Publiczny transport zbiorowy w Polsce. Studium upadku

Ostatnie wydarzeniazwiązane z zamknięciem kolejnych połączeń autobusowych na Mazowszu sprawiły, iżdebata na temat publicznego transportu zbiorowego rozgorzała na nowo – czytamy najagiellonski24.pl.

Regres komunikacji autobusowej i odpływ kolejnych pasażerównapędza błędne koło transportu publicznego na obszarach pozamiejskich.Posiadanie samochodu na terenach wiejskich jest często warunkiem uzyskaniazatrudnienia, a wpływ publicznego transportu zbiorowego na życie mieszkańcówpoza miastami jest nie do przecenienia. Tymczasem skierowana niedawno dokonsultacji publicznych nowelizacja ustawy o PTZ nie dość, że nie rozwiązujebieżących problemów, to część z nich pogłębia.

Jak znikają autobusy?

Przyczyną systematycznego spadku liczby osób korzystającychz transportu autobusowego w ostatnim ćwierćwieczu jest nie tylko demograficznazapaść, jaka dotyka III RP. W pierwszej kolejności należy bowiem wymienićkompletną destabilizację gospodarczą z początku lat 90-tych, a następnie masowąmotoryzację społeczeństwa. Należy podkreślić, iż z pierwszym z powyższychzjawisk branża poradziła sobie dość dobrze. W kilka lat po transformacjiustrojowej nowopowstali przewoźnicy zaczęli uruchamiać nowe połączenia, conieco powstrzymało spadek liczby przewożonych pasażerów. Niestety szybkoprzegrali pojedynek z transportem indywidualnym. Wciąż jednak, mimo stopniowejutraty klientów, aż do połowy pierwszej dekady XXI wieku sieć przewozówautobusowych w Polsce utrzymywała się na zbliżonym poziomie. Po wejściu do UniiEuropejskiej rozpoczęła się stopniowa likwidacja połączeń krajowych (przyjednoczesnym dynamicznym rozwoju połączeń międzynarodowych) niejako dopasowaniesię do liczby przewożonych pasażerów.

W latach 1993-2016 pozamiejski regularny transportautobusowy stracił prawie 3/4 klientów, przy spadku dostępności oferty o ok.50%. Od momentu wejścia Polski do Unii Europejskiej średnie napełnienie autobusówzmniejszyło się o 40%.

Warto również pamiętać, że skalę zapaści nieco niwelujewejście w ostatnich latach na rynek nowych przewoźników dalekobieżnych zkapitałem zagranicznym. Widoczne jest to w postaci rosnącej średniej odległościprzewozu pasażera przy malejącej ich liczbie. W transporcie lokalnym dochodzi jednakdo coraz głębszego regresu. Tylko w 2017 r. w kilkunastu powiatach doszło domasowej likwidacji kursów, a już za chwilę kilka kolejnych zostanie całkowicieodciętych od lokalnej komunikacji publicznej.

Dekady ustawowejfikcji

Po 1989 roku transport publiczny był „brzydkim kaczątkiem”III RP. Klimat przemian ustrojowych nie sprzyjał systemowemu podejściu dotematu. Należy jednak oddać sprawiedliwość prawodawcy, który w ustawie osamorządzie gminnym wskazał lokalny transport zbiorowy jako jedną z ważniejszychspraw, którą powinna zająć się lokalna władza. Stanowiło to poniekądusankcjonowanie zastanej rzeczywistości, w której na terenie miastfunkcjonowały przedsiębiorstwa komunikacji miejskiej. Rozszerzono ją tym samymna wszystkie jednostki lokalnego samorządu.

Mimo że w symbolicznej hierarchii ustawowej organizacjakomunikacji zbiorowej stała wyżej niż ochrona zdrowia, pomoc społeczna,budownictwo mieszkaniowe, oświata czy kultura, to brak realnego ustawowegoobowiązku zapewnienia tego typu usługi sprawił, że ćwierć wieku po wprowadzeniupowyższej ustawy ponad 2/3 gmin w Polsce w ogóle nie zajmuje się transportempublicznym. A przecież komunikacja lokalna organizowana przez samorządy gminneto właśnie ta gałąź transportu, która otrzymuje w skali kraju największenakłady na swoje funkcjonowanie! Wynoszą one ponad osiem miliardów złotychrocznie, z czego prawie trzy miliardy wydaje Warszawa. Na pierwszy rzut okakwota ta wygląda imponująco. Problem polega jednak na tym, że ponad 90% z niejstanowią wydatki miast na prawach powiatu.

