Oto on: projekt ustawy o transporcie publicznym

Po latach oczekiwań, 5 grudnia br. pojawił się kolejny projekt ustawy o transporcie publicznym. Od kilku już lat ustawa o transporcie publicznym jest deklarowanym priorytetem każdego rządu. Rząd Belki przygotował główne założenia, w odpowiedzi samorządy wojewódzkie – jako główni organizatorzy transportu w regionie – przygotowały swój społeczny projekt. Deklaracje o pilnym przekazaniu projektu rządowego do Sejmu zalazły się na czele listy legislacyjnych priorytetów Kazimierza Marcinkiewicza, a potem Jarosława Kaczyńskiego. I na dwa lata zaległa cisza. Teraz kolejny rząd podnosi ten bardzo ważny dla dalszego funkcjonowania komunikacji publicznej projekt. Naszym zdaniem ma on spore szanse na powodzenia, gdyż po pierwsze jesteśmy popędzani przez unijne rozporządzenie 1370/2007, które wchodzi w życie z dniem 3 grudnia 2009 r. Po drugie główny do tej pory przeciwnik wprowadzenia ustawy –PIGTSiS –zgadza się na z koniecznością uregulowania w jej ramach rynku autobusowych przewozów regionalnych. Oczywiście nie bezwarunkowo. Teraz zacznie się lobowanie za wyrzuceniem bądź dodaniem konkretnych sformułowań. Ale jedno jest pewne: widać, że powoli wszyscy dojrzewają do przekonania, ze profesjonalnie zorganizowany transport zbiorowy jest nam niezbędnie potrzebny, gdyż inaczej utkniemy w samochodowych korkach. Po drugie –wyznaczenie jasnych i klarownych zasad konkurencji w ramach rynku przewozowego powinno poprawić sytuację wielu przewoźników i tym samym wpłynąć na wyższy standard taboru na naszych drogach. I po trzecie –integracja wszystkich środków transportu publicznego to cel, do którego nikogo chyba nie trzeba przekonywać. Poniżej przedstawiamy rządowe uzasadnienie wprowadzenia ustawy o transporcie publicznym do polskiego prawodawstwa.

Cel ustawy

Projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wychodzi naprzeciw potrzebom i oczekiwaniom społecznym w zakresie transportu zbiorowego i jednocześnie ma na celu zasadniczą zmianę dotychczasowego sposobu funkcjonowania i organizowania przewozów w transporcie publicznym. Ta zasadnicza zmiana w dotychczasowym sposobie funkcjonowania transportu publicznego polega przede wszystkim na wprowadzeniu publicznego transportu zbiorowego wykonywanego w ramach użyteczności publicznej, którego zorganizowanie będzie leżało w gestii organizatora oraz na zasadach rynkowych. W tym zakresie do najważniejszych zmian należy:

– wprowadzenie „organizatora publicznego transportu zbiorowego’, zwanego dalej „organizatorem’, czyli właściwego organu administracji publicznej, który będzie odpowiedzialny za organizowanie transportu publicznego w zakresie użyteczności publicznej. Z uwagi na różnorodne uwarunkowania lokalne lub regionalne mające wpływ na funkcjonowanie transportu publicznego, organ ten powinien posiadać odpowiednie kompetencje do organizowania rynku transportu publicznego oraz do zarządzania usługami przewozowymi. Projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wyznacza organizatorów dla transportu miejskiego (z uwzględnieniem specyfiki obszarów metropolitalnych) i regionalnego tj. wojewódzkiego i między wojewódzkiego,

– wprowadzenie „operatora publicznego transportu zbiorowego’, zwanego dalej „operatorem’, czyli przedsiębiorcy uprawnionego do wykonywania niezbędnych i koniecznych z punktu widzenia ogólnego interesu społecznego usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na podstawie zawartej z organizatorem umowy o świadczenie takich usług, i wyraźne rozróżnienie świadczonych przez niego usług, od tych świadczonych przez przewoźnika, czyli przedsiębiorcy, który – na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozów – wykonuje przewozy na własne ryzyko i nie otrzymuje dofinansowania do tych przewozów,

– wprowadzenie „planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego’, zwanego dalej „planem transportowym’, jako podstawy organizowania transportu w zakresie użyteczności publicznej, a zatem  uwzględniającego w szczególności potrzeby danej społeczności,

– zastosowanie zasad regulowanej konkurencji w sposób zapewniający przejrzystość i efektywność usług publicznych,

– skoordynowanie publicznego transportu zbiorowego.

