NIK o bezpieczeństwie pieszych i rowerzystów na drogach publicznych
Obecny system zarządzaniabezpieczeństwem ruchu drogowego nie umożliwia skutecznej ochronypieszych i rowerzystów. Działania publicznej administracjidrogowej nie doprowadziły do poprawy bezpieczeństwa rowerzystóww ruchu drogowym ? informuje Najwyższa Izba Kontroli.
Poprawiło się co prawdabezpieczeństwo pieszych, wciąż jednak w Polsce nadal co trzecizabity na drodze to pieszy, podczas gdy w UE ? co piąty. Naniezadowalający stan bezpieczeństwa pieszych i rowerzystówwpływ ma również niedostosowanie infrastruktury drogowej do ichpotrzeb. NIK zwraca uwagę, że długość tras dla rowerzystówprzyrastała w ostatnich latach wolniej niż popularność ruchurowerowego.
Ogólny stan bezpieczeństwa napolskich drogach w ostatnich pięciu latach wyraźnie się poprawił.W porównaniu z 2010 r. liczba wypadków drogowych w 2015 r.zmalała o 15 proc. (o 5 865), liczba poszkodowanych zmniejszyłasię o 19 proc. (o 10 116 osób), w tym liczba ofiarśmiertelnych aż o 25 proc. (o 969 osób). W 2015 roku odnotowano 32967 wypadków drogowych, w których poszkodowanych zostało 42716 osób, z czego śmierć poniosło 2 938 osób.
Jednocześnie z danych uzyskanych przezNIK wynika, że wskaźniki wypadkowości wśród rowerzystówwykazują tendencję odwrotną. Liczba wypadków z udziałemrowerzystów w porównaniu do 2010 r. zwiększyła się bowiem w 2015r. o 18,3 proc., a liczba poszkodowanych rowerzystów o 16,9 proc.
Uwagę zwraca natomiast poprawabezpieczeństwa pieszych. Liczba wypadków z udziałem pieszych wciągu 6 lat spadła o 24 proc. (o 2705 wypadków), a liczba zabitycho 26 proc. (o 320 osób). Wciąż jednak w Unii Europejskiej stanowiąoni 21 proc. wszystkich ofiar śmiertelnych, natomiast w Polsce tonadal co trzeci zabity na drodze.
Choć ogólny stan bezpieczeństwa napolskich drogach poprawia się, to jednak zbiorcze statystyki zostatnich kilku lat są alarmujące. W latach 2010-2015 w Polscemiało miejsce prawie 220 tys. wypadków drogowych, w którychposzkodowanych zostało ponad 290 tys. osób. W zdarzeniach tychniepokojąco duży udział mieli piesi i rowerzyści. O ile w 2010 r.stanowili oni 30 proc. poszkodowanych i 39 proc. zabitych wewszystkich wypadkach drogowych, to w ciągu kolejnych pięciulat wskaźniki te rosły i w 2015 roku osiągnęły poziomodpowiednio 32 proc. i 41 proc. Na tle innych krajów Unii EuropejskiejPolska wyróżnia się wyjątkowo wysokim zagrożeniem niechronionychuczestników ruchu – w Unii stanowią oni 28 proc. wszystkich ofiarśmiertelnych, a więc o 13 proc. mniej niż w Polsce.
Ponadto wbrew obiegowym opiniom,ogromna większość poszkodowanych to wcale nie pijani lubniewidoczni piesi czy rowerzyści. Ofiarami są często dziecii osoby starsze, ginące w ciągu dnia na nowych lub dopiero cozmodernizowanych drogach.
Niniejsza kontrola jest jednym zkomponentów kontroli projektowej realizowanej przez NIK, przedmiotemktórej są zagadnienia związane z bezpieczeństwem pieszych irowerzystów w ruchu drogowym. Kontrolę przeprowadzono w 38jednostkach, w tym w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju(obecnie Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa), zarządach drógwszystkich kategorii oraz w jednostkach zarządzających ruchem.