Gminy w których nie istnieje organizowana przez samorządkomunikacja lokalna zamieszkuje obecnie 13,8 mln osób. Jeżeli nie posiadają onewłasnego samochodu, a w ich miejscowości nie istnieje czynny przystanekkolejowy, to skazani są na łaskę lub niełaskę przewoźników autobusowych.

Tym zaś nie było w III RP szczególnie łatwo. Pozawprowadzoną w 1998 roku dotacją z tytułu stosowania ulg na przejazdy nie moglioni liczyć na żadne wsparcie finansowe. Początkowo nawet zabezpieczone na tencel środki nie wystarczyły na pokrycie całości różnic pomiędzy cenami biletówulgowych a normalnych. Zanim należne pieniądze się znalazły, stosunkowo prostysystem ulg i ich finansowania stał się obiektem politycznej gry. Rząd LeszkaMillera zredefiniował bilet ulgowy i zamiast jednej ulgi 50%, wprowadziłpodział na mniej (37%) i bardziej (78%) uprzywilejowanych – oczywiście z powodudziury w budżecie. Jednocześnie lekką ręką zezwolono uczniom i studentom nakorzystanie z przysługujących im ulg nie tylko na trasie z domu do szkoły, aprzewoźnikom autobusowym odebrano dopłaty do biletów z ulgą 100% (dla dzieci dolat 4).

Jakby tego było mało, rząd równolegle na innych frontach”ciężko pracował” nad ograniczaniem transportu lokalnego. W ciągu dekady odwprowadzenia gimnazjów, każdego roku przekazywano gminom centralnie kupowane”gimbusy”. Działanie poniekąd słuszne i godne pochwały miało jednak jedną wadę.Otrzymywane przez gminy autobusy mogły być wykorzystywane wyłącznie do przewozuuczniów. Lokalni przewoźnicy utracili część rynku, a stałym widokiem napolskiej prowincji stał się mknący lokalną drogą, pusty „gimbus”, za którymjechał autobus „rejsowy”. Piszę celowo w formie przeszłej, bowiem z czasemcoraz rzadziej za autobusem szkolnym pojawiał się kurs regularny.

Symbolem upadku przewozów autobusowych jest rozmontowany w1990 roku na 176 przedsiębiorstw PKS, który na skutek zmian własnościowych,procesów prywatyzacyjnych, a w pozostałych przypadkach bierności i nieudolnościskarbu państwa nie wytrzymał rynkowych realiów. Spółka, która jeszcze w latach70-tych posiadała 14 tys. autobusów i odpowiadała za 90% przewozówmiędzymiastowych przeszła do historii. Więcej szczęścia miała mniej elastycznai mocniej zmonopolizowana oraz scentralizowana kolej. W 2003 roku na mocyustawy o transporcie kolejowym samorządom województw nakazano finansowaniepołączeń regionalnych, a ministrowi transportu – połączeń dalekobieżnych. Wrazze wzrostem świadomości urzędników i polityków rosły także dotacje dla kolei. Wzwiązku z tym oferta regionalnych przewozów kolejowych wygląda w wielumiejscach w Polsce znacznie lepiej niż 15 lat temu. Dokładnie na odwrót niż wprzypadku transportu autobusowego.

Sytuację miała poprawić ustawa z 2011 roku o publicznymtransporcie zbiorowym. W rzeczywistości nie zmieniło się prawie nic. Ustawawskazywała aż sześć kategorii organizatorów (gminę, związek międzygminny,powiat, związek powiatów, województwo oraz ministra właściwego do sprawtransportu). W drodze późniejszych nowelizacji dopisano jeszcze dwie kolejne –związek powiatowo-gminny oraz związek metropolitalny. Poza ostatnim przypadkiemustawodawca nie przydzielił ustanowionym organizatorom żadnych dodatkowychśrodków na realizację postawionego zadania. W efekcie większość ww. kategoriiorganizatorów nie podjęła realizacji swojego ustawowego obowiązku. Mniej niż10% powiatów uruchomiło komunikację na swoim obszarze, a tylko pojedynczewojewództwa ujęły w swoich planach przewozy autobusowe.