Transport publiczny nabiera coraz większego znaczenia, jako czynnik równowagi funkcjonowania różnych środków przewozowych. Wzmożony ruch na drogach i ulicach centrów miast powoduje zatory mające niepożądane skutki takie jak: wydłużanie czasu podróży, zanieczyszczanie powietrza, wzrost liczby wypadków drogowych, zmiany klimatu. Zadaniem państwa powinno być zastosowanie wszelkich rozwiązań, które mogłyby przeciwdziałać zwiększającemu się zatłoczeniu dróg. Jednym z rozwiązań jest zapewnienie dostępnego dla każdego podróżnego transportu publicznego, będącego realną konkurencją dla motoryzacji indywidualnej. Potrzeba wydania projektowanej ustawy wynika ponadto ze zwiększającej się wciąż liczby prywatnych przedsiębiorców, chcących świadczyć usługi przewozowe. Istotne

znaczenie, w przypadku przewozów autobusowych, ma również prywatyzacja przedsiębiorstw PKS, które zaczęły funkcjonować komercyjnie, więc zainteresowane są świadczeniem usług na liniach, które są dochodowe, rezygnując z tych, które okazują się nierentowne. Podobnie sytuacja kształtuje się w przypadku zbiorowego transportu kolejowego i Grupy PKP, która jako przedsiębiorca działający na zasadach rynkowych, zaczął rezygnować ze świadczenia usług na liniach, które nie przynosiły żadnego zysku. A zatem z uwagi na to, iż wiele usług transportowych koniecznych ze społecznego punktu widzenia nie jest w stanie działać na zasadach rynkowych, niezbędne jest wprowadzenie instrumentów, za pomocą których właściwe władze będą miały możliwość korzystania z pewnych instrumentów, by interweniować w celu zapewnienia świadczenia tych usług, w tym: decydowanie o układzie linii komunikacyjnych, zapewnienie dofinansowania usług nierentownych, przyznawanie praw wyłącznych. Podstawowymi miernikami oceny konkurencyjności transportu publicznego są: czas podróży, koszt przejazdu i jakość usługi przewozowej. Czas podróży można regulować m. in. przez odpowiednią organizację ruchu preferującą pojazdy wykonujące zadanie o charakterze użyteczności publicznej, a także przez integrację różnych systemów transportu. Konkurencyjne koszty przejazdu można osiągnąć przez stosowanie odpowiednich cen i taryf usług przewozowych, a koszty eksploatacyjne współfinansować środkami publicznymi. Odpowiadający potrzebom i oczekiwaniom podróżnych komfort podróżowania można zapewnić przez nowoczesne pojazdy, łatwy dostęp do infrastruktury transportowej oraz przyjazne systemy informacji.

Projekt ustawy określa zasady organizacji rynków transportu publicznego, zarządzania usługami przewozowymi na tych rynkach, a także kwestie związane z finansowaniem transportu publicznego, w tym dofinansowanie usług nierentownych o charakterze użyteczności publicznej.

Transport publiczny – kierunki nowych regulacji prawnych

Transport jest jednym z najbardziej uwspólnotowionych sektorów gospodarki. Kierunkiem rozwoju transportu jest rozwój zrównoważony. Rozwój został przyjęty jako nadrzędny cel polityki transportowej. Zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej (TUE) doprowadzenie do trwałego i zrównoważonego rozwoju stanowi jeden z celów Wspólnoty wymienionych w artykule 2, a także w preambule do Traktatu. Kwestia polityki transportowej została omówiona w Komunikacie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego w sprawie przeglądu strategii zrównoważonego rozwoju. Platforma Działania z 31 marca 2006 r., w którym wskazano przede wszystkim na konieczność ograniczenia potrzeb w zakresie transportu. W „ograniczeniu transportu’, w szczególności osobistego, Komisja dostrzega szansę na uczynienie transportu bardziej „zrównoważonym’. Wskazano też na konieczność wspierania środków transportu alternatywnych w stosunku do transportu drogowego. Istotną część komunikatu stanowi wskazanie celów operacyjnych w zakresie zrównoważonego rozwoju transportu, w tym w polityce transportowej, do których przede wszystkim należy zmniejszenie emisji dwutlenku węgla i hałasu. W Białej Księdze z 12 września 2002 r. Polityka Transportowa do 2010 r. – czas na decyzję poświęcono dużo miejsca zagadnieniu zrównoważonego transportu. Przede wszystkim wskazano na konieczność zmiany struktury transportu poprzez wzmocnienie transportu kolejowego uważanego za bardziej sprzyjający ochronie środowiska oraz korzystniejszy ze względów społecznych (mniejsza wypadkowość). Duży nacisk położono na likwidację zatłoczenia na drogach, co stanowi wyraz dbałości zarówno o środowisko naturalne, jak i o zdrowie publiczne. Przepisy Unii Europejskiej choć nie odnoszą się bezpośrednio do zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska w odniesieniu do żeglugi śródlądowej, to jednak wskazują, że transport ten powinien być promowany, z uwagi na to, że sprzyja temu rozwojowi (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. ustanawiająca wymagania techniczne dla statków żeglugi śródlądowej i uchylająca dyrektywę Rady 82/714/EWG).