Najważniejsze ustalenia kontroli
Obecny system zarządzaniabezpieczeństwem ruchu drogowego (brd) nie umożliwia skutecznejochrony pieszych i rowerzystów. Działania Krajowej RadyBezpieczeństwa Ruchu Drogowego (międzyresortowy organ doradczy ipomocniczy Rady Ministrów w sprawach bezpieczeństwa ruchudrogowego) i rad wojewódzkich nie przyniosły w okresie objętymkontrolą zakładanych efektów w przyjętych programach poprawy brd.W ocenie NIK działania te były nieskoordynowane iniekomplementarne, dlatego też trudno mówić o zbudowaniuspójnego systemu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z ustaleńkontroli wynika, że instytucje tworzące system zarządzania brd niewspółpracowały ze sobą i nie było między nimi przepływuinformacji (za wyjątkiem rocznej sprawozdawczości).
Instytucje odpowiedzialne zaproponowanie kierunków polityki państwa w zakresie brd,przygotowanie i realizację programów poprawy brd w całym kraju iposzczególnych województwach nie posiadały ponadto kompletnych iwiarygodnych statystyk na temat wypadkowości i bazowały na źródłachpochodzących każdorazowo z jednostek Policji. Dane te, gromadzone wSystemie Ewidencji Wypadków i Kolizji, nie były jednak rzetelne wzakresie identyfikowania przyczyn i skutków zdarzeń i wypadkówdrogowych (policyjna baza danych nt. wypadków drogowych SEWiKzawiera dużo błędów, dlatego tworzone na jej podstawie analizynie odzwierciedlają w pełni zagrożeń występujących w ruchudrogowym – patrz kontrola NIK Działania Policji na rzeczbezpieczeństwa obywateli w ruchu drogowym).
Skontrolowane rady BRD nie opracowywałyanaliz i ocen podejmowanych działań bądź sporządzały jenierzetelnie. Krajowa Rada BRD nie posiadała narzędzi doprzeprowadzania analiz realizowanych przedsięwzięć, ponieważ nieprzygotowała na poziomie krajowym spójnego i kompleksowego systemugromadzenia danych dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wdodatku nie zapewniono wystarczających środków na finansowaniedziałań z zakresu brd, zwłaszcza inicjatyw podejmowanych przezwojewódzkie rady BRD, finansowanych często z ograniczonych budżetówWORD.
Miało to istotny wpływ na niewielkąaktywność i niską skuteczność tych działań. Do 2013 r.realizowany był Krajowy Program BRD Gambit 2005. Zrealizowano w nimjednak niecałe 60 proc. zadań przewidzianych do realizacji. Z koleiw przyjętym przez Krajową Radę BRD w 2013 r. Narodowym ProgramieBezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) uwzględnione zostałyrozwiązania organizacyjne, które nie miały umocowania w przepisachprawa (mowa o powiatowych, gminnych i miejskich radach BRD). Wkonsekwencji realizacji zapisów tego programu sporadyczniepowstawały samorządowe rady BRD, które następnie rozwiązywano zuwagi na wspomnianą wadę prawną. Co istotne, nie powstawałyjakiekolwiek odrębne programy służące bezpieczeństwu pieszych irowerzystów.?
Ponad połowa zarządów dróg (11 z20) nie sporządziła projektów Planu rozwoju sieci drogowej orazPlanu finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochronydróg. Brak tych kluczowych projektów uniemożliwiał systemowei kompleksowe określanie kierunków rozwoju i utrzymaniainfrastruktury drogowej w stanie gwarantującym poprawębezpieczeństwa pieszych i rowerzystów. Z dziewięciu jednostekposiadających Plan rozwoju sieci drogowej, tylko w pięciuprzypadkach był on aktualizowany oraz niezwłocznie po opracowaniuprzekazywany do organów właściwych do sporządzania miejscowychplanów zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie NIK niezadowalający stanbezpieczeństwa pieszych i rowerzystów wynikał m.in. zniedostosowania infrastruktury drogowej do ich potrzeb. Główną przyczyną tego stanu byłoniewykonywanie lub nierzetelna realizacja podstawowych zadańustawowych należących do jednostek zarządzających infrastrukturąpieszo-rowerową oraz organów zarządzających ruchem.
