Dyskusja o transporcie – bez słowa o komunikacji publicznej

24 stycznia br. obradowała Komisja Infrastruktury analizując aktualną sytuację w transporcie w związku z planowaną na plenarne posiedzenie Sejmu RP debatą na temat transportu –na wniosek Najwyższej Izby Kontroli. Co znamienne –poza ogólną dyskusją o PKP w ogóle pominięto temat transportu publicznego. Stało się tak mimo udziału w posiedzeniu przedstawicieli m.in.: Ogólnopolskiej Izby Gospodarczej Transportu Samochodowego i Spedycji, Izby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej czy Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych. Czyli wszystko po staremu…

 

Poseł Bogusław Kowalski (LPR):

Otwieram posiedzenie Komisji Infrastruktury poświęcone omówieniu wyników kontroli funkcjonowania transportu drogowego i kolejowego w latach 1990–2004, przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli. Witam serdecznie prezesa Najwyższej Izby Kontroli pana Mirosława Sekułę. Bardzo nam miło gościć po raz pierwszy pana prezesa na posiedzeniu Komisji. Witam ministra Transportu i Budownictwa pana Jerzego Polaczka i pozostałych przedstawicieli rządu. Witam wszystkich zaproszonych gości.

Zgodnie z porządkiem obrad poprosimy o wypowiedź najpierw pana prezesa, potem pana ministra, a następnie przeprowadzimy debatę. Chciałem również poinformować państwa posłów, że członkowie Komisji otrzymali przygotowany przez prezydium projekt uchwały w sprawie funkcjonowania transportu lądowego w Polsce. Proszę ten dokument potraktować jako propozycję komisyjną, która, po rozpatrzeniu i ewentualnym przyjęciu, zostanie zaproponowana Wysokiej Izbie. W końcowej części posiedzenia omówimy projekt uchwały, stanowiący efekt naszej dzisiejszej dyskusji. Oddaję głos panu prezesowi.

 

Prezes Najwyższej Izby Kontroli Mirosław Sekuła:

Chciałbym przedstawić wyniki kontroli zawarte w informacji, która została przygotowana na podstawie aż 45 wcześniej sporządzonych naszych szczegółowych informacji na temat lądowego systemu transportowego w Polsce. Obejmuje ona okres piętnastu lat trudów polskiej transformacji gospodarczej, to jest okres od roku 1990 do 2004.

Najpierw jednak chciałbym podkreślić to, co według mnie jest najważniejsze, a mianowicie, że zły stan infrastruktury transportowej ogranicza rozwój gospodarczy i społeczny, a nawet niweczy działania rozwojowe podejmowane w innych dziedzinach gospodarki. Przyczynia się także do braku spójności przestrzeni gospodarczej danego kraju z gospodarkami innych państw, co skutkuje spowalnianiem procesów integracyjnych. Niestety, zależność ta nie jest doceniana. Polska, ze słabo rozwiniętą i przestarzałą infrastrukturą transportu, staje się, a właściwie już jest, korkiem komunikacyjnym Europy. Główne szlaki transportowe, nowo budowane autostrady i drogi szybkiego ruchu zaczynają omijać nasz kraj. Przypomnę prawdę znaną już od wieków, że rozwój gospodarczy odbywa się wzdłuż szlaków komunikacyjnych. Tak było zawsze i tak też jest teraz. Jeżeli analizujemy rozmieszczenie największych inwestycji w naszym kraju, to zauważamy, że są one zlokalizowane wzdłuż sprawnych ciągów komunikacyjnych.

Jeżeli popatrzymy na mapę Europy, to widzimy, że coraz więcej szlaków transportowych zaczyna przebiegać na południe od Polski. Zapowiedziana i rozpoczęta budowa drogi ekspresowej z Rostoku na południe poprzez Czechy do krajów Europy Południowej i Morza Śródziemnego, może w znaczącym stopniu przejąć obsługę ruchu od Bałtyku i tym samym zmniejszyć szanse rozwojowe naszych portów morskich. Tak więc, mimo sprzyjającego położenia geograficznego, jako kraju tranzytowego, zamknięciu ulega pierścień dróg europejskich, pierścień, który omija Polskę.

 Chciałbym wobec tego przypomnieć, iż wyniki kontroli dotyczące lądowego systemu transportowego, wiążą się z wnioskami Najwyższej Izby Kontroli o przeprowadzenie debaty sejmowej w sprawie rozpatrzenia problemów związanych z rozwojem transportu w naszym kraju. Pierwszy taki wniosek został złożony jeszcze przez mojego poprzednika. Pan Janusz Wojciechowski przedłożył w roku 1999 ówczesnemu marszałkowi Sejmu uchwałę Kolegium Najwyższej Izby Kontroli o przeprowadzenie debaty parlamentarnej w tej sprawie. Kolejna uchwała Kolegium NIK została przedłożona na początku mojej kadencji, w roku 2002. Tak więc Izba z problemem tym zwraca się już do trzeciego z kolei Sejmu i do piątego marszałka Sejmu.

Jak państwo wiecie, w programie obecnego posiedzenia Sejmu jest już przewidziana debata sejmowa nas temat transportu, z czego bardzo się cieszę. Podstawą debaty mają być materiały przedłożone Wysokiej Izbie przez Najwyższą Izbę Kontroli, które państwo macie przed sobą, jak również stosowna informacja rządu. Naszą informacją, którą nazywamy megainformacją ze względu na jej objętość, zajmowała się już sejmowa Komisja do Spraw Kontroli Państwowej na posiedzeniu w dniu 15 grudnia ubiegłego roku. Efektem dyskusji na posiedzeniu był wniosek do marszałka Sejmu o przeprowadzenie debaty na plenarnym posiedzeniu. Debata ta dotyczyć będzie rozpatrzenia problemów związanych z rozwojem transportu lądowego i jego infrastruktury, a także ocenie działania organów odpowiedzialnych za określenie strategii państwa w tym sektorze gospodarki.

Chciałbym przedstawić państwu w dużym skrócie wyniki naszych kontroli. W okresie ostatnich 15 lat stosunkowo bezpieczny transport kolejowy był systematycznie wypierany przez transport samochodowy. W konsekwencji tego procesu następowało nie tylko pogorszenie stanu technicznego dróg, ale również znaczne obniżenie poziomu bezpieczeństwa komunikacyjnego oraz zbędne zwiększenie kosztów ekonomicznych, społecznych i ekologicznych transportu. Polskie drogi należą do najgorszych i najbardziej niebezpiecznych w Europie. Nie spełniają one bowiem standardów Unii Europejskiej zarówno pod względem parametrów technologicznych, jak i stanu technicznego. Ilustracją tego są następujące dane, które pozwolę sobie przytoczyć za naszą megainformacją.

Na koniec roku 2004 tylko 0,25% dróg publicznych spełniało standardy naciskowe Unii Europejskiej, które wynosi 115 kN/oś. Jeżeli przyjrzymy się drogom krajowym, których łączna długość wynosi około 18 tys. km, to stan jest trochę lepszy, bo 8% tych dróg spełnia standardy europejskie. Z powodu niedostosowania dróg publicznych w Polsce do wymaganych standardów naciskowych, nasze drogi są systematycznie rozjeżdżane przez pojazdy samochodowe, zwłaszcza ciężkie. Przypomnę, że w latach 1990–2004 wzrosła liczba zarejestrowanych samochodów o prawie 85%, a ciężarówek aż o 129%. Ten wzrost natężenia ruchu ciężkich, a często przeciążonych, pojazdów samochodowych, skutkował przyspieszonym procesem niszczenia dróg. Przejawiało się to głównie w tworzeniu i zwiększaniu głębokości kolein występujących na drogach.

W rezultacie, na co drugim kilometrze polskich dróg publicznych powstały koleiny o głębokości większej niż 2 cm, a na co czwartym –powyżej 3 cm. W starych krajach członkowskich Unii Europejskiej takie drogi są wyłączane z użytkowania. Gdyby zastosować tego rodzaju kryteria w Polsce, to należałoby wyłączyć z ruchu połowę sieci drogowej. Biorąc pod uwagę wszystkie czynniki wpływające na jakość nawierzchni dróg publicznych, musimy stwierdzić, że 60% tych dróg było w niezadowalającym lub złym stanie technicznym i wymagało pilnych zabiegów remontowych.