Narastające problemy związane z funkcjonowaniem lokalnych (miejskich) i regionalnych systemów transportu stanowią przesłankę dla stałego poszukiwania lepszych i bardziej efektywnych rozwiązań prawnych dotyczących kompleksowego systemu organizacji i regulacji rynku usług transportu publicznego. Z doświadczeń większości krajów europejskich wynika, że tylko aktywna, konsekwentna i silnie motywowana polityka pozwala na rozwiązanie podstawowych problemów transportowych.

W roku 2007 zakończono prace nad Rozporządzeniem (WE) nr 1370/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. dotyczącym usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70 (Dz. Urz. UE L 315 z 03.12.2007 r., s. 1), zwanym dalej „Rozporządzeniem UE’. Rozporządzenie UE nie określa celów usług transportu publicznego i sposobu ich realizacji oraz roli władz w określaniu zakresu i jakości usług. Nie ustanawia też instytucjonalnych struktur zarządzania transportem publicznym oraz nie narzuca jednolitego europejskiego mechanizmu, który miałby być stosowany we wszystkich państwach członkowskich. Ten zakres spraw został pozostawiony do rozstrzygnięcia Państwom członkowskim. Rozporządzenie UE zawiera natomiast zbiór instrumentów, które będą mogły być stosowane przez władze krajowe w ramach prawa europejskiego w celu realizacji wybranych przez te kraje systemów funkcjonowania transportu publicznego. Projekt ustawy jest uszczegółowieniem regulacji zawartych w Rozporządzeniu UE i wraz z nim ma stanowić ramy prawne dla wykonywania usług w transporcie publicznym w Polsce.

Postanowiono o rozszerzeniu przepisów Rozporządzenia UE o transport morski oraz usługi publiczne świadczone żeglugą śródlądową w przewozach pasażerskich i objęto te przewozy projektem ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Taka możliwość wynika z art. 1 ust 2 Rozporządzenia UE. Włączenie transportu morskiego i żeglugi śródlądowej do publicznego transportu zbiorowego, będzie stanowiło element realizacji przez Polskę zadań wynikających z dokumentu UE „Program na Rzecz Rozwoju Żeglugi Śródlądowej i Dróg Wodnych w Europie – NAIADES’ COM (2006)6. Transport osób śródlądowymi drogami wodnymi i morskimi powinien odgrywać dużą rolę w procesie zrównoważonego transportu, z uwagi na fakt, że jest jednym z najtańszych a jednocześnie najbardziej przyjaznych dla środowiska gałęzi ze względu między innymi na:

– relatywnie małe zużycie energii,

– niską emisję zanieczyszczeń powietrza,

– relatywnie niewielkie zanieczyszczenie wód,

– niskie koszty zewnętrzne.

Transport wodny powinien mieć znaczny udział szczególnie w komunikacji miejskiej, ponieważ drogi wodne przebiegają przez najbardziej zatłoczone rejony miast – ich centra, co stwarza duże możliwości ich wykorzystania do przewozów komunikacyjnych w wybranych miejscach. Kolejną sferą zastosowania transportu wodnego w przewozach pasażerskich są przewozy regionalne. Tego typu transport może być realizowany jedynie w niektórych relacjach, stwarzających ku temu korzystne warunki. Takich regionów, w których droga wodna może rozwiązać problemy komunikacyjne jest w Polsce wiele. Warunkiem rozwoju jest potraktowanie tych przewozów analogicznie do tych realizowanych innymi gałęziami transportu, by zapewnić im konkurencyjność cenową ze względu na mniejsze koszty zewnętrzne.

Regulacjami omawianego projektu postanowiono również objąć przewóz osób w transporcie innym szynowym, linowym oraz linowo-terenowym. Ten rodzaj transportu nie jest aktualnie wystarczająco uregulowany przepisami prawa funkcjonującymi w polskim systemie prawnym, natomiast może mieć swój udział w zaspokajaniu potrzeb lokalnej społeczności w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

Przepisy projektu ustawy natomiast nie będą miały zastosowania do przewozów realizowanych w celach turystycznych, w międzynarodowym transporcie drogowym i morskim oraz w międzynarodowej żegludze śródlądowej. Te rodzaje transportu regulują inne przepisy, w tym umowy międzynarodowe oraz prawo wspólnotowe.

