Planowane zmiany w transporcie publicznym

Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa w listopadzie 2016roku powołało zespół do opracowania nowelizacji ustawy o publicznym transporciezbiorowym. Efektem prac zespołu jest projekt ustawy o zmianie ustawy opublicznym transporcie zbiorowym z dnia 1 czerwca 2017 roku. Jeżelizaproponowane zmiany wejdą w życie w projektowanej postaci, przewoźników isamorządy czekają bardzo istotne zmiany.

Początkowo rewolucję w zbiorowym transporcie publicznymzaplanowano od 1 stycznia 2017 roku. Jednak negatywna opinia środowiskaspowodowała, że na kilka miesięcy przed tym terminem Ministerstwo przełożyłozmiany na 1 stycznia 2018 roku. W założeniu ten czas miał posłużyć doprzygotowania samorządów i przewoźników na zmiany, jednak dodatkowo zyskanoczas na opracowanie nowej, lepszej, nowelizacji. Od tamtego czasu pojawiło siękilka projektów nowelizacji ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Najnowsze założenia

Opublikowany projekt z dnia 1 czerwca 2017 roku ma byćsygnowany jako rządowy, co oznacza, że można pokusić się o stwierdzenie, żeprojekt ustawy zmieniający obecną ustawę o publicznym transporcie zbiorowymwejdzie w życie. Zmianie może ulec ewentualnie ostateczny jej kształt, chociażi w tym zakresie nie należałoby upatrywać przełomów. Obecnie zakończył się etapuzgodnień wewnątrzresortowych, z terminem zgłaszania uwag do dnia 12 czerwca 2017roku.

Główne założenia projektu są następujące:

1) Ograniczeniedo niezbędnego minimum zakresu planów transportowych;

2) Wprowadzenieobowiązku opracowywania planów transportowych dla wszystkich jednosteksamorządu terytorialnego;

3) Ujęcie wplanach transportowych pakietów linii komunikacyjnych składających się z conajmniej jednej linii o dużym potoku pasażerskim i co najmniej jednej linii omałym potoku pasażerskim, rozłożonych równomiernie pomiędzy poszczególnepakiety;

4) Ustaleniegórnej granicy wielkości pakietu linii komunikacyjnych (80 000 wozokilometrówmiesięcznie);

5) Wprowadzeniekryteriów, które będzie musiał spełnić przedsiębiorca, aby mogło być muudzielone zamówienie publiczne na wykonywanie publicznego transportuzbiorowego, w tym dodatkowe kryteria dla umożliwienia złożenia oferty wpierwszym zamówieniu po wejściu w życie nowelizacji;

6) Skrócenieczasu, na który mogą być zawierane umowy o świadczenie usług w zakresiepublicznego transportu zbiorowego w transporcie drogowym z 10 do 5 lat;

7) Ograniczeniemożliwości wykonywania przewozów realizowanych na podstawie potwierdzeniazgłoszenia przewozu wyłącznie do linii międzywojewódzkich (przewoźnicy naliniach gminnych, powiatowych i wojewódzkich nie będą więc mogli swobodniewykonywać działalności, ale przewozy na takich liniach będą musiały im zostaćzlecone przez samorządy)

8) Stworzeniewarunków do stosowania przez wszystkich przewoźników biletów ulgowych.

W związku z dość dużą rozległością nowelizacji, w niniejszymartykule przybliżymy najistotniejsze zmiany z punktu widzenia przewoźników.

Plany transportowe i podział pakietów

Po wejściu w życie nowelizacji ustawy samorządy tworzącplany transportowe, zobowiązane będą do ujęcia w nich pakietów liniikomunikacyjnych składających się z co najmniej jednej linii o dużym potokupasażerskim i co najmniej jednej linii o małym potoku pasażerskim, rozłożonychrównomiernie pomiędzy poszczególne pakiety. Zmiana ta będzie miała równieżwydźwięk dla potencjalnych operatorów, bowiem oznacza to, że będą zawieraćumowę o wykonywanie przewozów danego pakietu ujętego w planie transportowym. Wkonsekwencji będą kursować nie tylko na liniach, na których jest to opłacalne,ale również na liniach, gdzie istnieje ryzyko, że w ogóle nie zarobią. Wuzasadnieniu do projektu czytamy, że zmiana ta ma na celu wyeliminowanie tzw.białych plam transportowych.

Można stwierdzić, że inicjatywa ta jest słuszna, alepowstaje pytanie, czy dla potencjalnego przewoźnika będzie to opłacalne i czyto on powinien ponosić ekonomiczny ciężar zaspokojenia podstawowych potrzebkomunikacyjnych obywateli. Świadczenie usług przewozowych na linii małorentownej z pewnością zmniejszy dochody operatora, dla niektórych przewoźnikóww tak istotnym rozmiarze, że mogą spotkać się z realnym problemem pokryciakosztów wykonania umowy zawartej z danym operatorem.