W niewiele lepszym stanie była także jakość nawierzchni dróg krajowych. I tak według stanu na koniec roku 2004, na prawie 37% tych dróg występowały koleiny, około 16% miało nierówną nawierzchnię i w takiej samej skali występowały pęknięcia nawierzchni, a ponad 21% miało złe właściwości przeciwpoślizgowe. Ponadto na drogach krajowych co czwarty most był w złym stanie technicznym.

O niedorozwoju infrastruktury drogowej w Polsce świadczy również znikomy udział dróg o najwyższej jakości, a mianowicie autostrad i dróg ekspresowych. I tak na koniec roku 2004 autostrady o łącznej długości 552 km, stanowiły tylko 0,21% ogólnej długości dróg publicznych o twardej nawierzchni. Ich udział był więc dziesięciokrotnie mniejszy niż średnio w 15 krajach Unii Europejskiej. Jeszcze gorzej przedstawiała się sytuacja pod względem dróg ekspresowych, których łączna długość na koniec 2004 r. wynosiła tylko 224 km. Drogi te stanowiły zaledwie około 0,1% dróg publicznych. Chciałbym przy tym zauważyć, że praktyczne znaczenie dróg ekspresowych i autostrad dodatkowo ogranicza fakt, iż nie tworzą one zwartych ciągów komunikacyjnych.

Pragnę również zwrócić państwa uwagę na fakt, że jednym ze skutków niezadowalającego stanu infrastruktury drogowej jest niski poziom bezpieczeństwa w ruchu samochodowym. Świadczą o tym informacje o liczbie wypadków i kolizji drogowych oraz liczba osób rannych i zabitych w tych wypadkach. Poziom bezpieczeństwa na drogach w Polsce kształtuje się znacznie poniżej średniego poziomu europejskiego. Na 100 wypadków drogowych przypada w Polsce prawie cztery razy więcej osób poszkodowanych niż przeciętnie w krajach Unii. Skutki wypadków stanowią, czego często nie bierze się pod uwagę, poważne obciążenie dla społeczeństwa. Szacuje się na około 2,5% produktu krajowego brutto koszty ponoszone przez społeczeństwo w związku z wypadkami komunikacyjnymi.

Przejdę do przedstawienia stanu infrastruktury kolejowej w Polsce. Na wstępie jedno stwierdzenie –układ i parametry techniczne dróg kolejowych w Polsce, nie spełniają –podobnie jak drogi, standardów Unii Europejskiej. Powodów tego stanu jest wiele, ale decydujące znaczenie ma fakt, iż 54% kolejowych obiektów inżynieryjnych ma ponad 91 lat. Do 16 lat mamy tylko 2,3% tych obiektów. Inaczej mówiąc –z całą odpowiedzialnością możemy powiedzieć, że nasza kolej jest z XX, a w pewnej części nawet z XIX wieku. Ponadto na skutek dekapitalizacji, w minionym piętnastoleciu następowała systematyczna degradacja infrastruktury kolejowej. W rezultacie, w okresie tym trzykrotnie zmniejszyła się długość torów kolejowych spełniających standardy unijne, czyli dostosowanych do ruchu pociągów z prędkością powyżej 120 km/godz.

Jeśli w roku 1990 warunek ten spełniało 15% torów kolejowych, to na koniec roku 2004 już tylko 5% torów dostosowanych było do ruchu pociągów z taką prędkością. Oznacza to, że w minionym piętnastoleciu nastąpiło trzykrotne zmniejszenie długości najlepszych torów. W roku 2004 około 30% torów na liniach kolejowych kwalifikuje się do wymiany, a 80% urządzeń zabezpieczenia ruchu na przejazdach jest podatne na awarie. Pogarszający się stan techniczny infrastruktury kolejowej wymusza, ze względu na bezpieczeństwo, wprowadzenie ograniczeń prędkości kursowania pociągów rozkładowych. I tak 1 stycznia 2004 roku na sieci kolejowej PKP PLK SA były wprowadzone 6492 ograniczenia prędkości jazdy. Dodatkowo, duża liczba niestrzeżonych przejazdów kolejowych zmusza do ograniczenia na tych odcinkach prędkości nawet do 20 km/godz.W konsekwencji polska kolej jest zbyt powolna, a przez to mniej konkurencyjna w stosunku do transportu samochodowego.

Wyniki przeprowadzonych kontroli dają podstawę do stwierdzenia, iż zły stan istniejącej infrastruktury transportu lądowego w Polsce jest –w ocenie Najwyższej Izby Kontroli –skutkiem trzech grup przyczyn. Można do nich zaliczyć:

–uwarunkowania historyczne, sprowadzające się do konieczności jednoczesnego przeprowadzenia transformacji politycznej i gospodarczej zastanego, złego stanu technicznego dróg publicznych, których okres zużycia projektowano przed 1990 rokiem na 20 lat oraz złej sytuacji ekonomicznej przedsiębiorstwa państwowego PKP.

Spośród istotnych przyczyn złego stanu infrastruktury transportu należy wymienić przede wszystkim ograniczone możliwości finansowania ze środków publicznych utrzymania, modernizacji oraz budowy nowej infrastruktury. Dodam, że wydatki na finansowanie transportu w naszym kraju były kilkakrotnie mniejsze niż przeciętne wydatki w krajach Unii Europejskiej. Większość tych krajów przeznacza na modernizację i rozwój krajowej infrastruktury transportowej od 0,5% do 1,5% PKB. Tymczasem Polska, mając tak ogromne opóźnienia i niejednokrotnie mniejszy produkt krajowy brutto od wielu krajów Unii, przeznacza na ten cel tylko 0,3% PKB. Tak więc pod tym względem jesteśmy na szarym końcu krajów Unii Europejskiej.

Najważniejsza jest, naszym zdaniem, ostatnia przyczyna obecnego stanu infrastruktury transportu lądowego w Polsce. Jej zły stan oraz negatywne z tego powodu skutki dla gospodarki są przede wszystkim konsekwencją niewystarczającej skuteczności bądź zaniedbań w działalności administracji publicznej właściwej dla spraw transportu.

Jakie są tego przyczyny? Można by ich wymienić wiele, ograniczę się tylko do kilku. Naszym zdaniem, należy do nich zaliczyć:

–zbyt małą aktywność w zakresie dostosowania infrastruktury transportu do standardów Unii Europejskiej,

–nieskuteczne przeciwdziałanie postępującej degradacji infrastruktury transportu oraz brak reakcji na proces zniekształcania struktury gałęziowej transportu,

–niezrealizowanie programów budowy autostrad,

–niestworzenie spójnego i racjonalnego systemu finansowania infrastruktury transportu oraz brak współpracy administracji rządowej i samorządowej,

–dokonywanie merytorycznie nieuzasadnionych zmian w programach rozwoju infrastruktury transportu bądź tworzenie nowych programów, które nie były w pełni lub w ogóle realizowane oraz

–stworzenie niewłaściwych warunków dla skutecznej restrukturyzacji PKP.

Odwołując się do wyników naszych dotychczasowych kontroli, szerzej ustosunkuję się do niektórych wymienionych przyczyn. I tak wciąż aktualnym i nierozwiązanym problemem dla administracji właściwej do spraw transportu pozostaje budowa autostrad. Po roku 1989 wybudowano w naszym kraju zaledwie 340 km odcinków autostrad. Jak już wcześniej wspomniałem, mamy ich łącznie niewiele ponad 550 km, które ponadto nie tworzą zwartych ciągów komunikacyjnych. Tymczasem w krótszym czasie, bo w latach 1990–2002, wybudowano na przykład w Hiszpanii 5217 km autostrad, w Portugalii 1919 km, w Niemczech 1228 km i we Francji 3399 km autostrad.

 W okresie minionych 15 lat kolejne rządy i ministrowie odpowiedzialni za transport zamiast budować autostrady, układali nowe lub modyfikowali już istniejące plany i programy oraz powoływali do ich realizacji odpowiednie, ciągle nowe, urzędy. Według nas, plany te często były nierealne. Ocena ta dotyczy, chyba w równym stopniu, wszystkich dotychczasowych rządów. W rezultacie administracja drogowa, która była odpowiedzialna za budowę autostrad, nie miała niezbędnej stabilności oraz ciągłości organizacyjnej. Była też nieustannie narażona na powtarzające się co kilka lat wstrząsy reorganizacyjne i kadrowe.