Trasy rowerowe stanowią w Polscezaledwie ok. 3 proc. łącznej długości sieci dróg publicznych ibudowane są przede wszystkim w aglomeracjach miejskich. Wkonsekwencji rowerzyści poruszają się najczęściej po jezdni. Zwyników kontroli wynika, że w ostatnich latach sytuacjarowerzystów nie uległa znaczącej poprawie. W latach 2011-2015(I półrocze)na sieci dróg administrowanych przez skontrolowanejednostki zarządzające drogami nie zmieniła się w zasadniczysposób ani długość, ani ilość infrastruktury drogowejprzeznaczonej dla pieszych i rowerzystów. We wszystkichskontrolowanych jednostkach nie uległ zmianie lub odnotowano tylkoniewielki przyrost tzw. infrastruktury liniowej – chodzi o drogi ipasy ruchu dla rowerów, chodniki i pobocza. Podobna sytuacja miałamiejsce w odniesieniu do tzw. infrastruktury punktowej – chodzi oprzejazdy dla rowerzystów, przejścia dla pieszych, śluzy rowerowe,kładki i tunele dla pieszych i rowerzystów, wyspy azylu dlapieszych oraz sygnalizację świetlną.
W 65 proc. zarządach dróg w ogólenie prowadzono odrębnej ewidencji potrzeb i planu wydatków wodniesieniu do infrastruktury pieszo-rowerowej, lub dane te byłyniekompletne. W efekcie zarządy dróg nie wiedziały ile pieniędzyjest potrzebne na bieżące utrzymanie i remonty tras dla rowerzystówi pieszych oraz na nakłady inwestycyjne, co z kolei uniemożliwiałoprawidłowy rozwój tej infrastruktury.
Przykładem dobrych praktykdynamicznego rozwoju wydzielonej infrastruktury rowerowej i działańna rzecz bezpieczeństwa rowerzystów jest miasto Gdańsk. Trasyrowerowe główne i zbiorcze w Gdańsku budowane były w formieodseparowanej od innych uczestników ruchu drogowego. Zazwyczaj byłyto wydzielone drogi, a w niektórych przypadkach wydzielone pasyruchu dla rowerów. Na drogach lokalnych (i niższych klas)uspakajano ruch pojazdów mechanicznych, poprzez wyznaczanie strefograniczonej prędkości (do 30 km/h), dzięki czemu możliwe byłointegrowanie ruchu rowerowego z samochodowym. Taki schematkształtowania infrastruktury rowerowej z powodzeniem wdrożonyzostał przez władze Gdańska na wzór wielkich aglomeracjieuropejskich o wysokim udziale ruchu rowerowego. Z ustaleń kontroli wynika, żeinfrastruktura pieszo-rowerowa znajdowała się w złym stanietechnicznym i była niewłaściwie oznakowana.
We wszystkich 20 skontrolowanychzarządach dróg stwierdzono niezapewnienie odpowiedniego stanutechnicznego infrastruktury drogowej służącej pieszym irowerzystom. Ujawnione uszkodzenia miały wprawdzie zróżnicowanycharakter, tym niemniej występowały powszechnie i w każdymprzypadku powodowały obniżenie poziomu bezpieczeństwa pieszych irowerzystów w ruchu drogowym. Niedostosowanie parametrówtechnicznych zarządzanej infrastruktury drogowej przeznaczonej dlapieszych i rowerzystów do obowiązujących norm stwierdzono wpołowie jednostek. Odstępstwa te dotyczyły najczęściej:wysokości progów i uskoków na krawężnikach, chodnikach,przejściach dla pieszych i przejazdach dla rowerów.