Zawarcie umowy na świadczenie usług

Kolejną istotną zmianą jest kwestia samego już zawarciaumowy na świadczenie usług z zakresu publicznego transportu zbiorowego.Projektodawca zaproponował, aby organizator mógł zawrzeć umowę z jednymoperatorem publicznego transportu zbiorowego na obsługę nie więcej niż 2/3pakietów linii komunikacyjnych w obszarze działania tego organizatora. Wpraktyce oznacza to, że organizator – co do zasady – zobowiązany będzie zawrzećumowę z co najmniej dwoma operatorami. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że projektodawcanie wziął pod uwagę zasadniczej kwestii: w jaki sposób rozplanować pakiety, takaby jeden przewoźnik nie jeździł w większości rentownych linii, a drugi wprzeważającej części tych nierentownych.

W nowelizacji wprowadzono górną granicę wielkości pakietulinii komunikacyjnych na poziomie 80 000 wozokilometrów miesięcznie, co mazapewnić równomierne obciążenie pakietów, niemniej nie rozwiązuje to problemu,gdy na obszarze organizatora istnieje tylko jedna linia z dużym potokiempasażerskim, a pozostałe są nierentowne.

Sygnalizowany problem nie ma wydźwięku czystohipotetycznego, ponieważ w projekcie nowelizacji wprowadzono rozwiązanie, którewłaśnie tego typy problemy będzie generować. Założono bowiem, że organizator,który utworzy tylko jeden pakiet linii komunikacyjnych, udzielać będziezamówienia na jego obsługę co najmniej dwóm przedsiębiorcom. Abstrahując już odwątpliwości związanych z procedurą wyłonienia dwóch operatorów dla de factojednego przedmiotu zamówienia, pomysłodawcy pozostawiają organizatora bezdalszych wskazówek, w jaki sposób miałby on podzielić obsługę tego jednegopakietu pomiędzy dwóch przedsiębiorców. Tym samym rodzić to będzie wieleproblematycznych kwestii techniczno-organizacyjnych dla samych przewoźników.Nie wiadomo, czy zgodnie z nowelizacją: jeden z przewoźników powinien jeździć wdni parzyste, drugi w nieparzyste lub też na zasadach całotygodniowych zmian.Możliwe, że jeden przewoźnik mógłby wykonywać przewozy do południa, a drugi –popołudniu lub mogliby obsługiwać pakiet poprzez naprzemienne kursowanieautobusów obu przewoźników każdego dnia. Potencjalne rozwiązania można bymnożyć, jednak trudno stwierdzić, czy którykolwiek można uznać za preferowaneprzez ustawodawcę. Pytań pojawia się jeszcze więcej, gdy spojrzymy na temat zpespektywy głównych przesłanek proponowanej nowelizacji.

W założeniu autorów projektu opisywane zmiany mają na celuzachowanie konkurencyjności, jednakże analiza nowelizacji wzbudza uzasadnionewątpliwości, czy proponowane zmiany nie przyniosą właśnie odmiennego skutku.Przede wszystkim należy tu wymienić regulacje umożliwiające organizatorowizlecenie obsługi wszystkich pakietów linii komunikacyjnych jednemu operatorowi,czyli w praktyce całkowitą monopolizację lokalnego rynku. Sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli wokresie 1 roku od dnia wejścia w życie nowelizacji zostaną spełnione łączniedwa z poniższych warunków:

a) co najmniej80% zatrzymań na przystankach publicznego transportu zbiorowego na tereniedanego organizatora jest wykonywanych przez jednego przewoźnika;

b) co najmniej80% wielkości pracy eksploatacyjnej na terenie danego organizatora wykonywanychjest przez jednego przewoźnika;

c) co najmniej80% zadań przewozowych na terenie danego organizatora wykonywanych jest przezjednego przewoźnika

d) na tereniedanego powiatu nie funkcjonuje więcej niż jeden podmiot posiadający co najmniej25 autobusów – w przypadku przewozów gminnych i powiatowych.

Rzekomo rozwiązane to stanowić ma znaczące ułatwienie dlaorganizatorów, ponieważ – jak wskazano w uzasadnieniu – obecnie są takieregiony kraju, gdzie większość linii komunikacyjnych jest obsługiwana lokalnieprzez jednego przewoźnika, w tej sytuacji istnieje duże prawdopodobieństwowystąpienia trudności w wyłonieniu kilku operatorów na obszarze właściwościorganizatora. Nie przecząc, że takie sytuacje w rzeczywistości mają miejsce,należałoby jednak poddać pod rozwagę, dlaczego obecnie w niektórych rejonachwystępuje monopol. Zamiast wprowadzać rozwiązania sprzyjające rozwojowi konkurencji,ustawodawca ustanawia mechanizmy w praktyce ją wykluczające. Problem zpewnością pogłębi regulacja, zgodnie z którą w pierwszych przetargach powejściu w życie nowelizacji, istotnym kryterium (waga aż 25%) miałoby byćdziałanie przez przewoźnika na danym terenie od co najmniej 5 lat. Trudno obardziej jaskrawy przykład preferowania przewoźników „zasiedziałych”, niżprzyznanie im takiego „bonusu” w postępowaniach przetargowych. W praktyceszanse na wybranie oferty przewoźnika „z zewnątrz” byłyby w takiej sytuacjiminimalne, nawet jeśli obiektywnie byłaby ona bardziej korzystna od ofertyprzewoźnika „zasiedziałego”. Wprowadzenie tego typu rozwiązań należy uznać zabardzo kontrowersyjne.

