NIK o elektromobilnej ustawie: Zielone strefy pełne dziur

Zanieczyszczenie powietrza spowodowane emisją przemysłową itransportem samochodowym jest nie mniej groźne dla życia i zdrowia od pyłówpochodzących z pieców komunalnych.

W latach 2014-2017 przekroczenia poziomu dopuszczalnego NO2(wynikające głównie z oddziaływania źródeł transportowych) występowały w 4 z 46stref (9%), w których dokonuje się oceny jakości powietrza, lecz skala tychprzekroczeń była wysoka (maksymalne wartości stężeń rocznych mieściły się wprzedziale od 148%-158% poziomu dopuszczalnego). O ile w przypadku źródełprzemysłowych ograniczono emisję zanieczyszczeń do atmosfery, to w przypadkutransportu sytuacja nie uległa poprawie.

Według danych Krajowego Ośrodka Bilansowania i ZarządzaniaEmisjami (KOBiZE) najwięcej tlenków azotu (NOx)emitował w 2016 r. przemysł – 38 % i transport drogowy 32%.

W ocenie NIK, przygotowane przezMinistra Energii regulacje prawne dotyczące wprowadzenia ograniczeń wtransporcie samochodowym w miastach ze względu na niedoskonałości przyjętychrozwiązań rodzą ryzyko nieskuteczności tych działań, a tym samym nie posłużą dopoprawy jakości powietrza.

Unijna kara

W ocenie NIK przy obecnym tempie redukcji emisji NOx Polskanie będzie w stanie wypełnić wymogów Dyrektywy NEC. Ta unijna dyrektywa określapoziomy redukcji zanieczyszczeń w krajach UE i terminy ich osiągnięcia. NECnałożyła na Polskę obowiązek redukcji w porównaniu z 2005 r. niektórychzanieczyszczeń powietrza m.in. NOx. Przewidziano w niej, że w ciągu dziesięciulat (2020-2029) redukcja emisji w skali kraju wyniesie 30% dla NOx.

Tymczasemanaliza danych do 2015 r. wskazuje, że w stosunku do 2005 r. emisję całkowitątych substancji ograniczono o 18%. Zatem dotychczasowe tempo redukcji emisjitlenków azotu będzie zbyt niskie, aby osiągnąć wyznaczony pułap redukcji emisjitych substancji.

Dlatego też wymagane będzie wdrożenie rozwiązań, które skutecznieograniczą poziom emisji NOx, zwłaszcza z sektora transportowego. Receptą na tę sytuację może być tworzenie na terenach wysokiego natężeniaruchu samochodowego stref ograniczonej emisji (LEZ – ang. Low emission zone).

Zielone strefy

W 2017 r. na zlecenie Ministerstwa Środowiska przygotowanoanalizę dotyczącą stosowanych rozwiązań w innych krajach europejskich wzakresie ograniczenia emisji ze źródeł komunikacyjnych i możliwości wdrożeniaLEZ w Polsce. Dokonano w niej przeglądu zasad funkcjonowania takich stref wkilku krajach europejskich. Jako generalny efekt wdrożenia LEZ w Niemczech(kilkadziesiąt stref) wskazano zakup nowych pojazdów, spełniających wyższy standardemisji spalin oraz wyposażanie pojazdów w filtry cząstek stałych, coumożliwiało uzyskanie zielonej etykiety zezwalającej na wjazd do strefy. WBerlinie oszacowano, że po utworzeniu LEZ emisja sadzy z silników Dieslazmalała prawie o 60% a NO2 o 20%. Równocześnie funkcjonowanie LEZ w tym mieściespowodowało, że niemal 90% wszystkich pojazdów z silnikiem Diesla posiadasystem redukcji cząstek stałych, a 97% pojazdów posiada zieloną etykietęuprawniającą do wjazdu do strefy. LEZ utworzono też w Londynie. Tam jednakograniczenia nie dotyczą samochodów osobowych i dlatego redukcja NO2 byłanieznaczna w porównaniu z Niemcami.