Duże znaczenie dla uporządkowania wspólnych regulacji dla różnych rodzajów transportu ma zaproponowana w projekcie ustawy definicja komunikacji miejskiej. Celem projektu ustawy jest kompleksowe określenie zasad wykonywania publicznego transportu zbiorowego w ramach komunikacji miejskiej, a także wskazanie, że komunikację miejską stanowić może każdy rodzaj transportu, wykonywany różnymi środkami transportu takimi jak: autobus, trolejbus, pociąg, tramwaj, szynobus, itp., na określonym obszarze. W obowiązującym systemie prawnym definicja komunikacji miejskiej występuje tylko w ustawie o transporcie drogowym (na potrzeby transportu drogowego). Wykonywanie transportu publicznego w ramach komunikacji miejskiej uzależnione jest od obszaru wyznaczonego administracyjnie (np. obszar gminy, aglomeracji) albo poprzez porozumienia jednostek samorządu terytorialnego (porozumienia, związki międzygminne).

Projekt ustawy stwarza warunki dla integracji publicznego transportu zbiorowego w sferze organizacyjnej, np. poprzez promocję zintegrowanych systemów biletowych czy zintegrowanych węzłów przesiadkowych.

Krajowe regulacje prawne w zakresie publicznego transportu zbiorowego

W obowiązujących w Polsce przepisach transport publiczny jest regulowany przez następujące ustawy: ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 857, z późn. zm.), ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874, z późn. zm.), ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94, z późn. zm.), ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. -Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, z późn. zm.). Każda z tych ustaw we właściwym dla siebie zakresie reguluje kwestie wykonywania przewozów osób tzw. regularnych przewozów osób, odpowiednio w transporcie drogowym, kolejowym, żegludze śródlądowej. Istniejące regulacje w zakresie przewozów osób w transporcie innym szynowym, linowym i linowo-terenowym są nie wystarczające. W obowiązującym stanie prawnym samorządy województw nie mają możliwości aktywnego oddziaływania na układ sieci komunikacyjnych, integrację systemów transportowych i na jakość usług przewozowych. System ten jest mało efektywny i nie odpowiada oczekiwaniom społeczeństwa.

Szczegółowe rozwiązania prawne w projekcie ustawy

1.  Organizator publicznego transportu zbiorowego i plan transportowy.

Przepis art. 8 projektowanej ustawy wskazuje organy administracji publicznej, które ze względu na zasięg przewozów są organizatorami publicznego transportu zbiorowego. W wykazie tym uwzględniono również organy właściwe w przypadku związków międzygminnych oraz porozumień, które mogą być zawierane pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. W ust. 2 tego przepisu wprowadzono zapis, iż organizatorem publicznego transportu zbiorowego o charakterze użyteczności publicznej w strefie transgranicznej są organy wymienione w ust. 1 pkt 1-9. Celem tej regulacji było wskazanie, iż w strefie transgranicznej mogą być organizowane wyłącznie przewozy w zakresie wykonywania zadania o charakterze użyteczności publicznej. Pozostałe przewozy, które będą się odbywały z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej, będą zaliczały się do przewozów międzynarodowych uregulowanych ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Do podstawowych zadań organizatora publicznego transportu zbiorowego należy planowanie rozwoju transportu, organizowanie sieci komunikacyjnej i zarządzanie siecią komunikacyjną (art. 9 projektu). W ramach zadania polegającego na planowaniu rozwoju transportu, organizator opracowuje plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, zwanego „planem transportowym’. Zadanie to nie może zostać powierzone drodze porozumienia innemu organizatorowi, natomiast samo opracowanie projektu planu transportowego organizator może w całości lub w części zlecić innej jednostce. Dotyczy to również zadania polegającego na organizowaniu lub zarządzaniu siecią komunikacyjną. W każdym jednak przypadku zlecania ww. zadań lub ich części, organizator powinien mieć na uwadze możliwości danej jednostki do podjęcia się takiego zadania. Jednostka ta nie może być jednocześnie operatorem publicznego transportu zbiorowego, ani podmiotem powiązanym z operatorem w sposób, który mógłby wpłynąć na bezstronną realizację ww. zadań (art. 10 projektu).

Zasadniczą cechą planu transportowego jest to, iż ujęte w nim linie komunikacyjne, jako linie, na których będzie wykonywane zadanie o charakterze użyteczności publicznej, będą mogły korzystać z możliwości ochrony ze strony organizatora poprzez wydanie decyzji odmawiającej wydanie potwierdzenia zgłoszenia przewozów przez przewoźnika w przypadku, gdy zgłoszone przewozy będą zagrażały rentowności przewozów użyteczności publicznej lub w przypadku, gdy określona linia lub linie komunikacyjne objęte zostały prawem wyłącznym. W przypadku braku planu transportowego, gdy organizator zdecyduje się na utworzenie publicznego transportu zbiorowego o charakterze użyteczności publicznej, nie będzie posiadał ww. instrumentów prawnych do ochrony tego transportu.