W aż 85 proc. zarządów drógwykryto nieprawidłowości związane z przeprowadzaniemokresowych kontroli stanu technicznego dróg. Przede wszystkimpodczas przeglądów nie sprawdzano i nie odnotowywano sposobuwykonania zaleceń z poprzednich kontroli, a także – w przypadkustwierdzenia nieprawidłowego stanu technicznego – nie formułowanozaleceń pokontrolnych. W dwóch jednostkach zdarzało się, żekontrole te przeprowadzały osoby nieposiadające uprawnień, a nasieci dróg powiatu nowodworskiego kontroli takich w ogóle nie prowadzono. W konsekwencji zarządcy nie dysponowali wiarygodnymiinformacjami o stanie technicznym zarządzanej infrastruktury, a wwyniku przeprowadzania przeglądów przez osoby nieuprawnione mogłodochodzić do nieprawidłowego oceniania poszczególnych jejelementów.
W 65 proc. skontrolowanych zarządówdróg nie wykonywano w pełnym zakresie remontów i pracutrzymaniowych, których konieczność wynikała z zaleceńwynikających z poprzednich przeglądów stanu technicznegoinfrastruktury drogowej. Tłumaczono to brakiem pieniędzy.
W połowie skontrolowanych jednostekstwierdzono nieprawidłowości związane z opracowywaniem izatwierdzaniem projektów stałej organizacji ruchu. Rozpatrywano,a następnie zatwierdzano projekty niekompletne, które nie spełniaływymagań wynikających z obowiązujących przepisów. W rezultacietych braków, na etapie zatwierdzania organizacji ruchu nie byłybrane pod uwagę wymagane przepisami prawa i kluczowe z punktuwidzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego informacje wynikające ztakich załączników jak: plany orientacyjne, opisy techniczne,lokalizacja znaków i urządzeń sygnalizacyjnych, parametry igeometria drogi, a nawet opinie policji i zarządów dróg.
Największe zaniedbania dotycząceadministrowania infrastrukturą pieszo-rowerową wśródskontrolowanych odcinków stwierdzono na sieci dróg powiatunowodworskiego (woj. pomorskie). Ograniczenia budżetowe spowodowały,że nie wykonywano tam podstawowych i kluczowych z punktu widzeniabezpieczeństwa pieszych i rowerzystów zadań z zakresuzarządzania drogami i zarządzania ruchem. W konsekwencji długośćdróg dla rowerów w powiecie w ostatnich latach nie uległa zmianiei wynosiła zaledwie 2,5 km, czyli niespełna 1 proc. siecidrogowej. Ponadto istniejąca infrastruktura pieszo-rowerowa była wzłym stanie technicznym i niewłaściwie oznakowana.
Jedynie 30 proc. skontrolowanychjednostek zarządzających ruchem wykonywało przeglądyprawidłowości oznakowania z wymaganą częstotliwością i na całejsieci administrowanych dróg. W pozostałych 70 proc. kontroletakie w ogóle się nie odbywały, bądź obejmowały tylko częśćdróg lub przeprowadzane były z częstotliwością mniejszą odwymaganej. Sposób prowadzenia dokumentacji pokontrolnej utrudniał,a nawet uniemożliwiał zidentyfikowanie, a następnie wyeliminowanienieprawidłowości w oznakowaniu ciągów dróg, jak i funkcjonowaniuurządzeń sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej.
Wyniki oględzin na odcinkach dróg wciągach których odnotowano największą liczbę wypadków zudziałem pieszych i rowerzystów wykazały, że na 90 proc. tychodcinków istniejąca organizacja ruchu (oznakowanie dróg) w istotnysposób odbiegała od zatwierdzonej. Nieprawidłowa organizacjaruchu powodowała wzrost zagrożenia dla jego uczestników.Niezgodności dotyczyły przypadków zlokalizowanego oznakowania iinnych urządzeń brd, które nie występowały w zatwierdzonychorganizacjach ruchu, bądź niewdrożenia organizacji ruchuwynikającej z zatwierdzonych projektów.