Autorzy analizy dla Ministerstwa Środowiska przeprowadzilisymulacje wpływu wdrożenia LEZ na przykładzie Gliwic i Krakowa. Z przeprowadzonychanaliz wynikało, m.in. że:

• dla miast i aglomeracji, w których występują lub wprzyszłości wystąpią przekroczenia poziomu dopuszczalnego stężenia NO2 możnarekomendować LEZ, jako podstawowe działanie naprawcze. Wprowadzenie tych strefmoże doprowadzić do trwałego rozwiązania problemu zanieczyszczenia powietrzaNO2 na danym obszarze;

• na podstawie doświadczeń z innych krajów UE możnastwierdzić, że uzyskanie istotnego efektu w postaci redukcji stężeńzanieczyszczeń jest możliwe w przypadku objęcia wymaganiami stref LEZwszystkich kategorii pojazdów;

• ustanawianie LEZ wdużych miastach Polski ma ekonomiczne uzasadnienie. Przeprowadzona analizawskazuje, że korzyści ekologiczne, w postaci unikniętych strat gospodarczych ispołecznych (4,3 mln zł w Krakowie i 11,1 mln zł w Gliwicach rocznie),przeważają nad zbilansowanymi kosztami utworzenia LEZ (5,6 mln zł w Krakowie i1,9 mln zł w Gliwicach i funkcjonowania (3,0 mln zł w Krakowie i 1,0 mln zł wGliwicach);

• możliwość zastosowania LEZ wymaga wprowadzenia zmiany wdotychczasowym systemie prawnym. Nowe przepisy powinny w szczególności określaćzasięg obowiązywania strefy, rodzaje pojazdów objętych ograniczeniami, a takżestandard techniczny dopuszczonej emisji spalin (normy EURO), w odniesieniu doposzczególnych grup pojazdów;

• przy projektowaniu LEZ należy również wziąć pod uwagędynamikę zmian technologicznych w konstrukcjach silników samochodowych, a co zatym idzie zmian charakterystyki technicznej floty pojazdów. Wymaganiatechniczne odnośnie spełniania norm emisyjnych (EURO) przez pojazdy wjeżdżającedo strefy mogą być stopniowo zaostrzane w kolejnych fazach funkcjonowaniastrefy.

Minister Środowiska nie zadbał

Mimo tak bogatego materiału porównawczego i analitycznego,zawierającego cenne wskazówki dla ewentualnego wdrożenia rozwiązań krajowych wzakresie LEZ, Minister Środowiska, na etapie opiniowania projektu ustawy oelektromobilności i paliwach alternatywnych (przygotowanego przez MinistraEnergii) nie wskazał, że projektowane regulacje zakładają o wiele bardziejrestrykcyjne rozwiązania niż stosowane w wielu innych krajach europejskich.

Równocześnie Minister Środowiska stał na stanowisku, żewnioski wynikające ze wskazanej wcześniej analizy, wykonanej na zlecenieresortu, będą mogły stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ustawie Poś,które umożliwią gminom ustanawianie LEZ na swoim terenie, niezależnie odrozwiązań przyjętych w ustawie o elektromoblilności i paliwach alternatywnych.

Zdaniem NIK wdrażanie regulacji dotyczących ograniczeniazanieczyszczeń z sektora transportowego na podstawie dwóch odrębnych ustaw wnieuzasadniony sposób tylko komplikuje i tak już złożony system wzajemnychzależności podmiotów uczestniczących w ochronie powietrza i rodzi ryzyko brakuspójności tych rozwiązań. Nie wiadomo bowiem jaka będzie wzajemna relacjatakich aktów prawnych, w szczególności czy pozwolą one na tworzenie LEZ naobszarach objętych strefami czystego transportu (lub odwrotnie), tak abymożliwe było również wprowadzenie ograniczeń dla pojazdów benzynowych oraz zsilnikiem Diesla i jakie wymogi będą obowiązywać w takich przypadkach (gminymogą w strefach czystego transportu wprowadzać inne ograniczenia niż wskazanewprost w ustawie o elektromobilności i paliwach alternatywnych).

Zbyt restrykcja

Minister Energii opracował projekt ustawy oelektromobilności i paliwach alternatywnych, która weszła w życie 22 lutego2018 r. Uregulowała ona m.in. kwestie tworzenia przez gminy stref czystegotransportu. W ocenie NIK, ze względu na znaczny wzrost liczby samochodów, a tymsamym emitowanych przez nie zanieczyszczeń – konieczne było wprowadzenierozwiązań prawnych zapewniających jednostkom samorządu terytorialnego większemożliwości oddziaływania na poziom emisji z sektora transportowego. W okresie2000-2016 liczba zarejestrowanych w Polsce pojazdów silnikowych wzrosła niemalpięciokrotnie. W 2016 r. największą grupę stanowiły pojazdy benzynowe (61%ogólnej liczby) i z silnikiem Diesla (37%). Nikły odsetek stanowiła grupapojazdów napędzanych gazem ziemnym, energią elektryczną lub wodorem (0,03%).