Kwestią do tej pory nierozwiązaną, pozostającą w ścisłym związku z bardzo wolnym tempem powstawania polskich autostrad, pozostaje sposób i źródła finansowania ich budowy. Według naszej oceny, całkowicie nieskuteczną okazała się koncepcja budowania autostrad w Polsce na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1994 roku o budowie i eksploatacji autostrad płatnych, później kilka razy nowelizowana. Przypomnę, że najwięcej zbudowano autostrad na tych odcinkach, które nie były realizowane według tej koncepcji.

Z naszych ustaleń kontrolnych dotyczących budowy autostrad w systemie koncesyjnym wynika między innymi, że nierealna okazała się koncepcja budowy autostrad bez angażowania środków publicznych. W niedostatecznym stopniu zabezpieczono interes Skarbu Państwa w umowach zawieranych na podstawie koncesji. Występowały również opóźnienia i zaniechania w podejmowaniu decyzji o realizacji postanowień umów. Dokonywano także niekorzystnych dla interesu publicznego zmian w umowach koncesyjnych. Nieskuteczny też był nadzór nad realizacją wszystkich postanowień wynikających z umów koncesyjnych. Takie też pięć zarzutów stawiamy koncepcji budowy autostrad w systemie koncesyjnym.

Wyniki naszych kontroli wskazywały również na nieprawidłowości w zakresie wywiązywania się organów administracji drogowej z ustawowych obowiązków. Chodzi o warunki dotyczące utrzymania, remontów i budowy pozostałych rodzajów dróg publicznych. Stwierdziliśmy bowiem, że większość zarządów tych dróg nie prowadziła między innymi w ogóle bądź dysponowała niepełną ewidencją dróg będących w ich zarządzie. Nie dokonywano corocznych przeglądów stanu technicznego nawierzchni drogowych i obiektów mostowych. Tylko sporadycznie przeprowadzane były kontrole ruchu drogowego w zakresie sprawdzania wymiarów, masy i nacisków osi w pojazdach ciężarowych znajdujących się na drogach publicznych. Większość zarządów dróg nie opracowywała projektów planów rozwoju sieci drogowej i podejmowała realizację zadań inwestycyjnych bez właściwego ich przygotowania. Nie dokonywano również kontroli jakości wykonywanych robót drogowych i mostowych.

Ustalenia naszych kontroli wykazały także brak zadawalających efektów działań zamierzających do restrukturyzacji transportu kolejowego. Restrukturyzacja przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe rozpoczęta w listopadzie 2000 roku okazała się przedsięwzięciem nieskutecznym, ponieważ nie zdołano osiągnąć zasadniczego celu, jakim było uzyskanie płynności finansowej przez wszystkie spółki powstałe w wyniku skomercjalizowania kolei. Ustaliliśmy ponadto, że wskutek braku spójności przepisów prawnych, nie został uregulowany status ponad połowy gruntów użytkowanych przez PKP. Dlatego nie wyposażono spółek kolejowych w niezbędny do funkcjonowania majątek. Z tego powodu jest im trudniej zaciągać kredyty, albowiem nie mają właścicielskiego umocowania do zarządzania infrastrukturą kolejową.

Podkreślania wymaga przy tym fakt, że jedną z przyczyn niedoinwestowania i dekapitalizacji majątku PKP było tylko częściowe wypełnienie obowiązku finansowania ze środków budżetu państwa infrastruktury kolejowej oraz kolejowych pasażerskich przewozów kolejowych. W latach 2001–2003 zgłoszone potrzeby w tym zakresie zostały zaspokojone zaledwie w około 40%.

Jak już wcześniej podkreśliłem, polityka transportowa realizowana od roku 1990 do roku 2004 przez kolejne rządy, cechowała się niestabilnością i małą skutecznością. Opracowane w tym okresie założenia polityki państwa, strategie bądź programy rozwoju poszczególnych elementów krajowego systemu transportowego nie były realizowane albo też, naszym zdaniem, realizowane nieudolnie. W konsekwencji nadal utrzymuje się długotrwałe zagrożenie dla funkcjonowania transportu w Polsce. Do tych zagrożeń należy zaliczyć przynajmniej dwa czynniki.

Przede wszystkim należy do nich zaliczyć niedostateczny udział w PKB nakładów na inwestycje modernizacyjne i rozwojowe w transporcie. W kontrolowanym okresie mieliśmy do czynienia z niewywiązywaniem się kolejnych rządów z ustawowych obowiązków w zakresie utrzymania linii kolejowych o podstawowym znaczeniu dla funkcjonowania państwa oraz w zakresie finansowania, organizowania i wykonywania publicznych usług w transporcie pasażerskim. Zwracam uwagę na wysoki poziom transportochłonności gospodarki, który jest prawie ośmiokrotnie wyższy niż w krajach Unii Europejskiej. Występuje również niekorzystne zjawisko niedostosowania sieci drogowej do obecnej liczby pojazdów i do natężenia ruchu. Skutkuje to między innymi dużym obciążeniem gospodarki narodowej kosztami zewnętrznymi transportu, w tym wysokim poziomem zagrożenia wypadkami komunikacyjnymi.

Istotnym zagrożeniem dla sprawnego funkcjonowania transportu w Polsce jest znikomy udział autostrad i dróg ekspresowych w krajowej sieci dróg publicznych oraz brak stabilności w tworzeniu skutecznych rozwiązań systemowych dotyczących ich budowy. Zagrożenia dla sprawnego funkcjonowania transportu wynikają także z braku racjonalnego systemu opłat za korzystanie z infrastruktury transportu, nienadążania za światowymi tendencjami w zakresie wdrażania nowoczesnych technologii transportowych, głównie transportu intermodalnego oraz niedostosowania pod względem organizacyjnym i finansowym niektórych spółek kolejowych do aktualnych potrzeb transportowych gospodarki.

Na zakończenie pragnę jeszcze raz zwrócić państwa uwagę na to, że zły stan infrastruktury transportu, zły stan dróg samochodowych i kolejowych w Polsce skutkuje wzrostem kosztów i strat w innych dziedzinach gospodarki. W efekcie sytuacja ta staje się barierą dalszego rozwoju tych dziedzin. Pewne straty mogą być już trudne do odrobienia. Mam tu na myśli szkody wynikające z gospodarczego osłabienia regionów trudno dostępnych, wysokiego bezrobocia, obniżenia konkurencyjności naszych portów morskich, pozbawionych łatwego do nich dostępu od strony lądu. Wszystko to powoduje zmniejszenie atrakcyjności Polski dla inwestorów zagranicznych.

Nie bez znaczenia są również skutki opóźnień bądź utrudnień w procesie integracji europejskiej. Jeżeli nie nadrobimy zaniedbań w transporcie, to europejskie szlaki transportowe, stanowiące czynnik rozwoju Europy, nadal będą wytyczane z pominięciem Polski.

Co należy wobec tego robić i co Najwyższa Izba Kontroli uważa za sprawy konieczne do zrobienia? Na pierwszym miejscu chciałbym zdecydowanie wskazać potrzebę wypracowania programu rozwoju transportu. Powinien to być jednak program nie na dwa lub cztery lata, ale na lat 15 czy 20. Powinien przy tym być to taki program, co do którego byłyby zgodne wszystkie lub przynajmniej prawie wszystkie opcje polityczne. To jest niezbędne, aby w najbliższych latach uniknąć ciągłych zmian koncepcji, ciągłego powoływania i rozwiązywania instytucji odpowiedzialnych za budowę infrastruktury i ciągłej karuzeli instytucjonalnej oraz zmian na eksponowanych stanowiskach. I takie działania uważamy za najważniejsze.

Uwzględniając wymienione przeze mnie ogólne warunki, które winien spełniać program rozwoju transportu oraz fakt dotychczasowego braku istotnego postępu w rozwoju i funkcjonowaniu krajowego transportu, Najwyższa Izba Kontroli sformułowała kilka wniosków. Znajdziecie je państwo w naszym materiale. Skoncentruję się tylko na najważniejszych.

