NIK: Raport o biurach podróży

Obecny system prawny nie chroni w wystarczający sposób turystów przed skutkami upadków biur podróży. NIK postuluje nałożenie na organizatorów wypoczynku obowiązku posiadania środków, które zagwarantują wszystkim aktualnym klientom bezpieczny powrót do domu. NIK zwraca też uwagę na brak podstaw prawnych do wydawania pieniędzy podatników przez marszałków województw na sprowadzanie turystów do kraju. Od początku 2010 do jesieni 2012 r. wiele biur podróży znalazło się w stanie upadłości. Z 21 odnotowanych przypadków niewypłacalności organizatorów turystyki i pośredników turystycznych 15 miało miejsce w 2012 roku. W ponad połowie przypadków gwarancje i zabezpieczenia finansowe biur podróży okazały się za niskie: pieniędzy nie wystarczyło na zwrot wpłat (dziewięć przypadków) dokonanych przez klientów oraz na pokrycie kosztów ich powrotu do kraju (cztery przypadki). W sytuacjach skrajnych skutecznej pomocy turystom udzielili marszałkowie województw, wypłacając brakujące kwoty i finansując powroty do kraju. Zrobili to jednak bez wystarczającej podstawy prawnej, stosując zasadę wyższej konieczności. Na sprowadzenie do kraju klientów wszystkich upadłych biur wydano łącznie blisko pół miliona złotych (190 tys. z budżetu Marszałka Województwa Mazowieckiego, 38 tys. z budżetu Marszałka Województwa Śląskiego oraz 260 tys. z budżetu Marszałka Województwa Wielkopolskiego).

Przyczyną kłopotów polskich turystów był – zdaniem NIK – niewłaściwie skonstruowany system obliczania wysokości sumy gwarancyjnej. Zarówno przepisy krajowe jak i unijne stanowią jednoznacznie, że za powrót turystów do kraju, nawet w przypadku niewypłacalności, odpowiada organizator wypoczynku. Państwo (wszyscy podatnicy) nie może występować w roli ratownika budżetów prywatnych podmiotów działających na rynku usług turystycznych. Dlatego NIK postuluje stworzenie przepisów, które nałożą na biura podróży obowiązek posiadania odpowiednich gwarancji, np. w formie ubezpieczenia pokrywającego koszt powrotu do kraju wszystkich klientów. Prawo musi być tak skonstruowane, aby skuteczną i wystarczającą ochroną dla klientów były posiadane przez biuro podróży gwarancje bankowe, gwarancje ubezpieczeniowe lub ubezpieczenia.

Kluczowym warunkiem skuteczności obowiązkowych gwarancji jest ich wysokość. Wymagana prawem kwota powinna zabezpieczać powrót turystów do kraju. NIK rekomenduje także rozważenie wprowadzenia gwarancji z tytułu ewentualnych roszczeń z powodu niezrealizowanych a opłaconych usług. Izba wnioskuje o zmianę prawa i podwyższenie poziomu zabezpieczeń. Dotychczasowy i wciąż obowiązujący poziom zabezpieczeń ma dwa słabe punkty: jest nieadekwatny do kosztów organizowanych imprez i obliczany proporcjonalnie do danych archiwalnych (wysokość zabezpieczenia zależy od wysokości przychodów osiągniętych w roku poprzednim). To pozwala przedsiębiorcom na opłacanie gwarancji bez związku z faktyczną, bieżącą liczbą klientów biura podróży oraz wartością zawartych z nimi umów. Zdaniem NIK gwarancje takie powinny być naliczane w stosunku do liczby osób aktualnie korzystających z wypoczynku oraz wartości zawartych z nimi umów.

W odpowiedzi na zalecenia NIK Minister Sportu poinformował, że rozpoczęto już prace nad nowelizacją rozporządzeń dotyczących sum gwarancyjnych i obowiązkowych ubezpieczeń, a także nad projektem ustawy o Turystycznym Funduszu Gwarancyjnym. Aby ograniczyć ryzyko ponoszone przez turystów, państwo powinno posiadać skuteczne instrumenty nadzoru nad działalnością biur podróży. Pełniłyby one rolę gęstego sita, eliminującego z rynku nieuczciwych organizatorów i pośredników (takich, których sytuacja finansowa nie gwarantuje wywiązania się z zawartych umów). Można to osiągnąć m.in. poprzez:

– zwiększenie zakresu kontroli organizatorów turystyki i pośredników turystycznych, w tym m.in. kontroli ich kondycji finansowej i wysokości zabezpieczeń – obecnie państwo nie ma wystarczających instrumentów, by skutecznie nadzorować prawidłowość wyliczeń sum zabezpieczeń, jakie uiszczają biura;

– doprecyzowanie przepisów ustawy o usługach turystycznych i wskazanie ewentualnych odpowiedzialnych za zorganizowanie powrotu do kraju klientów tych biur w przypadkach skrajnych, np. nieuczciwości przedsiębiorców czy klęsk żywiołowych.

NIK postuluje także zmiany w prawie, które umożliwią turystom dotarcie do pełnej informacji o wybranym biurze podróży. Obecnie wiele informacji powinno być dostępnych w już prowadzonych rejestrach: ministerialnej Centralnej Ewidencji Organizatorów Turystyki i Pośredników Turystycznych oraz lokalnych Rejestrach Organizatorów Turystyki, prowadzonych przez marszałków poszczególnych województw. Wyniki kontroli NIK pokazały jednak, że dane zawarte w tych rejestrach bywają nieaktualne i niekompletne. Uchybienia dotyczą zarówno spraw czysto formalnych – np. niepełnych adresów – jak i zupełnie kluczowych. Brakuje np. wielu wpisów o wykreśleniu biura z ewidencji, wszczęciu postępowania wobec właściciela, zakazie lub ograniczeniu prowadzenia działalności turystycznej przez biuro czy utracie ciągłości zabezpieczenia finansowego. Zaległości we wpisach do rejestrów sięgają nawet trzech miesięcy, co w zestawieniu z trybem planowania wyjazdów przez turystów może okazać się krytyczne. W wielu przypadkach pojawiły się też rozbieżności pomiędzy Ewidencją a Rejestrami. Z powodu tych błędów i opóźnień turysta, który chciałby sprawdzić biuro podróży, musi robić to dwukrotnie – w każdym z rejestrów osobno.