NIK o polskim ratownictwie morskim. Daleko do doskonałości

System ratownictwa morskiego nie działa w pełni prawidłowo. Wykonuje swoje zadania, ale stwierdzone problemy to utrudniają i zwiększają ryzyko ograniczenia jego sprawności.

Takie są najnowsze wyniki kontroli NIK. Dotyczą one przede wszystkim współpracy z innymi służbami ratownictwa i bezpieczeństwa.

NIK wytyka

Brak jest m. in.

• bezpośredniej łączności z jednostkami Państwowej Straży Pożarnej, Policji i Wodnego Ochotniczego Pogotowia Ratunkowego (jednostkami ratownictwa wodnego). 
• Minister właściwy do spraw gospodarki morskiej zrezygnował z budowy nowego wielozadaniowego statku dla Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa, przez co Polska wciąż nie wypełnia zaleceń Konwencji Helsińskiej w zakresie usuwania zanieczyszczeń morza. Nie doprowadził też do ustanowienia wieloletniego programu na lata 2018-2023 mającego wzmocnić zdolność Służby do reagowania na zagrożenia ludzkiego życia i środowiska naturalnego na morzu. W konsekwencji zostały ograniczone konieczne inwestycje i modernizacje coraz starszych statków SAR, ulegających awariom na coraz dłużej.

Posłuchacie wypowiedź prezesa NIK Mariana Banasia:

Szczegółowa kontrola

Bałtyk jest jednym z najbardziej ruchliwych mórz świata. Powoduje to zwiększenie liczby zdarzeń zagrażających życiu ludzkiemu. Zapewnianie prawidłowo działającego ratownictwa morskiego staje się coraz ważniejszą funkcją państwa.

W Polsce zadania te wypełnia głównie Morska Służba Poszukiwania i Ratownictwa (MSPiR). W akcjach poszukiwawczych i ratujących życie MSPiR współdziała z Marynarką Wojenną, Strażą Graniczną, Państwową Strażą Pożarną, Policją, służbami medycznymi oraz innymi jednostkami będącymi w stanie udzielić pomocy służbie poszukiwania i ratownictwa SAR np. Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym (WOPR). W przypadku zagrożeń związanych z zanieczyszczeniem środowiska morskiego MSPiR współpracuje też z Urzędami Morskimi, Wojewódzkimi Centrami Zarządzania Kryzysowego, kapitanatami portów i innymi jednostkami, zależnie od potrzeb. SAR współpracuje też ze służbami innych państw. Za cały system odpowiada minister właściwy ds. gospodarki morskiej (dalej Minister). W przypadku ratowania życia obszar działania służby (SRR, z ang. Search and Rescue Region) określają bilateralne umowy z Niemcami, Szwecją i Rosją. Przy zagrożeniach związanych z zanieczyszczeniem środowiska morskiego SAR działa na obszarach morskich RP.

Zasięg polskiej strefy odpowiedzialności SAR (polskiego obszaru SRR) i polskiej strefy odpowiedzialności za usuwanie zanieczyszczeń morza (obszarów morskich RP: morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego, strefy przyległej i wyłącznej strefy ekonomicznej)

Ratownicza flota

MSPiR dysponuje łącznie 46 jednostkami pływającymi, w tym: flagowym statkiem wielozadaniowym Kapitan Poinc, statkiem przeciwrozlewowym Czesław II, 10 statkami ratowniczymi klasy SAR3000 i SAR1500, 23 łodziami ratowniczymi typu RIB, które łączą zalety pontonu i łodzi oraz 8 skuterami ratowniczymi. Najstarszy statek został zbudowany w 1988 r., większość weszła do służby w końcówce XX i pierwszych latach XXI w. Najnowsze są skutery, które wprowadzano do służby od 2018 r. W MSPiR koordynację akcji zapewnia: Morskie Ratownicze Centrum Koordynacyjne w Gdyni oraz Morskie Pomocnicze Centrum Koordynacyjne w Świnoujściu (tylko dla zachodniej części polskiego terytorium morskiego). Ponadto MSPiR dysponuje 12 jednostkami zlokalizowanymi wzdłuż wybrzeża.