Prawdziwa zmiana miała jednak dopiero nadejść. Zapis ouprawnieniach przewoźników do otrzymywania dotacji do biletów ulgowych zostałobwarowany koniecznością zawarcia umowy o świadczenie usług publicznych zsamorządem. Zarazem datę jego wejścia w życie ustalono na 1 stycznia 2017 roku.

Dopłaty do biletów ulgowych,czyli czysta patologia

Dopłaty do ulgowych przejazdów w formie dotacjiprzedmiotowej z tytułu stosowania ulg ustawowych to niemal jedyny sposóbfinansowania przewozów autobusowych poza komunikacją miejską. Przewoźnicy sąniejako zobowiązani do honorowania ulg określonych w ustawie o uprawnieniach doulgowych przejazdów, natomiast dopiero po zawarciu odpowiedniej umowy zlokalnym urzędem marszałkowskim (co nie stanowi większego problemu) zyskujeuprawnienie do otrzymania dotacji, która ma wyrównać utracone z tego tytułuprzychody. Przewoźnik przedkłada urzędowi dokumentację poświadczającąwystawienie biletów ulgowych, a urząd (przynajmniej w teorii) po jejzweryfikowaniu wypłaca dotację. Wspomniana umowa nie zobowiązuje przewoźnikaani do utrzymywania określonych przewozów, ani nie określa standardu, jakipowinny spełniać świadczone przez niego usługi.

Taki system publicznego finansowania charakteryzuje sięwysoką podatnością na wyłudzenia nienależnych środków, co ujawniły postępowaniaprowadzone przez Najwyższą Izbę Kontroli.

Wnioski z kontroli wskazują, że nie istnieją skutecznesposoby pozwalające na wykrywanie nadużyć polegających na żądaniu dopłat doniewykonanych przejazdów, a urzędnicy nienależycie weryfikują przedłożonewnioski o ich wypłatę.

Nawet w przypadku wykrycia przez urzędników próby wyłudzeniamogą oni jedynie wezwać przewoźnika do korekty wniosku, a w przypadku brakuodpowiedzi ze strony przewoźnika – nie wypłacić dotacji. Nieliczne wyrokiskazujące dla osób dokonujących wyłudzeń zostały wydane na podstawie zeznańosób bezpośrednio zaangażowanych w proceder, a udowodniona skala przestępstwabyła stosunkowo niewielka.

Mimo postępującego spadku liczby przewozów, wydatki na tencel z roku na rok rosną (wyk. 1). Wskazuje to, że dotacje stanowią dodatkowe(obok środków z subwencji oświatowej, za które nabywane są bilety z ulgamiustawowymi dla uczniów) źródło finansowania przewozów szkolnych, a niewyrównanie utraconych przychodów z tytułu stosowania ulg w regularnejkomunikacji autobusowej. Zwiększenie wielkości dopłat nie powoduje rozszerzeniaoferty w rozumieniu wykonywanej pracy eksploatacyjnej. Ujmując to prościej –oferta przewoźników tworzona jest pod kątem osób korzystających z ulgustawowych. W praktyce oznacza to wzrost cen na trasach, z których korzystanajwięcej uczniów (wyższa cena biletów jest jednoznaczna z wyższym dofinansowaniem),co z drugiej strony wyklucza pasażerów nieposiadających żadnych ulg, gdyżoferta przewoźnika przestaje być ekonomiczne opłacalna.

Konstrukcja systemu nie wspiera więc rozwoju publicznegotransportu zbiorowego. Możliwość zaoferowania niskich cen biletów tylko dlaosób uprawnionych do ulg (z których najwięcej stanowią uczniowie), sprawiło, żeprzewoźnicy nastawili się na obsługę niemal tylko takich pasażerów. Uprawnienido ulg uczniowie nie mieli alternatywy dla korzystania z przewozówautobusowych, a podwyżki cen biletów tylko częściowo uderzały w kieszenie ichrodziców (bowiem 49% ceny nadal finansował skarb państwa). Przewoźnicy moglizatem pozwolić sobie na podnoszenie cen biletów, gdyż im wyższe ceny biletów,tym większa dopłata, którą uzyskiwali. Jednak grupa, pod którą przewoźnicyprofilowali swoją ofertę – czyli młodzież szkolna – od lat systematycznie siękurczy.