Przede wszystkim, jest to wniosek o opracowanie, przyjęcie i konsekwentną realizację wewnętrznie spójnego systemu planowania rozwoju infrastruktury transportu lądowego oraz stworzenie odpowiedniego systemu finansowania tej infrastruktury. W konsekwencji powinno to spowodować stopniowe przywrócenie równowagi w strukturze gałęziowej transportu poprzez wzrost udziału transportu kolejowego w przewozach ogółem. Innym efektem będzie zmniejszenie obciążenia gospodarki narodowej kosztami transportu samochodowego, powodowanymi przez czynniki zewnętrzne, w tym także z powodu wypadków komunikacyjnych.

Realizacja wspomnianego programu powinna również zaowocować zmniejszeniem poziomu transportochłonności gospodarki. Można to uzyskać między innymi przez poprawę stanu technicznego infrastruktury, umożliwiającej dostęp do portów morskich od strony lądu oraz wspieranie rozwoju transportu intermodalnego i nowoczesnych technik sterowania przewozem ładunków. Istotnym czynnikiem zmian może być także poprawa stanu technicznego sieci dróg publicznych oraz linii kolejowych. Chodzi jednak o taką poprawę, która doprowadziłaby w możliwie krótkim czasie do dostosowania parametrów tych sieci do standardów Unii Europejskiej.

Drugi wniosek generalny dotyczy potrzeby przyjęcia jednolitego i wewnętrznie zgodnego systemu finansowania budowy i eksploatacji autostrad, z ewentualnym uwzględnieniem społeczno-ekonomicznej zasadności odstąpienia od koncesyjnego modelu autostrad płatnych. Powód jest jasny –w dotychczasowej praktyce model ten okazał się nieskuteczny. Istotnym powodem jest również publiczny charakter infrastruktury transportu.

Trzeci nasz wniosek dotyczy pilnej potrzeby zakończenia restrukturyzacji byłego przedsiębiorstwa państwowego PKP, z jednoczesnym uwzględnieniem konieczności uzyskania płynności finansowej przez wszystkie spółki, które utworzono na bazie majątku PKP SA. Kolejny wniosek sprowadza się do opracowania spójnego systemu finansowania ze środków publicznych zarówno infrastruktury kolejowej, jak i krajowych przewozów pasażerskich, wykonywanych przez przewoźników kolejowych. Dostrzegamy także potrzebę usprawnienia zarządzania siecią dróg publicznych oraz linii kolejowych, a także wprowadzenia systemowych rozwiązań w zakresie koordynacji transportowych zadań administracji rządowej z działaniami samorządów terytorialnych. Za niezbędne uznajemy też opracowanie jednolitego, racjonalnego i skutecznego systemu opłat za korzystanie z infrastruktury transportu, kompatybilnego z systemem finansowania tej infrastruktury.

Za ważny uznajemy wniosek o maksymalne wyeliminowanie tych wszystkich barier organizacyjno-prawnych, które będąc w gestii polskiej administracji publicznej, utrudniają wykorzystanie lub dostęp do funduszy unijnych przeznaczonych na finansowanie rozwoju infrastruktury transportu.

Jestem przekonany, że nadszedł już czas na publiczną debatę o aktualnych problemach funkcjonowania krajowego transportu. O taką debatę zabiegamy od roku 1999. Myślę, że zapowiedziana już debata w polskim parlamencie będzie również debatą ogólnospołeczną. Pozwoli ona na uzyskanie powszechnej zgody co do zwartej koncepcji poprawy stanu polskich dróg, zarówno przeznaczonych dla transportu samochodowego, jak i kolejowego.

Jak zapewne państwo zauważyli, nasza informacja nie obejmuje wszystkich rodzajów transportu. Nie obejmuje przede wszystkim wodnego transportu śródlądowego, transportu morskiego oraz transportu lotniczego. Wszystkie rodzaje transportu są jednak bardzo ważne ze względu na tworzenie szans rozwojowych, jak również ze względu na umożliwienie naszej gospodarce szybkiego rozwoju. Jeżeli nie będzie sprawnej infrastruktury transportu, to nawet inne działania zmierzające do rozwoju gospodarki mogą zostać osłabione, a nawet zniweczone.

 

Poseł Bogusław Kowalski (LPR):

Już dawno nie mieliśmy tak szerokiej i wnikliwej fotografii stanu systemu transportu lądowego w Polsce. Wiedzieliśmy, jak wyglądają jego poszczególne wycinki, ale nie całość. Pokazanie istniejącej sytuacji naszego transportu w powiązaniu z gospodarką i życiem społecznym ma dla nas bardzo duży walor. Sądzę, że misja Najwyższej Izby Kontroli, aby być instytucją kontrolną, dająca pełny przegląd funkcjonowania organów publicznych, została w tym wypadku należycie spełniona, za co serdecznie dziękuję panu prezesowi. Sądzę, że obszerny raport o funkcjonowaniu transportu drogowego i kolejowego w minionym piętnastoleciu stanie się podstawowym materiałem niezbędnym do pracy Komisji Infrastruktury i posłów tej Komisji w obecnej kadencji.

 

Prezes NIK Mirosław Sekuła:

Dziękuję bardzo, panie przewodniczący.

 

Poseł Bogusław Kowalski (LPR):

Poproszę teraz o zabranie głosu pana ministra Jerzego Polaczka.

 

Minister transportu i budownictwa Jerzy Polaczek:

W swoim dzisiejszym wystąpienia na posiedzeniu Komisji chciałbym odnieść się do stanu transportu lądowego w Polsce, opisanego w raporcie Najwyższej Izby Kontroli, pozostawić wnioski wynikające z tego raportu na debatę sejmową. Ministerstwo Transportu i Budownictwa pracuje obecnie nad szczegółową koncepcją zmian programowych, prawnych, organizacyjnych i instytucjonalnych. Zmiany te, w naszym przekonaniu, pozwolą na przełamanie, myślę że po raz pierwszy, kryzysowej sytuacji w transporcie, tak wyraźnie i dobitnie przedstawionej w informacji NIK. Zasadnicze elementy tej koncepcji zostaną przedstawione w trakcie debaty. Dzisiaj natomiast chciałbym się skoncentrować na diagnozie stanu obecnego oraz na wnioskach, jakie wynikają ze szczegółowej analizy historii ostatnich 15 lat przedstawionej w informacji NIK.

Raport NIK jest, w moim przekonaniu, trafną oceną zarówno obecnej sytuacji w transporcie, jak i przyczyn, które do tej sytuacji doprowadziły. Raport przedstawia stan, jaki zastałem obejmując urząd ministra transportu i budownictwa. Stan ten jest pod wieloma względami stanem kryzysowym. Zmierzenie się z nim stanowi bardzo duże wyzwanie, wymagające nie tylko podjęcia szybkich i zdecydowanych działań, ale wymagające też pod wieloma względami zmiany dotychczasowego sposobu myślenia i odejścia od przyjętych schematów postępowania.

Pragnę zacząć od stwierdzenia, że obecna sytuacja w transporcie jest dowodem słabości państwa i jego instytucji. Stworzenie właściwej infrastruktury transportowej jest jednym z zasadniczych obowiązków państwa. Niestety, państwo z tego obowiązku w okresie 15 lat demokracji w Polsce nie było w stanie się wywiązać. Konsekwencje tego stanu rzeczy ponoszą wszyscy obywatele, bowiem dobra sieć transportowa jest warunkiem rozwoju gospodarczego. Brak odpowiedniej infrastruktury transportowej jest obecnie istotnym czynnikiem ograniczającym wymianę handlową Polski z innymi krajami, a także napływ inwestycji zagranicznych do Polski. Szczególne znaczenie ma brak dobrej sieci drogowej, bowiem drogi w naszym kraju odgrywają podstawową rolę w dostawach logistycznych dla przemysłu i handlu.

Brak właściwej sieci drogowej jest też źródłem wielu problemów o charakterze społecznym. Na pierwszym miejscu wymienię niski poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego, które bez wątpienia jest najpoważniejszym problemem polskiego transportu. Stopień zagrożenia związanego z poruszaniem się po polskich drogach nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Jest to problem, do którego musimy się energicznie odnieść w pierwszej kolejności. Ale oprócz tego dramatycznego problemu mamy też wiele problemów mniejszych, ale również dokuczliwych i wywołujących duże straty, takich jak zmniejszona mobilność obywateli czy rosnące zatłoczenie motoryzacyjne w dużych aglomeracjach miejsko-przemysłowych. Winę za większość tych problemów ponosi niesprawne państwo i jego instytucje.