W projektowanym art. 11 ustawy wskazane zostały organy, na które – w celu zorganizowania publicznego transportu zbiorowego o charakterze użyteczności publicznej -ustawa nakłada obowiązek opracowania planu transportowego (ust. 1) oraz te, które opracowują taki plan w przypadku podjęcia się organizacji publicznego transportu zbiorowego w zakresie użyteczności publicznej (ust. 2). Wprowadzając taki podział kierowano się w szczególności:

– względami efektywności wykonywania publicznego transportu zbiorowego,

– specyfiką określonych rodzaj ów transportu;

– zasięgiem terytorialnym, na którym mają być świadczone usługi w zakresie publicznego transportu zbiorowego;

– liczbą mieszkańców danego obszaru;

– możliwością zawierania przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego porozumień bądź tworzenia związków międzygminnych;

– dotychczasowymi problemami istniejącymi w związku z funkcjonowaniem publicznego transportu na poszczególnych obszarach, a co za tym idzie -wprowadzenie obligatoryjnego organizowania transportu tam, gdzie jest to niezbędne z punktu widzenia potrzeb społecznych, a stworzenie możliwości takiej organizacji tam, gdzie istnieje chęć jej podjęcia lub jest to niezbędne z punktu widzenia właściwego organu administracji publicznej, który zdecyduje się wstąpić w rolę organizatora.

Zatem, zgodnie z projektem ustawy, organizatorem gminnych przewozów pasażerskich w zakresie użyteczności publicznej w mieście liczącym co najmniej 50 000 osób będzie burmistrz albo prezydent miasta (art. 11 ust. 1 pkt 1 projektu). Natomiast w gminach liczących poniżej 50 000 osób przewidziana jest możliwość organizowania publicznego transportu zbiorowego użyteczności publicznej przez wójta albo burmistrza miasta (art. 11 ust. 2 pkt 1 projektu). W przypadku porozumienia międzygminnego organizatorem przewozów użyteczności publicznej może być wójt, burmistrz bądź prezydent miasta, któremu powierzono takie zadanie (art. 11 ust. 2 pkt 2 projektu). Również w sytuacji, gdy związek międzygminny posiada siedzibę na obszarze właściwości wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, może on podjąć się organizacji publicznego transportu zbiorowego użyteczności publicznej (art. 11 ust. 2 pkt 3 projektu).

Dla prezydenta miasta na prawach powiatu przewidziano fakultatywną możliwość podjęcia się organizacji publicznego transportu zbiorowego o charakterze użyteczności publicznej, jeżeli powierzono mu takie zadanie na mocy porozumienia między gminami. Dotyczy to linii komunikacyjnej lub sieci komunikacyjnej na obszarze aglomeracyjnym lub metropolitarnym (art. 11 ust. 2 pkt 4 projektu). W powiatowych przewozach pasażerskich organizatorem przewozów użyteczności publicznej może zostać starosta (art. 11 ust. 2 pkt 5 projektu).

Organizowanie między wojewódzkich przewozów pasażerskich użyteczności publicznej zostało podzielone pomiędzy samorząd województwa i ministra właściwego do spraw transportu. W między wojewódzkich przewozach pasażerskich w transporcie drogowym, innym szynowym, linowym, linowo – terenowym lub żegludze śródlądowej organizatorem publicznego transportu zbiorowego będzie marszałek województwa, któremu to zadanie zostanie powierzone na mocy porozumienia z innymi województwami właściwymi ze względu na przebieg linii lub sieci komunikacyjnej (art. 11 ust. 1 pkt 3 projektu). Natomiast w transporcie kolejowym w między wojewódzkich przewozach pasażerskich obligatoryjnie organizatorem będzie minister właściwy do spraw transportu (art. 11 ust. 1 pkt 4 projektu). Jednocześnie zaproponowano, aby w przypadku porozumień właściwych organów samorządu województwa organizacja między wojewódzkich przewozów w transporcie kolejowym mogła należeć także do tych samorządów (art. 11 ust. 2 pkt 7 projektu).

W przepisach art. 12 i 13 wskazano organy, które uchwalają plany transportowe w przypadku poszczególnych organizatorów. Przy czym terminy uchwalenia pierwszych planów transportowych dla poszczególnych organizatorów określone zostały w ustawie z dnia 2008 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o publicznym transporcie zbiorowym.

W projektowanym art.  12 ust.  1 ustawy wskazano zależność pomiędzy planami transportowymi opracowywanymi przez poszczególnych organizatorów. I tak, marszałek województwa, przy opracowywaniu planu transportowego, uwzględnia plan transportowy opracowany przez ministra właściwego do spraw transportu, starosta -uwzględnia plan transportowy opracowany przez marszałka województwa, natomiast wójt, burmistrz, prezydent miasta – uwzględniają plan transportowy opracowany przez starostę, o ile ten podjął się organizacji publicznego transportu zbiorowego, lub marszałka województwa. Regulację tą stosuje się odpowiednio do sytuacji, gdy zmianie ulegnie plan transportowy  opracowany przez ministra właściwego do spraw transportu, marszałka województwa lub starostę. W takim przypadku jak również w sytuacji wystąpienia okoliczności uzasadniających wprowadzenie zmiany w uchwalonym planie transportowym, przewidziano możliwość poddawania takiego planu transportowego odpowiednim aktualizacjom.