Uczniowie stanowią coraz mniejszą liczbę ludności, ale będąccoraz mniejszą liczbowo grupą pasażerówzwiększają swój udział w ich całkowitej liczbie (dwukrotny wzrost wciągu dekady). Większość z nich po osiągnięciu pełnoletności zdobywauprawnienia do prowadzenia samochodu osobowego nabywa go je w celu codziennegodojeżdżania do pracy. W ten sposób od lat komunikacja publiczna utraciła inadal traci swoje znacznie przy dojazdach do pracy. Posiadanie samochodu naterenach wiejskich staje się w praktyce warunkiem uzyskania zatrudnienia –kandydaci nie posiadający dostępu do samochodu są odrzucani na etapierekrutacji. Również wybór szkoły ponadgimnazjalnej/ponadpodstawowej warunkowanyjest nie aspiracjami zawodowymi, lecz możliwością dojazdu. W wielu przypadkachuczniowie decydują się na zamieszkanie w internacie, mimo że odległość pomiędzyszkołą a domem nie przekracza 20-30 km.

Projekt nowelizacji –dwa kroki w tył

Około pół roku przed końcem obowiązywania obecnego systemudopłat do biletów ulgowych, grupa senatorów PiS wniosła projekt nowelizacjiustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Jego treść nie tylko odraczała okolejny rok wejście w życie nowych przepisów o dopłatach do ulg, ale zawierałateż szereg elementarnych błędów legislacyjnych. Przy okazji – przyznanoprzywileje ściśle określonej grupie przewoźników autobusowych. Projekt zostałwycofany, a sejmowa komisja rozpoczęła procedowanie nowego, który dotyczyłtylko wydłużenia vacatio legis. Ówczesny podsekretarz stanu w MinisterstwieInfrastruktury i Budownictwa, Jerzy Szmit, zaprezentował jednocześnie założeniado nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym… które są identyczne zwycofanym projektem. Ostre reakcje ekspertów, samorządów oraz częściprzewoźników doprowadziły do powołania zespołu, który w teorii ma nadzorowaćprace ministerstwa w zakresie przygotowania nowego projektu. Jak łatwo siędomyślić – postulaty zgłaszane przezczłonków zespołu zostają uwzględnione wbardzo niewielkim stopniu lub w ogóle.

Komunikacja pomiędzy ministerstwem i ekspertami urwała się wczerwcu 2017 roku, a trzy miesiące później stanowisko stracił Jerzy Szmit. Napoczątku 2018 roku zaprezentowany został nowy projekt zmian w ustawie opublicznym transporcie zbiorowym. Nowelizacja zawiera elementy, nad którymipracowano w 2017 roku oraz nowe, niekonsultowane wcześniej rozwiązania.

Zacznijmy od dobrych stron projektu. Gminy zyskują możliwośćprzekazania swoich zadań z zakresu organizacji transportu do powiatu. Znikatakże martwy przepis o konieczności posiadania rozkładu jazdy w formiepapierowej w autobusach komunikacji miejskiej. Ponadto projektodawcy próbująwprowadzić minimalny standard obsługi komunikacyjnej określając go na poziomieprzynajmniej jednego połączenia dziennie pomiędzy miastem wojewódzkim, amiastami powiatowymi w danym województwie oraz pomiędzy wszystkimisąsiadującymi ze sobą miastami powiatowymi. Przepis prawny jest jednak na tyleźle skonstruowany, że nie tylko nie definiuje kto miałby być odpowiedzialny zazapewnienie tego standardu, ale też nieprawidłowo definiuje miasto wojewódzkie(jako siedzibę wojewody i sejmiku, podczas gdy istnieją w Polsce cztery miastaktóre nie spełniają tego warunku).