Ocenę obecnej sytuacji w infrastrukturze transportu lądowego ograniczę do kilku zasadniczych stwierdzeń. Państwo posłowie otrzymali bowiem obszerny, szczegółowy materiał na piśmie przedstawiający stan infrastruktury, przygotowany przez Ministerstwo Transportu i Budownictwa.

Jeżeli chodzi o stan sieci drogowej, to długość dróg krajowych w Polsce wynosi 18 368 km. Według danych z grudnia ubiegłego roku, w kraju jest 569 km autostrad, 247 km dróg ekspresowych, 1286 km dróg o dwóch jezdniach oraz ponad 4000 km dróg krajowych z utwardzonymi poboczami. W ogólnej długości dróg krajowych, autostrady stanowią zaledwie 3%, a drogi ekspresowe jeszcze mniej, bo tylko 1,4%. Na koniec roku 2004 mieliśmy łącznie 1500 km dróg przystosowanych do przenoszenia nacisku 115 kN/oś, co stanowi 8,2% sieci dróg krajowych. Tych kilka liczb, jak sądzę, najlepiej ilustruje obecną sytuację w drogownictwie i pokazuje skalę istniejących zaniedbań w tej dziedzinie.

W ostatnich latach proces degradacji dróg w Polsce został powstrzymany i rozpoczęła się stopniowa poprawa. Na koniec roku 2005 stan techniczny nawierzchni dróg krajowych był dobry na 48% tej sieci, niezadowalający na 27% i zły na 25% sieci. W raporcie Najwyższej Izby Kontroli dane te są nieco gorsze, ale były sporządzone na koniec roku 2004. Poprawy stanu nawierzchni dróg krajowych rozpoczęła się w roku 2004, a zapoczątkowała ją realizacja projektu „Odnowa i rehabilitacja dróg”. Projekt ten współfinansowany jest przez Bank Światowy i Europejski Bank Inwestycyjny. W jego ramach wykonywane są kompleksowe odnowy i przebudowy dróg, uwzględniające także poprawę bezpieczeństwa ruchu oraz poprawę stanu obiektów inżynieryjnych. Dzięki realizacji tego programu oraz pozostałym wydatkom na remonty dróg, w roku 2004 wyremontowano 1700 km dróg, a w roku 2005 –1570 km dróg krajowych. Przypomnę jeszcze państwu, że w roku 2006 chcemy przeprowadzić odnowy i remonty dróg o długości 2000 km. Wspomniany program ma być kontynuowany do roku 2009.

Główne problemy sieci drogowej w Polsce to brak dróg o dużej przepustowości, przebieg ruchu przez tereny zabudowane, zbyt mała ilość przepraw przez największe rzeki, zły stan odcinków dróg krajowych w miastach na prawach powiatu oraz niedostosowanie dróg do nacisku 115 kN/oś, co jest standardem europejskim.

Więcej uwagi chciałbym poświęcić bezpieczeństwu ruchu drogowego. W tej dziedzinie na polskich drogach sytuacja nie jest najlepsza. Co prawda od kilku lat nie rośnie liczba osób zabitych w wypadkach drogowych, ale ciągle utrzymuje się na niepokojąco wysokim poziomie 5,5 tysiąca osób rocznie, a liczba rannych przekracza rocznie 65 tysięcy. Stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce charakteryzują dwa główne wskaźniki. Jednym z nich jest zagrożenie mieszkańców, wynoszące 15 ofiar śmiertelnych na 100 tys. mieszkańców. W krajach europejskich, które przodują pod względem bezpieczeństwa ruchu drogowego, wskaźnik ten wynosi 6. Drugim niepokojącym wskaźnikiem jest ciężkość wypadków, wynosząca 11 ofiar śmiertelnych na 100 wypadków, podczas gdy w krajach „piętnastki”wskaźnik ten wynosi 3.

Najczęściej występującym powodem wypadków na naszych drogach jest nieprzestrzeganie przepisów, w tym głownie nadmierna prędkość jazdy, nietrzeźwość użytkowników dróg, nieprzestrzeganie stosowania pasów bezpieczeństwa, a także brak poszanowania dla innych uczestników ruchu drogowego. Wszyscy mamy w pamięci wypadek, jaki wydarzył się niedawno w Warszawie na jednym z wiaduktów. Na tej arterii komunikacyjnej jest ograniczenie prędkości do 40 km/godz. Tymczasem kierowca prowadził samochód z prędkością przekraczającą 100 km/godz. Powodując wypadek zabił aż pięć osób.

Trzeba też wyraźnie stwierdzić, że na poziom bezpieczeństwa ruchu znacząco wpływa stan infrastruktury drogowej. Chodzi o niebezpieczne przejścia dróg prowadzących przez miasta i miejscowości, źle zaprojektowane skrzyżowania dróg i przejścia dla pieszych, brak segregacji ruchu pieszego i kołowego, a także niewłaściwe zagospodarowanie otoczenia dróg. W roku 2004 ustawą sejmową wprowadzono obowiązek ograniczenia prędkości na obszarach zabudowanych do 50 km/godz. Wzrosła też w ostatnim czasie ilość materiałów informacyjnych oraz imprez promujących bezpieczne zachowania w ruchu drogowym. Działania te są jednak wciąż zupełnie nieproporcjonalne do skali problemu. Poprawa stanu bezpieczeństwa na polskich drogach wymaga przeznaczenia na ten cel znacznie większych środków. Pragnę państwa posłów zapewnić, że środki finansowe na ten cel będą przeznaczone w pierwszej kolejności. Konieczne jest też szybkie dokonanie zmian w obowiązujących przepisach prawa, aby znacząco zwiększyć skuteczność działań prewencyjno-kontrolnych.

Przejdę do przedstawienia sytuacji w naszym kolejnictwie. Raport Najwyższej Izby Kontroli szczegółowo odniósł się do tej problematyki. Przypomnę wobec tego, że Polska posiada trzecią pod względem długości linii sieć kolejową w Unii Europejskiej oraz ósmą pod względem gęstości linii. W roku 2005 długość eksploatowanych w kraju linii kolejowych wynosiła 19 925 km, przy czym ponad 95% krajowej sieci pozostawało w zarządzie spółki Polskie Linie Kolejowe PKP. Można powiedzieć tylko –całe szczęście. Cechą charakterystyczną polskiej sieci kolejowej jest jej tranzytowy charakter, co wiąże się ze zlokalizowaniem w Polsce czterech międzynarodowych korytarzy transportowych. Jest w tej liczbie korytarz II stanowiący pomost transportowy pomiędzy Europą i Azją.

Transeuropejska sieć kolejowa, którą oznacza się symboliką TEN-T, stanowi 27% całej eksploatowanej w Polsce sieci kolejowej. Polska sieć TEN-T stanowi najważniejszy fragment krajowej infrastruktury kolejowej. Jego modernizacja pozwoliłaby na wykorzystanie transportowego, tranzytowego położenia Polski, które z oczywistych powodów jest położeniem atrakcyjnym. Podkreślenia wymaga fakt, że układ kolejowych ciągów transportowych w Europie pozwala na ominięcie polskiej sieci kolejowej w sytuacji, gdy nie będzie ona spełniać warunków interoperacyjności. Jest to jedno z najważniejszych wyzwań, przed którym stoi państwo polskie w najbliższych latach. Mówię to w wielu aspektach tego zagadnienia. Nie jest to bowiem tylko kwestia modernizacji samej sieci kolejowej czy infrastruktury kolejowej. Dlatego też stan sieci kolejowej w Polsce nabiera szczególnego znaczenia.

Stan techniczny infrastruktury kolejowej należy uznać za bardzo zły, co szczegółowo dokumentuje raport NIK. Środki finansowe przeznaczane na poprawę tego stanu były i są nadal niewystarczające, co nie pozwala na prowadzenie właściwej działalności naprawczej i utrzymania tej infrastruktury. W efekcie zaległości w wykonywaniu napraw głównych torów wynoszą 9600 km. Potwierdzam to, co powiedział pan prezes Mirosław Sekuła, że utrzymuje się bardzo duża ilość ograniczeń prędkości kursowania pociągów, a ponad 45% obiektów inżynieryjnych wymaga wymiany konstrukcji nośnej.