Przepis art. 14 projektu określa elementy jakie powinien zawierać plan transportowy (ust. 1) oraz co należy uwzględnić przy jego opracowywaniu (ust. 2). Wśród drugiej grupy wskazano m.in. potrzeby zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego, w szczególności potrzeby osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej, w zakresie usług przewozowych, w tym m.in. standardy dotyczące przystanków i dworców, korzystania z przystanków i dworców, zintegrowanych węzłów przesiadkowych, zintegrowanych systemów biletowych. Zintegrowane węzły przesiadkowe, zgodnie z definicją projektu ustawy (art. 4 pkt 26 projektu), mają być to miejsca umożliwiające dogodną i sprawną zmianę środka transportu, wyposażone w niezbędną dla obsługi podróżnych infrastrukturę, w szczególności miejsca postojowe, przystanki komunikacyjne, punkty sprzedaży biletów, systemy informacyjne umożliwiające zapoznanie się w szczególności z rozkładami jazdy operatorów, linią komunikacyjną, siecią komunikacyjną. Zintegrowany system biletowy natomiast, zgodnie z definicją projektu ustawy (art. 4 pkt 25 projektu), to rozwiązanie polegające na wykorzystywaniu przez pasażera biletu, wydawanego zgodnie z ustalonym przez organizatora publicznego transportu zbiorowego wzorem, uprawniającego do korzystania z różnych środków transportu na obszarze właściwości tego organizatora.

Mając na uwadze dużą liczbę organizatorów publicznego transportu zbiorowego (organy samorządu gminnego, powiatowego i wojewódzkiego) oraz mogące wyniknąć z tego powodu rozbieżności co do formy planu i jego szczegółowego zakresu, zaproponowano w projekcie ustawy opracowanie przez ministra właściwego do spraw transportu szczegółowego zakresu planu transportowego, zarówno części tekstowej, jak i graficznej, tak aby ujednolicić formę tego dokumentu dla wszystkich organizatorów (art. 14 ust. 4 projektu).

Właściwy organizator na szczeblu samorządu terytorialnego powinien, przed uchwaleniem planu, uzgodnić projekt planu z właściwymi sąsiadującymi z nim organizatorami w zakresie wspólnych linii komunikacyjnych leżących na obszarach właściwości tych organizatorów (art. 15 projektu).

W przepisie art. 15 ust. 4 projektu przewidziano możliwość zgłaszania potrzeb transportowych dotyczących linii komunikacyjnych wykraczających poza obszar właściwości wójta, burmistrza miasta liczącego mniej niż 50 000 osób, dla których nie istnieje obowiązek opracowania planu transportowego, bezpośrednio do starosty w przypadku, jeżeli jest on organizatorem, albo do właściwego ze względu na przebieg tych linii komunikacyjnych marszałka województwa.

W ust. 5 i 6 projektowanego art. 15 wskazano miejsce ogłoszenia uchwalonego planu transportowego. I tak, plan transportowy jest podawany do publicznej wiadomości poprzez jego ogłoszenie we właściwym dla organizatora dzienniku urzędowym i będzie stanowić prawo miejscowe przyjmowane w drodze uchwały. Natomiast w przypadku planu transportowego opracowywanego przez ministra właściwego do spraw transportu, ogłoszenie następuje w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski’.

2.  Organizowanie sieci komunikacyjnej.

Organizowanie sieci komunikacyjnej (art. 16 projektu), jako etap następujący po uchwaleniu planu transportowego na obszarze właściwości danego organizatora, obejmuje działania organizatora polegające w szczególności na realizacji planu transportowego i podejmowaniu dalszych działań zmierzających do zapewniania podnoszenia jakości i standardów publicznego transportu zbiorowego nastawionego na zaspokajanie potrzeb użyteczności publicznej. Do działań tych zalicza się również: badanie i analiza potrzeb przewozowych, z uwzględnieniem potrzeb osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej, określanie sposobu oznakowania środków transportu wykorzystywanych zwłaszcza w komunikacji miejskiej, ustalanie opłat za korzystanie, przez operatorów i przewoźników w transporcie drogowym, z przystanków i dworców nie będących własnością lub w zarządzie jednostek samorządu terytorialnego, zlokalizowanych na obszarze ich właściwości, przygotowanie i przeprowadzenie postępowania prowadzącego do wyboru operatora i zawarcie z nim umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego.