Niestety, zasadność wielu zaproponowanych rozwiązań budziwiele wątpliwości. Co więcej, liczne błędy legislacyjne (niepoprawne definicje,niekonsekwencja w używaniu pojęć i inne) budzą poważne wątpliwości co dojakości zaproponowanej regulacji.. Autorzy projektu m.in. nie potrafiązdefiniować sytuacji, w której organizator uruchamia przewozy poza swoimterytorium (art.1. ust.5. lit.b projektu) i zrywają przy tej okazji z przyjętąw ustawie terminologią. Przyjęcie przepisu w tej postaci będzie wywoływaćpoważne błędy interpretacyjne, wynikające z lokalnej specyfiki, uwarunkowańgeograficznych czy rozwiązań administracyjnych. Sformułowanie „sąsiedniejjednostki samorządu terytorialnego” uniemożliwi organizację wspólnego transportuzbiorowego między gminami, które nie posiadają wspólnej granicyadministracyjnej. Projektodawcy nakazują też na przykład grupowanie liniikomunikacyjnych w tzw. „pakiety” (art.1. ust.7), wskazując, że każdy z nichmusi zawierać jedną linię o „niskim potoku pasażerskim” i jedną linię o”wysokim potoku pasażerskim”, nie definiując jednak co sformułowania „niski” i”wysoki” oznaczają.

Kolejna kategoria problematycznych przepisów, jaką możemywyróżnić w projekcie, to zbędne obowiązki nakładane na samorządy. Opróczkonieczności zawarcia porozumienia w przypadku organizacji przewozówtransgranicznych najważniejszy z nich to przymus przygotowania planutransportowego dla każdej gminy i powiatu. Zakres planu, jaki będzie musiałzostać uchwalony, został teoretycznie zredukowany. W praktyce jednak, abyrzetelnie przygotować ten dokument według wytycznych z nowelizacji każda z gminbędzie zmuszona do przeprowadzenia kosztownych badań podaży i popytu w celuokreślenia przewidywanej liczby pasażerów, która będzie korzystać z publicznegotransportu zbiorowego. Wątpliwe jednak, żeby udało się tego dokonać w terminieprzewidzianym w projekcie ustawy – nowe plany mają być uchwalone do 31 maja2018 roku. Warto dodać, że brak uchwalonego planu transportowego nie stanowił dotądżadnej przeszkody w organizacji przewozów, jednak według projektu nowelizacjibez uchwalonego planu nie będzie już możliwe zawarcie żadnej umowy naświadczenie publicznie dostępnych usług przewozowych! O ile w obecnym stanieprawnym istnieje możliwość realizacji przewozów bez dopłat – wyłącznie nawłasny rachunek przewoźnika – to jeżeli wprowadzone zostaną przepisyprojektowanej nowelizacji, to bez umowy z samorządem żaden przewoźnik niebędzie miał prawa wozić pasażerów na trasach zawierających się wewnątrz jednegowojewództwa.

Ponadto, samorząd nie będzie mógł już zlecić wykonywaniacałości przewozów na swoim terytorium jednemu przewoźnikowi. Najpierw będziemusiał (wbrew przepisom ustawy Prawo zamówień publicznych) podzielić takiezamówienie na wspomniane wcześniej „pakiety”, a następnie dokonać wyborunajkorzystniejszej oferty. Co ważne, zobligowany będzie do stosowaniaprzymusowego kryterium lokalizacji jego siedziby, wynoszącym 60% wagi w ocenieofert (oferta przewoźnika, którego siedziba znajduje się w tym samymwojewództwie co samorząd organizujący przewozy, będzie premiowana).Mimowyraźnych uwag członków zespołu ds. opracowania projektu ustawy o zmianieustawy o publicznym transporcie zbiorowym, że jest to sprzeczne z prawemunijnym, przepis ten został utrzymany.. Wyjątek pozwalający na zawarcie jednejumowy, zachodzi w sytuacji, kiedy urzędnicy skrupulatnie policzą postoje iprzejechane kilometry przez obecnie funkcjonujących przewoźników i wykażą, że80% przewozów wykonuje tylko jeden z nich. Jeżeli jednak samorząd będzie chciałwybierać operatora publicznego transportu zbiorowego w przetargu, to nie będziemu wolno oceniać ofert na podstawie liczby i wieku autobusów oferenta.

