoby niedowidzące, niewidome i w inny sposób poszkodowane przez życie…), wdrożenie systemu monitoringu ruchu i wiele innych zagadnień. Z całą stanowczością takie „zintegrowane” wnioski spotkają się z większą aprobatą aniżeli te projekty, w których trzonem będzie zakup taboru, wsparty bliżej niesprecyzowanymi krokami w innych sferach.

Tutaj nie ma miejsca na dywagacje, kto powinien składać wnioski o budowę metra, a kto o systemy informacji na przystankach działające w systemie czasu rzeczywistego – wszyscy powinni zawrzeć porozumienie i wystąpić z jednym wnioskiem o „wszystko”. Jest jeszcze jeden argument na rzecz takiego właśnie podejścia. Jeśli składany jest jeden solidny, dobrze przygotowany wniosek, w który wszyscy zainteresowani włożą swój wkład w postaci zaangażowania i kompetencji – to ma on duże szanse na uzyskanie unijnego dofinansowania. Jeśli natomiast wybrany zostanie wariant typu „każdy sobie rzepkę skrobie” to istnieje duże zagrożenie, że ktoś jednak potknie się na zrębach brukselskich pieniędzy i jego wniosek nie zostanie pozytywnie rozpatrzony. A po co komuś pochylnie na przystankach autobusowych, skoro linie nadal będą obsługiwane taborem niewiele młodszym od popularnych ogórków? To oczywiście gruba przesada, lecz chciałem zobrazować konieczność konsolidacji w obliczu wspólnej szansy pozyskania całkiem niemałych środków…

Podsumowanie

O potrzebach finansowych komunikacji miejskiej nie trzeba nikogo przekonywać. Przekrój krajowy jest zróżnicowany – z innymi problemami boryka się Wrocław, z innymi Zduńska Wola. Każdy jednak zdaje sobie sprawę, że dodatkowa złotówka to dodatkowe możliwości i nowe szanse. Debaty nad poziomem dotacji w stosunku do wpływów taryfowych powinny zostać zastąpione analizą dotacji w stosunku do rzeczywistych potrzeb pasażerów.

Zmiana filozofii finansowania komunikacji jest niezbędna – pryzmat równowagi budżetowej powinien ustąpić miejsca marketingowej zasadzie pierwszeństwa rynku i klienta. Przez kilkanaście lat okresu po transformacji ustrojowej wypracowano różnorodne modele finansowania komunikacji, jednak potrzebna jest nieustanna praca nad sposobami, źródłami i kierunkami pozyskiwania środków finansowych, by bodźce stymulowane przez finanse w sferze realnej były możliwie najkorzystniejsze dla pasażera. Czas skończyć z dawnym „czy się stoi czy się leży…”, które wciąż pokutuje na przykład poprzez płacenie tyle samo za wozokilometry poczciwych przegubowych ikarusów, niezależnie od tego, czy korzysta z niego dziesięć czy sto osób.

Postawienie pasażera w centralnym punkcie jest też wymagane poprzez procedury unijne. Każdy wnioskodawca musi wskazać, ilu pasażerów pozyska dzięki dofinansowaniu określonych inwestycji, jak ekologiczne silniki wpłyną na czystość powietrza czy wreszcie ilu użytkowników samochodów zamieni własne cztery kółka na transport zbiorowy. A o tym, że wejście Polski do Unii Europejskiej jest ogromną szansą, przekonają się najlepiej ci, którzy tę szansę wykorzystają.