Liczba akcji SAR systematycznie rośnie. Głównie dotyczą ratowania życia na morzu. Według Policji w latach 2018-2020 w morzu utonęło 85 osób. Ratownicy MSPiR wykazali uratowanie 146 osób.

Kontrola objęła okres od początku 2018 r. do końca I półrocza 2021 r. Ze względu na niedawno przeprowadzoną kontrolę nr P/19/068 „Przeciwdziałanie zagrożeniom wynikającym z zalegania materiałów niebezpiecznych na dnie Morza Bałtyckiego”, badanie dotyczące funkcji zwalczania zanieczyszczeń morza ograniczono do okresu od II półrocza 2019 r. do I półrocza 2021 r. NIK skontrolowała Ministerstwo Infrastruktury i Morska Służbę Poszukiwania i Ratownictwa.

Akcje ratownicze zrealizowane przez służbę SAR w latach 2015-2021 (I-II kw.). Skrót RM oznacza ratownictwo morskie, skrót AR – asysta ratownicza. Źródło: opracowanie własne NIK na podstawie danych z kontroli (opis wykresu poniżej)

Zasady funkcjonowania

Zasady funkcjonowania systemu ratownictwa morskiego określają zatwierdzone przez Ministra dokumenty. Są to: Plan SAR, Krajowy Plan Zwalczania Zagrożeń i Zanieczyszczeń Środowiska Morskiego, Regulamin pogotowia Służby SAR oraz Regulamin Organizacyjny Służby SAR. Ponadto Minister doprowadził do zmian ustawy o bezpieczeństwie morskim umożliwiając Służbie SAR działania w zakresie ratownictwa mienia oraz uelastycznił jej system pracy. Sukcesywnie zwiększano wydatki na wynagrodzenia pracowników MSPiR. Analizowano też nowe obszary i zagrożenia na morzu pod kątem zakupu nowego sprzętu i ewentualnych zmian w procedurach działania. Jednak mimo przygotowania przez służbę aktualizacji Krajowego Planu Zwalczania Zagrożeń i Zanieczyszczeń Środowiska Morskiego Minister w ciągu ponad ośmiu miesięcy nawet nie przekazał Dyrektorowi MSPiR uwag do otrzymanego dokumentu. Plan jest kluczowym dokumentem określającym zadania jednostek odpowiedzialnych za usuwanie zanieczyszczeń morza. NIK oceniło to jako działanie nierzetelne. Nie doprowadzono też do ustanowienia programu wieloletniego na lata 2018-2023 „Wzmocnienie Morskiej Służby Poszukiwania i Ratownictwa w zakresie zdolności reagowania na zagrożenia życia ludzkiego i środowiska naturalnego na morzu”. Program nie został pozytywnie zaopiniowany przez Ministra Finansów i prace nad nim zawieszono. Tymczasem wyposażenie MSPiR się starzeje. Szczególnie statki ratownicze SAR 1500 i specjalne statki do usuwania zanieczyszczeń morza wymagały wymiany lub modernizacji. Dlatego z budżetów rocznych starano się prowadzić inwestycje chociaż w ograniczonym zakresie. W 2020 r. Minister rozpoczął prace nad nowym planem rozwoju do 2029 r. Do czasu zakończenia kontroli nie przedstawiono jednak projektu planu. Nie usunięto też błędów w zapisie przebiegu granicy strefy odpowiedzialności za poszukiwania i ratownictwo zawartej w Planie SAR względem faktycznie funkcjonującej. Największe różnice obejmują fragment toru podejściowego do portu w Świnoujściu (w najszerszym miejscu 3,5 km). W innych miejscach od ok. 600 m na północnej granicy do 1,3 km na granicy z Rosją.