Według szacunkowych danych Urzędu Transportu Kolejowego, utrzymanie w niezmienionym stanie technicznym torów najważniejszych linii kolejowych, przy obecnych parametrach eksploatacyjnych, konstrukcji nawierzchni i natężeniu przewozów, wymagałoby środków finansowych w wysokości nie mniej niż 400 mln zł rocznie.

Wyciągając wnioski z dotychczasowych doświadczeń, obecny Sejm przy silnym wsparciu ze strony Komisji Infrastruktury, w grudniu 2005 roku uchwalił jednogłośnie trzy ustawy „kolejowe”, tworząc spójny system finansowania infrastruktury transportu lądowego, w tym także infrastruktury kolejowej. Szczególnie istotna jest ustawa o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, która rozszerzyła zakres zadań finansowanych ze środków pochodzących z podatku akcyzowego od paliw silnikowych, o zadania dotyczące infrastruktury kolejowej. Dodatkowo od roku 2007 na infrastrukturę transportową zostanie przeznaczone 18% akcyzy od paliw silnikowych, w miejsce obecnych 12%. Jako minister transportu i budownictwa nie będę się przeciwstawiał takim rozwiązaniom, bo jest to rozwiązanie ze wszech miar potrzebne i odnoszące się wprost do tego, o czym mówimy na dzisiejszym posiedzeniu Komisji, a co będziemy bardziej szczegółowo i dobitnie omawiali w najbliższy czwartek.

 Na mocy innej ustawy uchwalonej pod koniec ubiegłego roku przez Sejm zostanie utworzony Fundusz Kolejowy w Banku Gospodarstwa Krajowego, który zapewni środki na inwestycje i utrzymanie infrastruktury. Sprzyjające rozwojowi kolei są też zapisy projektu ustawy budżetowej na rok 2006, w tym propozycja przeznaczenia 260 mln zł na utrzymanie linii kolejowych i 560 mln zł na inwestycje kolejowe. Mimo, iż działania te nie doprowadzą do natychmiastowej poprawy, stanowią pierwszy krok nas drodze do przełamania zapaści grożącej całemu sektorowi kolejowemu w Polsce. Środki krajowe przeznaczone na modernizację infrastruktury kolejowej, w powiązaniu ze znaczną pomocą z funduszy unijnych, będą prowadzić do systematycznej poprawy i unowocześnienia tej infrastruktury.

Chciałbym przejść do syntetycznego omówienia przyczyn obecnej, złej sytuacji w transporcie, przedstawionej tak wszechstronnie w raporcie Najwyższej Izby Kontroli. W ocenie kierownictwa Ministerstwa Transportu i Budownictwa jedną z zasadniczych przyczyn tej sytuacji jest brak konsekwentnie prowadzonej polityki transportowej. Jesteśmy zgodni z oceną NIK, że każda kolejna ekipa rządowa zaczynała planowanie inwestycji drogowych w zasadzie od nowa. Bardzo pod tym względem pouczająca jest szczegółowa analiza kolejnych koncepcji i programów zawarta w informacji NIK. Co więcej –znaczna część tych koncepcji i programów miała charakter stricte polityczny i nie była oparta na realistycznych przesłankach, zarówno od strony finansowej, jak i organizacyjnej.

 System koncesyjny, na którym miała być oparta budowa autostrad i dróg ekspresowych, okazał się nie tylko koncepcją nietrafną pod względem finansowym, ale taką która nie wygenerowała oczekiwanych środków finansowych. Była to także koncepcja nietrafna pod względem organizacyjnym, bowiem instytucje państwowe nie były właściwie przygotowane do realizacji tak złożonego zadania, jakim jest realizacja skomplikowanych i wieloletnich umów koncesyjnych. Skutki tego stanu obciążające nas wszystkich, zostały szczegółowo przedstawione w raporcie Najwyższej Izby Kontroli. Myślę, że w tej kwestii przedstawiony zostanie dodatkowy komentarz w najbliższy czwartek. Wiele można by mówić na ten temat, między innymi o ułomności procedur i procesów związanych z odpowiedzialności państwa za przygotowanie i sprawne przeprowadzenie procesu negocjacji z koncesjonariuszami.

Mnogość i zmienność pomysłów, często nietrafnych, nie służy rozwojowi transportu. W transporcie pomiędzy powstaniem koncepcji inwestycji a jej realizacją upływa często dziesięć lat i więcej. Przy częstych zmianach koncepcji nie ma szans na realizację żadnych przedsięwzięć. Co więcej, zmiany koncepcji powodują, że nie ma możliwości należytego przygotowania inwestycji do realizacji. Skutki tego odczuwamy w tej chwili bardzo dotkliwie, szczególnie przy realizacji inwestycji finansowanych ze środków europejskich. Niektóre priorytetowe inwestycje drogowe, łącznie z autostradami i drogami ekspresowymi, poza kolorowymi planszami i wykresami na planach, zawarte w dokumentach programowych, nie zostały poparte żadnymi działaniami praktycznymi. Nie rozpoczęto nawet procesu ich przygotowania. Niektóre z nich, których realizacja byłaby bez wątpienia korzystna dla zrównoważonego rozwoju gospodarczego Polski, rozpoczynamy od zera.

Brakowi jasnej polityki transportowej towarzyszy także brak planowania strategicznego. Upolitycznienie procesów decyzyjnych w transporcie sprawiło, że nie powstały mechanizmy planowania strategicznego i zasadnicze instytucje prowadzące inwestycje, nadal je realizują na podstawie planów rocznych, a nie wieloletnich. Stoi to w jaskrawej sprzeczności z realizowanymi przez nie zadaniami. Stan ten chcemy od roku 2006 zmienić.

Z tych względów postulat Najwyższej Izby Kontroli dotyczący przyjęcia i konsekwentnej realizacji spójnego systemu planowania rozwoju infrastruktury transportu lądowego, uważam za wstępny warunek zmiany sytuacji w polskim transporcie. Przyjęty system planowania musi być systemem trwałym, niezależnym od zmian politycznych i konsekwentnie realizowanym przez kolejne rządy. Tak jak mówimy o wspólnej polityce rolnej po to, aby występować wobec naszych partnerów w krajach Unii Europejskiej, tak apeluję i wzywam do przyjęcia takiego modelu polityki transportowej, w którym planowanie strategiczne, programy operacyjne oraz praktyka, tworzą spójną całość. Powinna to być polityka transportowa na rok 206, ale także na całą kadencję Sejmu i na dalszą perspektywę –co najmniej do roku 2013.

Taki system istnieje obecnie przy planowaniu środków pochodzących z Unii Europejskiej. To jest planowanie wieloletnie, oparte na diagnozie sytuacji w transporcie i na wynikającej z tej diagnozy strategii działania. Dokumenty przyjęte wspólnie przez polski rząd i Komisję Europejską są czynnikiem zapewniającym stabilność tych planów. System ten musi zostać rozszerzony na cały obszar transportu w Polsce.

Obecnie w Ministerstwie Transportu i Budownictwa trwają prace nad stworzeniem dokumentu pod tytułem „Polityka transportowa państwa do roku 2025”i nad Strategią Rozwoju Transportu na lata 2007–2013. Rozpoczęły się też prace nad Narodowymi Strategicznymi Ramami Odniesienia i nad programami operacyjnymi, w tym nad Programem Operacyjnym –Infrastruktura na lata 2007–2013. Wprowadzenie planowania strategicznego w transporcie i uzgodnienie planów ze wszystkimi zainteresowanymi środowiskami oraz ze wszystkimi zainteresowanymi ugrupowaniami politycznymi uważam za jeden z priorytetów Ministerstwa i prac rządu.

Nadmiarowi koncepcji w dziedzinie drogownictwa towarzyszył brak jasnej koncepcji rozwoju kolei w Polsce. Przeprowadzona w 2000 roku komercjalizacja przedsiębiorstwa PKP nie pociągnęła za sobą dalszych działań restrukturyzacyjnych. Kolejne dokumenty strategiczne przyjmowane przez rząd było powielaniem wcześniejszych koncepcji. Na dodatek były to dokumenty, które nie prowadziły do podejmowania żadnych nowych działań, z wyjątkiem dostosowujących kolejnictwo do wymogów unijnych. Pogłębiało to jedynie sytuację kolei w Polsce, co próbujemy zmienić dopiero od roku 2006.