W zakresie opłat za korzystanie z ww. przystanków i dworów oraz w odniesieniu do warunków realizacji publicznego transportu zbiorowego, w szczególności w zakresie standardów dotyczących przystanków i dworców, korzystania z nich, zintegrowanego węzła przesiadkowego i zintegrowanego systemu biletowego, ich ustalenie następować będzie w drodze negocjacji pomiędzy organizatorem i właścicielem albo zarządzającym przystankiem lub dworcem. Dotyczy to negocjacji opłat w jednakowej wysokości zarówno dla operatora, jak i dla przewoźnika, wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora.

Natomiast w sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie wprowadzono możliwość rozróżnienia pomiędzy operatorem a przewoźnikiem. Mianowicie, w odniesieniu do przewoźników, za korzystanie z ww. przystanków lub dworców, mogą być pobierane opłaty. Określenie ich wysokości pozostawiono właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego, które w tym zakresie podejmują stosowną uchwałę. Takie rozwiązanie uzasadnione jest tym, aby przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją, odnawianiem itp. Ponadto, ze względu na wykonywanie przewozów nie związanych z zaspokajaniem potrzeb użyteczności publicznej, zasadnym jest ponoszenie opłat za korzystanie z infrastruktury transportowej.

W przypadku operatorów, nie przewidziano pobierania opłat z tytułu korzystania z przystanków lub dworców. Przyczyną wprowadzenia takiego rozwiązania jest wykonywanie przez tych przewoźników zadania o charakterze użyteczności publicznej, zorganizowanych przez właściwy organ administracji publicznej, będący właścicielem lub zarządzającym przystankami lub dworcami.

A. Wykonywanie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego realizującego zadanie o charakterze użyteczności publicznej.

Wybór operatora, czyli przedsiębiorcy uprawnionego do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie cywilnoprawnej umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, zwanej dalej „umową’, zawartej z organizatorem, następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 oraz z 2008 r. Nr 171, poz. 1058) albo ustawy z dnia       o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U.  …) z uwzględnieniem zmian wynikających z projektu (art. 17 ust. 1 projektu). Do decyzji organizatora pozostawia się wybór trybu w jakim będzie następować udzielenie zamówienia publicznego. Ponadto, organizator może uzależnić możliwość wykonywania usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego na danej linii lub liniach komunikacyjnych od świadczenia takich usług przez tego samego operatora na innej linii lub liniach komunikacyjnych, niezależnie od wybranego przez organizatora trybu wyboru operatora, wskazanego w projektowanym art. 17 ust. 1 ustawy. Takie rozwiązanie ma na celu zapewnienie zorganizowania przewozów na wszystkich liniach komunikacyjnych przewidzianych w planie transportowym, zarówno tych rentownych, jak i tych, które są lub mogą okazać się nierentowne.

W przypadku udzielenia zamówienia w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, operator będzie miał prawo do uzyskania rekompensaty z tytułu realizacji zadania o charakterze użyteczności publicznej w sytuacji, gdy wykonywanie przewozów na danej linii lub liniach komunikacyjnych będzie przynosić straty. Uprawnienie do uzyskania rekompensaty nie będzie natomiast przysługiwało operatorowi wybranemu w trybie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Podstawową cechą koncesji jest bowiem wykonywanie uprawnień z niej wynikających na ryzyko koncesjonariusza. Dlatego też w sytuacji, gdy obsługiwana przez operatora, wybranego w trybie, o którym mowa w projektowanym art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy, linia lub linie komunikacyjne zaczną przynosić straty, nie może on ubiegać się o przyznanie rekompensaty, która może być przyznana operatorowi wybranemu w trybie projektowanego art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zaistnienie takiej sytuacji, powinno powodować rozwiązanie umowy i przeprowadzenie nowej procedury przetargowej. Jednakże, operatorowi wybranemu w którymkolwiek z ww. trybów, organizator może przyznać prawo wyłączne, w celu zapewnienia rentowności przewozów. Przy czym zakres prawa wyłącznego powinien być proporcjonalny do potrzeby zapewnienia rentowności przewozów. W projekcie ustawy wskazano przykładowe rozwiązania odnoszące się do zakresu przyznanego prawa wyłącznego, mając na uwadze natężenie ruchu pasażerskiego na danej linii lub liniach komunikacyjnych. Z uwagi na charakter prawa wyłącznego i wiążącego się z jego przyznaniem ograniczenia dostępności do obsługi danej linii komunikacyjnej lub linii komunikacyjnych bądź ich części, może ono być przyznane na okres nie dłuższy niż trzy lata, bez względu na rodzaj transportu, którego będzie dotyczyć. Ponadto, umowa taka nie może dotyczyć linii komunikacyjnej lub linii komunikacyjnych, w odniesieniu do których innemu operatorowi przyznano prawa wyłączne.