Bez statku wielozadaniowego SAR

Ratownictwo morskie potrzebuje nowego statku wielozadaniowego. Jego budowa znalazła się w lipcu 2016 r. na liście projektów wskazanych do finansowania w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata 2014-2020. Procedura przetargowa trwała do 2020 r., kiedy to Minister zrezygnował z budowy statku, mimo że dokumenty strategiczne oraz zlecone analizy wskazywały na zasadność jego budowy. NIK oceniła decyzję jako działanie nierzetelne. W wyniku rezygnacji z kontynuowania projektu wydatki na wykonanie umowy podpisanej z inżynierem kontraktu oraz na działania promocyjne poniesione dotychczas w kwocie nieco ponad 1,2 mln zł zostały zmarnowane. NIK uznała, że była to niegospodarność. W konsekwencji Polska wciąż nie wypełnia zaleceń Konwencji Helsińskiej, która rekomenduje objęcie obszarów morskich RP zdolnością podjęcia akcji usuwania zanieczyszczeń w ciągu 8 godzin. Polska mając dwa statki przystosowane do usuwania zanieczyszczeń zapewnia podjęcie akcji w tym czasie na 59% obszaru odpowiedzialności. Warto przypomnieć, że Konwencja weszła w życie w Polsce 17 stycznia 2000 r.

Najwyższa Izba Kontroli dwukrotnie (kontrole z 2004 r. i 2019 r.) zwracała uwagę na niespełnienie przez Polskę ww. zaleceń Konwencji Helsińskiej dotyczących objęcia obszaru odpowiedzialności za usuwanie zanieczyszczeń morza. Od tamtych kontroli Minister nie doprowadził do poprawy tej sytuacji. MSPiR przedstawiła analizę, która wskazuje że brak nowego statku ogranicza możliwości m.in.:

    prowadzenia akcji ratowniczych związanych z niebezpiecznymi i szkodliwymi substancjami innymi niż olejowe,

    holowania dużych jednostek,

    prowadzenia skutecznej akcji gaśniczej,

    awaryjnego rozładunku statku z substancji ropopochodnej lub niebezpiecznej,

    przyjęcia dużej ilości rozbitków,

    koordynowania na miejscu dużych akcji ratowniczych (szczególnie masowych).

Czas reakcji

Jak w każdej służbie ratowniczej niezwykłą rolę odgrywa czas reakcji na otrzymaną informację o zagrożeniu. Dlatego tak ważne jest utrzymywanie służby w stanie gotowości. NIK stwierdziła, że SAR prawidłowo utrzymywała ten stan, przyjmowała powiadomienia o zagrożeniach i inicjowała akcje ratownicze. Służba terminowo realizowała akcje przy zaangażowaniu adekwatnych środków. Dyslokacja jednostek SAR wzdłuż całego polskiego wybrzeża, włącznie z Zalewami Szczecińskim i Wiślanym pozwalała zasadniczo na wypełnianie zadań ratowniczych związanych zagrożeniem:

    zatonięciem statku,

    wejścia na mieliznę,

    utraty sterowności lub utraty napędu jednostki,

    pożarem,

    pogorszeniem stanu zdrowia człowieka na statku,

    po wypadnięciu człowieka za burtę.

Dyslokacja pozwalała także na dotarcie jednostek do najdalszych granic polskiego obszaru odpowiedzialności w czasie nieznacznie przekraczającym 2 godziny. W razie potrzeby służba może skorzystać z pomocy śmigłowców i samolotów Marynarki Wojennej oraz Straży Granicznej.