Druga istotna przyczyna obecnej sytuacji to niedobór środków finansowych i trwające latami niedoinwestowanie sieci drogowej i kolejowej. Stworzenie właściwego systemu finansowania transportu w Polsce to jeden z największych problemów, choć, przy istniejącej skali potrzeb, bardzo trudny do rozwiązania. Nie chcę wchodzić w szczegółowe kwestie dotyczące finansowania dróg i kolei, chcę jednak wskazać na dwie istotne kwestie.

Przed transportem w Polsce otworzyła się obecnie ogromna, być może niepowtarzalna szansa, jaką stanowią środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i z Funduszu Spójności. W obecnym okresie programowania unijnego, to jest w latach 2002–2006, na inwestycje transportowe w Polsce została przeznaczona z tych dwóch źródeł kwota 3,25 mld euro, bez współfinansowania krajowego. W kolejnym okresie programowania obejmującym lata 2007–2013, na inwestycje transportowe w naszym kraju powinna zostać przeznaczona kwota 18 mld euro. Do tego trzeba jeszcze dodać współfinansowanie krajowe oraz środki, jakie są lub będą wydatkowane w ramach programów operacyjnych rozwoju regionalnego. Mówimy więc o ogromnych środkach finansowych, pozwalających w średniej perspektywie czasowej, to jest do roku 2013, na dokonanie zasadniczych zmian w systemie transportu w Polsce. Natomiast w dłuższej perspektywie, to jest do roku 2020, na dokonanie całkowitej przebudowy systemu transportowego w Polsce i doprowadzenie go do stanu porównywalnego ze stanem transportu w krajach najwyżej rozwiniętych.

Problem polega na tym, że dotychczas tej szansy nie wykorzystujemy tak, jak możemy i jak powinniśmy. Sytuacja ta wymaga podjęcia bardzo szybkich i zdecydowanych działań naprawczych. W obecny okres programowania unijnego Polska weszła ze słabo przygotowanymi projektami inwestycyjnymi, co sprawia, że również poziom absorpcji środków unijnych jest bardzo niski. Na razie nie ma bezpośredniego ryzyka utraty tych środków, ale obecna sytuacja wymaga podjęcia szybkich działań korygujących i naprawczych. Głowni inwestorzy, tacy jak Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz Polskie Linie Kolejowe SA, nie wykorzystują środków, jakie są do ich dyspozycji. Na ten fakt zwracała wielokrotnie uwagę Najwyższa Izba Kontroli, problem ten został także odnotowany we wnioskach zawartych w raporcie NIK.

Zmianę tego stanu rzeczy uważam za swój najważniejszy priorytet. Pragnę zapewnić państwa posłów, że sprawa ta jest traktowana w resorcie transportu i budownictwa z największą powagą. Nie wolno nam w rządzie i w parlamencie zmarnować szansy, przed którą obecnie stoi polski transport.

Trzecia główna przyczyna obecnego stanu rzeczy, zarysowana w raporcie Najwyższej Izby Kontroli, choć chyba zbyt słabo wyeksponowana, to stan instytucji państwa odpowiedzialnych za sprawy transportu. Słabe, nieudolne instytucje nie zrealizują zadań inwestycyjnych, które obecnie stoją przed nami. Potrzebne są zmiany, choć zmiany te nie powinny mieć charakteru rewolucyjnego, aby nawet przejściowo nie osłabić istniejących instytucji, prowadzących już obecnie wiele odpowiedzialnych zadań inwestycyjnych. Konieczne jest raczej wzmocnienie istniejących instytucji, zwłaszcza pionów odpowiedzialnych za planowanie, przygotowanie i realizację inwestycji. Istnieje także potrzeba stworzenia nowych podmiotów, w postaci podmiotów specjalnego przeznaczenia, które przejmą realizację niektórych ważnych zadań inwestycyjnych. W Ministerstwie trwają zaawansowane już prace nad projektem ustawy o podmiotach specjalnego przeznaczenia. Przewidujemy, że w I kwartale tego roku projekt ustawy trafi do parlamentu.

Obecnie mamy do czynienia z sytuacją, w której duża liczba zadań inwestycyjnych jest prowadzona przez instytucje, które poprzednio zajmowały się głównie utrzymaniem i bieżącą eksploatacją dróg. W instytucjach tych nie nastąpiły odpowiednie zmiany organizacyjne, które dostosowałyby je do prowadzenia dużej liczby przedsięwzięć inwestycyjnych. Koncepcja niezbędnych zmian instytucjonalnych jest w tej chwili opracowywana w naszym Ministerstwie. Zmiany nastąpiły już w samym Ministerstwie Transportu i Budownictwa, w którym przekształcony został dotychczasowy układ departamentów, tak aby wzmocnić funkcje związane z planowaniem, przygotowaniem i nadzorem nad inwestycjami.

Czwarta przyczyna obecnego stanu rzeczy to system przygotowania i realizacji inwestycji. Wspomniałem już, że system taki nie powstanie bez trwałych planów rozwoju infrastruktury, pozwalających na przygotowanie inwestycji z dużym wyprzedzeniem. Nie powstanie on również bez silnej, profesjonalnej instytucji dysponujących odpowiednią wiedzą i właściwie wypracowanymi procedurami postępowania.

Ale system taki nie powstanie również bez przeprowadzenia niezbędnych zmian prawnych. Przygotowanie i realizacja inwestycji napotyka na wiele barier prawnych, szczególnie związanych z ustawami o zamówieniach publicznych oraz o ochronie środowiska. W przypadku inwestycji drogowych część tych barier, dotyczących lokalizacji inwestycji, wywłaszczenia gruntów i ocen oddziaływania na środowisko, została już usunięta przez tak zwaną specustawę, ale tylko częściowo. Ustawa ta dotyczy jednak wyłącznie inwestycji drogowych, a okres jej obowiązywania kończy się w roku 2007. Konieczne jest zatem przygotowanie nowej, horyzontalnej ustawy, upraszczającej tryb przygotowania i realizacji inwestycji oraz procedur zamówień publicznych. Ustawa taka powinna zostać uchwalona w bardzo krótkim terminie, tak aby mogła być jeszcze wykorzystana do przygotowania inwestycji na latach 2007–2013. Mówimy o projekcie, który łączy aspekty inwestycji drogowych i kolejowych.

W swoim wystąpieniu do tej pory skupiłem się głównie na sprawach związanych z brakiem skutecznego systemu prowadzenia inwestycji i na przyczynach tego stanu rzeczy, bo w perspektywie czekających nas zadań realizowanych ze środków unijnych ta sprawa jest zdecydowanie najważniejsza. Nie chciałbym jednak stworzyć wrażenia, że interesują mnie wyłącznie nowe inwestycje. Kierowany przeze mnie resort odpowiada za całość systemu transportowego w Polsce, a tym samym musi dążyć do zachowania równowagi między nowymi inwestycjami a utrzymaniem istniejącej już infrastruktury. Nowe inwestycje nie mogą być realizowane kosztem istniejącej infrastruktury, lecz muszą być realizowane równolegle do inwestycji odtworzeniowych, z zachowaniem zasad efektywności ekonomicznej. I na to kładziemy obecnie w resorcie szczególny nacisk.

Ze względu na ograniczenia czasowe w tym wystąpieniu nie mogę ustosunkować się do wszystkich problemów przedstawionych w raporcie Najwyższej Izby Kontroli. Nie mogę też przedstawić wszystkich planowanych działań Ministerstwa Transportu i Budownictwa. Wspomnę więc tylko, że w harmonogramie prac rządu pana premiera Kazimierza Marcinkiewicza na pierwszych 100 dni przewidziana jest realizacja wielu zadań, które będą stanowić pierwszy etap niezbędnej restrukturyzacji sektora transportu w Polsce. Wśród najpilniejszych zadań wymienię kilka. Należy do nich niewątpliwie przygotowanie Strategii dla Transportu Kolejowego do roku 2009, projektu ustawy dotyczącej podmiotów specjalnego przeznaczenia oraz przygotowanie projektu najważniejszego dokumentu w tej dziedzinie, jakim stanie się niewątpliwie Strategia Rozwoju Transportu na lata 2007–2013.