Przepis art. 18 projektu wskazuje kryteria specyfikacji istotnych warunków zamówienia, z uwzględnieniem których w szczególności powinna być oceniana oferta przedsiębiorcy biorącego udział w przetargu. Zaliczono do nich:

– normy jakości i powszechnej dostępności świadczonych usług, w szczególności ilość i rodzaj posiadanych przez przedsiębiorcę środków transportu przeznaczonych do realizacji usług wraz z odpowiednim zapleczem technicznym (w tym m.in. dysponowanie odpowiednią bazą transportową, umożliwiającą postój pojazdów, naprawę, czy utrzymanie taboru w odpowiedniej czystości), rozwiązania techniczne zastosowane w środkach transportu służące zwłaszcza zapewnieniu ochrony środowiska (w szczególności spełnianie przewidywanych norm w zakresie ochrony srodowiska) oraz dogodnej obsługi pasażerów, w tym osób niepełnosprawnych i osób o ograniczonej zdolności ruchowej (np. pojazdy niskopodłogowe, przewidujące dogodne rozwiązania w zakresie wsiadania do środka transportu i wysiadania z niego),

– standard wyposażenia środków transportu;

– efektywność ekonomiczną zwłaszcza w zakresie sposobu finansowania przez operatora usług publicznego transportu zbiorowego oraz kosztów świadczenia usług;

– dopuszczalność    podwykonawstwa  w  realizacji   usług   publicznego  transportu zbiorowego, a w przypadku możliwości jego zastosowania, określenia warunków tego podwykonawstwa;

– przewidywane zasady rozliczeń za realizację usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, z uwzględnieniem stosowania przez operatora ulg ustawowych oraz ustanowionych w szczególności przez organizatora.

Do specyfikacji istotnych warunków zamówienia organizator dołącza projekt umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Jest to uzasadnione z punktu widzenia przedsiębiorcy, któremu umożliwia się zapoznanie ze szczegółowymi warunkami, na jakich miałby wykonywać publiczny transport zbiorowy.

W projektowanym art. 19 ustawy wprowadzono możliwość bezpośredniego udzielenia zamówienia prowadzącego do zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Przypadki, w których możliwe jest zastosowanie takiego trybu określone zostały w art. 5 ust. 2 i 4-6 Rozporządzenia nr 1370/2007. Umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zawarta w wyniku bezpośredniego udzielenia zamówienia, może być przedłużana na zasadach przewidzianych dla takiej umowy zawartej w pozostałych trybach przewidzianych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych oraz w ustawie z dnia … o koncesji na roboty budowlane lub usługi.

Poprzez odesłanie do przepisu art. 5 ust. 2 lit. b, c i e Rozporządzenia nr 1370/2007 zawarte w projektowanym art. 19 ust. 3, uregulowano kwestie dotyczące zasad realizowania publicznego transportu zbiorowego przez podmiot wewnętrzny. Z uwagi na wyczerpujące i niebudzące wątpliwości interpretacyjnych uregulowanie tych zagadnień w Rozporządzeniu nr 1370/2007, niewskazanym jest powtarzanie treści przepisów odnoszących się do podmiotu wewnętrznego w projekcie ustawy.

Natomiast poprzez odesłanie wprowadzone w art. 19 ust. 4 projektu wskazany został okres, na jaki może być zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego w transporcie kolejowym w wyniku bezpośredniego udzielenia zamówienia.

W sytuacji, gdy usługa w zakresie publicznego transportu zbiorowego nie może być wykonywana przez dotychczasowego operatora, zarówno z przyczyn zależnych jak i niezależnych od niego, umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego może być zawarta na okres 12 miesięcy z możliwością przedłużenia w uzasadnionych przypadkach, jednakże łączny okres takiej umowy nie może być dłuższy niż 2 lata (art. 19 ust. 5 projektu).

Okresy, na jakie może zostać zawarta umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, określone zostały zgodnie z regulacjami Rozporządzenia nr 1370/2007 (art. 4 ust. 3) w odniesieniu do transportu drogowego, kolejowego i innego szynowego (art. 21 ust. 2 projektu). W stosunku do pozostałych rodzajów transportu postanowiono analogicznie zastosować maksymalny okres przewidziany dla transportu kolejowego i innego szynowego, czyli 15 lat, przy uwzględnieniu wysokich kosztów amortyzacji środków transportu wykorzystywanych w realizacji przewozów w tych rodzajach transportu. Przy czym ww. okresy obowiązywania umowy mogą być przez organizatora przedłużane maksymalnie o połowę, jeżeli operator w sposób należyty wywiązuje się ze świadczenia usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, a także jeżeli operator ten poniósł znaczne koszty inwestycyjne związane z realizacją umowy. Jednakże regulacja ta nie dotyczy sytuacji, gdy umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego przyznaje prawo wyłączne (art. 22 projektu).