Gorzej jest w przypadku zwalczania zagrożeń i zanieczyszczeń Bałtyku. MSPiR dysponuje tylko dwoma statkami do zwalczania zanieczyszczeń: statkiem wielozadaniowym Kapitan Poinc, stacjonującym w Gdyni oraz statkiem przeciwrozlewowym Czesław II, stacjonującym w Świnoujściu. Pierwszy z nich to holownik zaadaptowany w 1996 r. do wielozadaniowych potrzeb ratownictwa morskiego o zasięgu bez ograniczeń. Drugi z nich, zbudowany w 1988 r. może wypływać jedynie do stanu morza 4°B, a jego zasięg ogranicza się do wód portowych i przybrzeżnych (do 20 Mm). Prędkość maksymalna statku Kapitan Poinc wynosi 13 węzłów, zaś statku Czesław II jedynie 9 węzłów. Dotarcie statku Kapitan Poinc do skrajnie oddalonych części obszarów morskich RP zajmuje ok. 20 godzin od wyjścia z portu w Gdyni. W sytuacji zanieczyszczenia morza substancją ropopochodną, która w postaci plamy na powierzchni wody przemieszcza się pod wpływem wiatru, prądów i falowania, tak długi czas do rozpoczęcia zbierania plamy olejowej może znacząco ograniczyć skuteczność jej usuwania. Ponadto jednostki MSPiR posiadają mobilne wyposażenie do zwalczania zanieczyszczeń środowiska morskiego (głównie brzeżnych lub portowych). Centrum koordynacyjne może też korzystać z pomocy jednostek pływających Straży Granicznej, przedsiębiorstwa Petrobaltic oraz samolotów i śmigłowców należących do Urzędu Morskiego, Marynarki Wojennej i Straży Granicznej.

Istotnym problemem są tzw. „zdarzenia plażowe”, tj. ratowanie pływaków i osób korzystających z różnego rodzaju sprzętów pływających np. zabawek dmuchanych, kajaków, skuterów, a także kitesurferów i windsurferów w odległości do 1 Mm od brzegu, stanowiące ponad 55% wszystkich akcji SAR Rozproszenie 12 jednostek wzdłuż 532 km brzegu uniemożliwia uratowanie każdego tonącego. Dlatego MSPiR nie może zastępować innych służb ratownictwa wodnego.

Współpraca z innymi służbami

Jednym z podstawowych problemów służby SAR jest brak wspólnego systemu łączności pomiędzy wszystkimi jednostkami współdziałającymi w akcjach ratowniczych. Co prawda Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoczął budowę systemu łączności dla podległych jednostek (w tym Policji, Państwowej Straży Pożarnej i Straży Granicznej), ale nie zapewnił przy tym, aby w przyszłości był możliwy do wykorzystania przez MSPiR. Służba SAR nie została włączona do prac nad systemem TETRA budowanym przez Komendę Główną Policji, choć realizowany projekt mógłby stanowić okazję do ujednolicenia łączności operacyjnej z jednostkami współdziałającymi w akcjach SAR.

W przypadku straży pożarnej istnieje spór o możliwy udział jednostek tej służby w akcjach na morzu. Komendant Główny przyjął, że zapis w ustawie o Państwowej Straży Pożarnej mówiący o „obszarze kraju” oznacza ląd i brzeg morski. Tym samym nie uwzględnia zapisu ustawy o obszarach morskich RP, w którym terytorium polski jest też obszar wód morskich o szerokości 12 Mm. W konsekwencji, poza akcjami związanymi z zagrożeniem ludzkiego życia PSP ograniczała się do obszaru lądowego lub osłoniętych morskich wód wewnętrznych (głównie Zalewów Szczecińskiego, Kamieńskiego i Wiślanego). Minister SWiA poinformował NIK, że brak jest jednoznacznych i precyzyjnych zapisów ustawowych, które umożliwiłyby PSP prowadzenie działań na morzu (poza ratowaniem życia). Tym samym np. niemożliwy był udział strażaków w akcjach gaśniczych prowadzonych ze statków służby SAR.

Problemy istnieją też we współpracy z Wodnym Ochotniczym Pogotowiem Ratunkowym, bowiem ustawa o bezpieczeństwie morskim nie wskazuje wprost na udział jednostek WOPR w akcjach SAR.