Na zakończenie chciałbym wyrazić swoje wielkie zadowolenie z faktu, że już w najbliższy czwartek dojdzie w końcu do debaty sejmowej na temat transportu lądowego w Polsce. Nie muszę chyba uzasadniać, że debatę taką uważam za niezbędną i w pełni uzasadnioną obecnym stanem transportu. Chciałbym wyrazić nadzieję, że debata ta stanie się początkiem nowego myślenia o problemach transportu w Polsce i zapoczątkuje proces tworzenia trwałej i stabilnej polityki transportowej. Polityka taka jest niezbędna dla polskiego transportu, abyśmy mogli wspólnie wykorzystać szansę, jaką dla polskiego transportu stanowią środki krajowe, kredytowe oraz pochodzące z Unii Europejskiej.

Dziękuję za uwagę. Jeśli pan przewodniczący i Komisja pozwoli, to krótką, bardzo syntetyczną informację dotyczącą samej infrastruktury drogowej przedstawi dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad pan Zbigniew Kotlarek.

 

Poseł Bogusław Kowalski (LPR):

Proszę bardzo, panie dyrektorze.

 

Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Zbigniew Kotlarek:

Postaram się bardzo krótko uzupełnić wypowiedź pana ministra Jerzego Polaczka w części dotyczącej sieci drogowej. Według stanu na koniec roku 2005, ponad 18 tys. km dróg, które stanowią tylko 5% całej sieci drogowej w Polsce, obciążonych jest ponad 40-procentowym udziałem całego ruchu, głównie ruchu pojazdów ciężkich. Dla zobrazowania skali tego problemu, przejazd jednego przeładowanego nadmiernie samochodu ciężarowego w skutkach jest równoznaczny z przejazdem 160 tysięcy pojazdów osobowych. To ilustruje wagę zagadnienia.

Skala zadań przypisanych Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad jest ogromna. Oceniając sytuację objętą kontrolą Najwyższej Izby Kontroli, trzeba się odnieść także do czasu sprzed transformacji gospodarczej. Transformacja ta, która otworzyła możliwości rozwojowe gospodarki, ale przede wszystkim granice państwa polskiego na ruch tranzytowy, spowodowała także zmianę struktury taboru drogowego. Wywołało to taki efekt, że budując drogi do lat 90., kiedy typowa była konstrukcja na oś wynosząca 10 ton, doprowadziliśmy je w bardzo krótkim czasie do zniszczenia. Nastąpił jednocześnie spadek nakładów finansowych na drogi przy ogromnym wzroście liczby pojazdów i przy zmianie struktury ruchu. W sposób wręcz nieprawdopodobny rozwarły się nożyce pomiędzy nakładami na drogi, a obciążeniem dróg ruchem pojazdów. Spowodowało to lawinowy wręcz proces degradacji dróg w latach wyjściowych dla oceny dokonanej przez Najwyższą Izbę Kontroli. Był to bowiem okres, kiedy w bardzo krótkim czasie nastąpiła destrukcja istniejącej sieci drogowej. Dopiero w ostatnich kilku latach rozpoczęliśmy proces usuwania zaniedbań i nadganiania zaległości. Na sytuację w pierwszych latach działania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad miała również wpływ ostatnia reorganizacja dokonana w roku 1999, kiedy to nastąpiła zmiana proporcji w rozdziale środków na drogi krajowe. Wpłynęło to w jakimś stopniu na ocenę dokonaną przez NIK.

O procesie budowy autostrad i dróg ekspresowych możemy mówić dopiero od początku roku 2001. Z roku na rok następuje przyrost liczby budowanych autostrad i dróg ekspresowych, choć odbywa się to w skali absolutnie nieproporcjonalnej do potrzeb. Program rządu zakłada dynamikę w budowie dróg ekspresowych i autostrad w latach 2006–2013. W końcowym roku tego programu powinno być już wybudowanych 1729 km autostrad, przy założeniu, że docelowo ma ich być 2085 km.

Chcę przez to powiedzieć, że rozpoczął się okres nadrabiania opóźnień i przyspieszenia tempa budowy autostrad.

Dość istotną częścią raportu Najwyższej Izby Kontroli jest ocena stanu nawierzchni drogowej. Generalna Dyrekcja dysponuje systemem oceny nawierzchni dróg. Oceniane są wielkości kolein, spękania nawierzchni oraz jej nośność. W sposób widoczny następuje systematyczna poprawa jakości nawierzchni dróg krajowych. Do roku 2013 chcemy uzyskać ocenę dobrą dróg na poziomie 80%. O dokonujących się pozytywnych zmianach świadczy realizacja programy rehabilitacji i odnów dróg w ostatnich trzech latach. W roku 2004 wykonaliśmy 1800 km odnów i remontów dróg, w roku 2005 –1600 km, a na rok 2006 planujemy wykonanie ponad 2000 km.

Kilka zdań o nakładach finansowych ponoszonych na drogi. W sumie poziom tych nakładów można uznać za wysoki, przy jednoczesnym zbyt małym udziale środków budżetu państwa. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad wspólnie z Ministerstwem Transportu i Budownictwa starają się zapewnić realizację programu budowy dróg ze wszystkich dostępnych źródeł finansowych. Chcemy uruchomić nowe, dotychczas nie wykorzystywane, źródła finansowania budowy dróg poprzez zastosowanie innych systemów organizacyjnych.

Wspomniałem już, mówił o tym zresztą pan minister Jerzy Polaczek, o dynamice natężenia ruchu na naszych drogach publicznych. Jeśli do roku 2005 średni dobowy ruch pojazdów znajdował się na poziomie około 15 tys., to w roku 2013 osiągnie on poziom ponad 18 tysięcy. Świadczy to o tym, że w dalszym ciągu istnieją ogromne potrzeby w zakresie budowy dróg i rozwoju sieci drogowej w Polsce. Czynnikiem określającym programy drogowe jest nic innego jak natężenie ruchu drogowego.

Na tle tych potrzeb chciałbym państwu przedstawić zamierzenia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do roku 2013. Chcemy osiągnąć efekt liniowy, który w fazie wstępnej programu był niemożliwy. Do tej pory likwidowaliśmy tak zwane wąskie gardła, naprawialiśmy punktowo tylko pewne odcinki dróg. Dzisiaj odbywa się to inaczej i z lepszym skutkiem. Efekt remontu prowadzonego na dłuższym odcinku można zaobserwować na autostradzie A-4. Dzięki temu odcinek od Wrocławia do Krakowa można przejechać tą drogą w sposób ciągły. W roku bieżącym efekt liniowy będzie widoczny na autostradzie A-2 od Legnicy do Strykowa. Także w latach następnych będziemy starali się realizować autostrady i drogi ekspresowe w podobny sposób, co znacznie poprawi warunki podróżowania. Jest to zgodne z wnioskiem sformułowanym w raporcie Najwyższej Izby Kontroli.

Tyle z moje strony uzupełnienia wypowiedzi pana ministra. Chciałbym podkreślić moment, który zaakcentowałem na początku, a mianowicie zjawisko rozwarcia nożyc między potrzebami a środkami, które były przeznaczane w latach 90. na drogi.

 

Poseł Bogusław Kowalski (LPR):

Nie zazdroszczę panu ministrowi. Z jednej strony pana sytuacja jest bardzo dobra, ale z drugiej bardzo trudna. Bardzo dobra dlatego, że dzięki raportowi Najwyższej Izby Kontroli dysponujemy pełną diagnozą i opisem sytuacji transportu lądowego w Polsce. Ale sytuacja jest także bardzo trudna, bo im większe zaniedbania, tym większe potrzeby i oczekiwania na jej poprawę. Nie jest dzisiaj pora na szczegółowe omawianie tego, jakiego rodzaju środki rząd zamierza zastosować dla likwidacji zaniedbań w infrastrukturze transportowej.

Na początku posiedzenia powiedziałem, że członkowie Komisji Infrastruktury będą raport Najwyższej Izby Kontroli traktowali jako materiał roboczy na najbliższy okres. Mówiąc to miałem na myśli, że poszczególne wnioski sformułowane w tym raporcie będziemy