Dodatkowe warunki dla przewoźników

Projekt nowelizacji ustawy o publicznym transporciezbiorowym wprowadza dodatkowe wymogi, jakie musiałby spełnić przewoźnikubiegający się o zamówienie publiczne na wykonywanie publicznego transportuzbiorowego. Zamówienie takie będzie mogło zostać udzielone wyłącznieprzedsiębiorcy:

a) któryuzyskał opinię organizacji o zasięgu ogólnopolskim zrzeszającej przedsiębiorcówzajmujących się wykonywaniem krajowego transportu drogowego w zakresie przewozuosób autobusami;

b) u którego wczasie ostatnich 5 lat od dnia przystąpienia do przetargu nie stwierdzonorażących naruszeń w zakresie rozliczania dopłat z tytułu stosowaniaobowiązujących ulg w przewozach pasażerskich.

Należy zauważyć, że obowiązujące przepisy nie nakładają naprzedsiębiorcę obowiązku przynależności do jakiejkolwiek organizacji, a tymsamym również do organizacji o zasięgu ogólnopolskim – w takim wypadkuiluzorycznym wydaje się możliwość wydania opinii przez taką organizacji. Niewiadomo, na jakiej podstawie organizacja miałaby wydawać opinię na tematpodmiotu, który nie jest w niej zrzeszony. Nawet jeśli organizacje wydawałybyopinie dotyczące takich niezrzeszonych przewoźników, to, wysoce prawdopodobnymjest, że w swoich ocenach będą preferowały swoich członków. Tym samymustawodawca wprowadza kolejny mechanizm ograniczający w praktyce swobodędostępu przedsiębiorców do rynku.

Stosowanie ulg ustawowych

Nowelizacja przewiduje, że wszyscy przewoźnicy mają miećprawo wystąpienia o dotację z tytułu stosowania do cen biletów ulg ustawowych.Jest to istotna modyfikacja uchwalonych wcześniej rozwiązań, które miały wejśćw życie 1 stycznia 2018 r., zgodnie z którymi przewoźnicy nie będącyoperatorami nie mogliby otrzymywać takiej dotacji, co w praktyce spowodowałobyzaniechanie stosowania przez nich ulg. Nowela przewiduje jednocześnie delegacjędo wydania przez ministra właściwego do spraw transportu w porozumieniu zministrem właściwym do spraw finansów publicznych, rozporządzenia w sprawieokreślenia maksymalnej wysokości kwot dotacji do poszczególnych rodzajówbiletów sprzedawanych z ulgą ustawową.

Takie rozwiązanie zakłada zabezpieczenie interesu budżetupaństwa poprzez ograniczenie nadużyć polegających na zawyżaniu cen biletówprzez przewoźników w celu uzyskania jak najwyższej dopłaty z budżetu państwa. Wtym miejscu powstaje jednak wątpliwość, czy kwoty jakie zostaną wskazane wzapowiadanym rozporządzeniu w rzeczywistości będą stanowiły odzwierciedleniewarunków rynkowych. Rozporządzenie takie, jako akt o jednolitej treści dlacałego kraju, na pewno nie będzie uwzględniał specyfiki rynków lokalnych.Postulować przy tym należałoby, aby rozporządzenie zostało wydane bezzwłoczniepo uchwaleniu nowelizacji, tak aby potencjalni przewoźnicy znali ekonomicznerealia świadczenia usług ze stosowaniem ulg.

Kiedy nastąpią zmiany?

Zasadnicza część noweli ustawy o publicznym transporciezbiorowym miałaby wejść w życie z dniem 1 sierpnia 2017 roku, co wydaje sięterminem niezwykle krótkim, szczególnie jeśli zważy się zakres i doniosłośćwprowadzanych zmian. Zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób wtransporcie drogowym miałyby zachować ważność do dnia 31 lipca 2019 roku. Dotego czasu zarówno samorządy, jak i przewoźnicy powinni być już w pełniprzygotowani do funkcjonowania w nowych realiach. Mając na uwadzedotychczasowe, raczej nieudane doświadczenia z realizacją przepisów ustawy opublicznym transporcie zbiorowym, można mieć uzasadnione wątpliwości co dotego, czy im się to powiedzie.

Autorzy:

Monika Bożek, adwokat, Kancelaria Prawna Piszcz i Wspólnicy

Monika Gostyńska, prawnik, Kancelaria Prawna Piszcz iWspólnicy

„