Aż 70 proc. skontrolowanych jednostekzarządzających ruchem nie przeprowadzało analiz i ocen istniejącejorganizacji ruchu pod względem jej zgodności z obowiązującymiprzepisami oraz brd, w tym bezpieczeństwem pieszych i rowerzystów.W pozostałych przypadkach analizy wykonywane były nierzetelnie,ponieważ opierały się na niewiarygodnych danych, które pochodziłygłównie z wyników sporadycznie przeprowadzanych okresowychprzeglądów oznakowania, a ponadto nie sporządzano ich na piśmie,cyklicznie i w odniesieniu do całej sieci dróg objętychzarządzanej ruchem.
NIK zwraca również uwagę, żeminister właściwy ds. transportu nie dokonywał analiz stanubezpieczeństwa pieszych i rowerzystów w ruchu drogowym, którepowinny stanowić podstawę do podejmowania stosownych inicjatywlegislacyjnych. Nierzetelnie prowadzono również prace w zakresieimplementacji przepisów Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym.Zmiany do Konwencji nie zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw, azatem nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa w Polsce.
Wnioski
Ze względu na skalę i znaczenieujawnionych nieprawidłowości w działalności publicznejadministracji drogowej, zasadne jest podjęcie następującychrozwiązań systemowych, zarówno w sferze organizacyjnej, jak iprawnej.
Najwyższa Izba Kontroli uznaje zazasadne, aby minister właściwy do spraw transportu:
-
podjął działania mające na celu przygotowanie projektu zmian ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie stworzenia podstaw prawnych do powoływania powiatowych, gminnych i miejskich rad BRD. Podmioty te zgodnie z założeniami Narodowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego powinny wraz z Krajową Radą BRD i wojewódzkimi radami tworzyć strukturę instytucji zarządzających systemem bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce
-
rozważył możliwość nowelizacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w sposób określający termin, w którym zarządcy dróg zobowiązani byliby do uzupełnienia brakujących projektów zatwierdzonej organizacji ruchu;
-
podjął inicjatywę, jako przewodniczący Krajowej Rady BRD, i w porozumieniu z pozostałymi instytucjami zarządzającymi systemem brd w Polsce doprowadził do opracowania ogólnopolskiego, spójnego i kompleksowego programu poprawy bezpieczeństwa dedykowanego niechronionym uczestnikom ruchu drogowego.
Ze względu na stwierdzone ograniczeniaw budżetach samorządów lokalnych, nierzadko wykluczającerealizację podstawowych zadań związanych z zarządzaniem drogami iorganizacją ruchu na drogach samorządowych, NIK wnosi doministra właściwego do spraw finansów publicznych, aby wporozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu zapewniłjednostkom samorządu terytorialnego stałe finansowanie, któreumożliwiłoby utrzymanie i rozwój infrastruktury pieszo-rowerowej wstanie zapewniającym bezpieczeństwo na drogach.
Najwyższa Izba Kontroli wnosi takżedo jednostek zarządzających drogami i organów zarządzającychruchem o dostosowanie infrastruktury drogowej, zarówno pod względemstanu technicznego, jakości, długości, ilości, jak i oznakowaniado zwiększających się potrzeb bezpieczeństwa niechronionychużytkowników.
Pliki:
Wypowiedźprezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego – materiał emisyjny audio MP3
Rozmiar:3,34 MB – Plik w formacie zip
Wypowiedźprezesa NIK Krzysztofa Kwiatkowskiego – materiał emisyjny wideoH.264
Rozmiar:372,70 MB – Plik w formacie zip
Linki:
„