Nowelizacja komplikuje również istniejący, skrajnienieefektywny i niesprawiedliwy system dopłat do biletów ulgowych. Dopłaty dobiletów ulgowych mieliby otrzymać przewoźnicy operujący w relacjachmiędzywojewódzkich, mimo że zdaniem autorów projektu takie przewozy „nie są takistotne z punktu widzenia zapewnienia potrzeb komunikacyjnych obywateli”.Jednocześnie w tym samym dokumencie stwierdzono, że „istotnym problemem jestbrak dostępności ulg ustawowych, które od 1 stycznia 2016 r. miały byćstosowane wyłącznie w przewozach użyteczności publicznej”. Sama wypłata dopłatdo biletów ulgowych będzie przebiegać w bardziej skomplikowany sposób niżobecnie – przewoźnik wystąpi do właściwego organizatora (czyli samorządu) owypłatę dofinansowania, na które samorząd lokalny środki uzyska od właściwegosamorządu województwa, który to z kolei będzie otrzymywał te środki z dotacji zbudżetu państwa. Żeby jeszcze bardziej skomplikować sytuację, ministerialniurzędnicy uznali, że dotacje do biletów ulgowych nie będą wypłacane do biletówzintegrowanych (tj. obowiązujących także w komunikacji miejskiej).

Jakość procedowanej ustawy w pełnej krasie pokazuje jejuzasadnienie. W ocenie skutków regulacji (OSR) autorzy w sposób nietrafiony(wyrwany z kontekstu) oparli swoje tezy o fragmenty książki „Publicznytransport zbiorowy poza miejskimi obszarami funkcjonalnymi”.

Niestarannie przygotowana ocena skutków regulacji nieprzewiduje wywarcia wpływu na rynek pracy, rozwój regionalny, rodziny,przedsiębiorców oraz budżet państwa. Nie przewidziano również żadnej ewaluacjiex-post, co oznacza, że projektowana ustawa ma utrzymać bieżący stan, w którymco roku z budżetu państwa jest bezrefleksyjnie wydawane kilkaset milionówzłotych.

Zważając na zaproponowane w ustawie, zupełnie nierealneterminy implementacji poszczególnych przepisów oraz kardynalne błędylegislacyjne dalsze procedowanie ministerialnego projektu nie ma żadnego sensu.Sam sposób rozpoczęcia konsultacji publicznych oraz formuła ich prowadzeniarównież zostawiają wiele do życzenia. Brak spotkań konsultacyjnychzorganizowanych w różnych częściach Polski, skierowanie pisma konsultacyjnegodo wybranych podmiotów oraz nieokreślenie terminu odpowiedzi w przypadkuinnych, niezaproszonych do debaty organizacji budzi wiele zastrzeżeń.Wytłumaczeniem tego może być chęć Ministerstwa do jak najszybszego zakończeniaprac. W tym przypadku okazało się to zgubne.

Proponowane rozwiązania nie dość, że nie wypracowująrozsądnych rozwiązań bieżących problemów, to jeszcze kreują nowe. Dlatego teżpostulujemy zakończenie prac nad tym dokumentem oraz skupienie się nacząstkowych zmianach możliwych do wprowadzenia w stosunkowo krótkim czasie.Zespół ds. transportu Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego w najbliższym czasieprzedstawi pomysły, które niewielkim kosztem pozwoliłyby na odbicie od dna publicznegotransportu publicznego.

Dwa lata temu ze strony ówczesnego MinisterstwaInfrastruktury i Budownictwa usłyszeliśmy deklaracje o chęci budowyzrównoważonego transportu, którego celem będzie zagwarantowanie równego dostępudo usług przewozowych zarówno mieszkańcom dużych aglomeracji, jak inajmniejszych gmin oraz miasteczek. Niestety, powierzchowne podejście doproblematyki publicznego transportu zbiorowego oraz próba rozwiązywaniaproblemów bez odpowiednich analiz i odłożonego w czasie terminu implementacjiprzepisów doprowadzą do jeszcze większej degradacji przewozów autobusowych.Koszt tego poniosą mieszkańcy, którzy zostaną pozbawienie minimalnej ofertyprzewozowej oraz rodzima gospodarka, która będzie zmagać się z jeszcze większąliczbą samochodów. Stają się one jedynymśrodkiem lokomocji umożliwiającym setkom tysięcy, jeśli nie milionom Polakówdotarcie do pracy lub szkoły.

Tekst powstał w ramachopracowywania stanowiska Klubu Jagiellońskiego w konsultacjach publicznychnowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

„