Ustawa pozwala na tworzenie stref czystego transportu, doktórej ogranicza się wjazd pojazdów innych niż: elektryczne, napędzane wodoremlub gazem ziemnym.

NIK zwróciła uwagę, że tak skonstruowane unormowania prawnezakładają o wiele bardziej restrykcyjne rozwiązania niż wcześniej rozważanemechanizmy (dopuszczające wjazd pojazdówspełniających określone normy emisji spalin), a także nie wykorzystujądoświadczeń w stosowaniu LEZ płynących z innych krajów UE.

Doświadczenia tewskazują, że redukcja zanieczyszczeń jest możliwa także w przypadku objęciawymaganiami LEZ wszystkich kategorii pojazdów. Tymczasem przepisy krajowe nieprzewidują wprost możliwości wprowadzenia ograniczeń dla samochodów z silnikiemDiesla oraz samochodów benzynowych, które stanowią największą grupę pojazdówsilnikowych w Polsce. Może to dodatkowo – wobec zaostrzania wymogów LEZ winnych krajach europejskich – w niewystarczającym stopniu zabezpieczać rynekkrajowy przed możliwością sprowadzania do Polski i użytkowania tych pojazdów,które nie będą spełniać minimalnych wymogów emisyjnych przyjętych w tychstrefach.

Analiza przeprowadzona przez NIK na przykładzie Warszawy,Krakowa, Katowic, Wrocławia i Łodzi (w czterech z nich występują przekroczenianormatywnych stężeń NO2 głównie z uwagi na emisję z sektora transportowego)wskazała, że stosownie do przyjętych regulacji, uprawnienia do wjazdu do strefczystego transportu posiadałoby zaledwie 0,03% wszystkich zarejestrowanych wtych miastach pojazdów silnikowych.

Ogólna liczba pojazdów silnikowych zarejestrowanych wWarszawie, Krakowie, Katowicach, Wrocławiu i Łodzi wg stanu na 2016 r. orazodsetek i liczba pojazdów uprawnionych do wjazdu do stref czystego transportu zmocy ustawy o elektromobilności i paliwach alternatywnych. Źródło: Opracowaniewłasne NIK na podstawie danych z Centralnej Ewidencji Pojazdów, przekazanychprzez Ministerstwo Cyfryzacji

W ocenie NIK tak skonstruowane przepisy niosą ryzyko, żegminy nie będą zainteresowane tworzeniem stref, co w konsekwencji możeograniczyć redukcję zanieczyszczeń. NIKnie podziela przy tym stanowiska Ministra Energii, że wprowadzone uregulowaniazapewniają elastyczność w kształtowaniu dostępności stref czystego transportu,ponieważ gminy mogą same decydować o udostępnianiu tych stref dla innychkategorii pojazdów. Zdaniem NIK takie sytuacje powinny mieć charakter wyjątkowyi być uzasadnione szczególnie ważnym interesem społecznym, ważniejszym niż zapobieżenie negatywnemuoddziaływaniu na zdrowie ludzi i środowisko emisji zanieczyszczeń z transportu.Ponadto nie mogą wprost zezwalać na wjazd pojazdów o innym napędzie niżelektryczny, wodorowy lub na gaz ziemny. Równocześnie trzeba podkreślić, żeMinister Środowiska wskazał na prowadzenie działań w zakresie zmian w ustawiePoś, które umożliwią gminom ustanawianie LEZ na swoim terenie, niezależnie odrozwiązań przyjętych w ustawie o elektromoblilności i paliwach alternatywnych.

Co z rowerzystami?

Jednocześnie NIK zwróciła uwagę na zawężenie obszaru, naktórym można ustanowić strefę czystego transportu tylko do zwartej zabudowymieszkaniowej z koncentracją budynków użyteczności publicznej. W niektórychprzypadkach może to ograniczać główny cel tej regulacji, czyli zapobieżenienegatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i środowisko. W ocenie NIK ochronaprzed negatywnymi skutkami zanieczyszczenia powietrza powinna być prowadzona naobszarach, na których występują przekroczenia lub ryzyko przekroczeń norm odpowiednichsubstancji związanych z emisją z transportu (w szczególności dwutlenku azotu ipyłów zawieszonych) niezależnie od rodzaju zabudowy na danym terenie.

Mimo, że jeszcze żadna gmina nie zdecydowała się naskorzystanie z przedmiotowych uprawnień do ustanowienia na swoim terenie strefczystego transportu, to pojawiły się już pierwsze opinie zainteresowanych natemat takich rozwiązań. Jedna z nich wskazuje, że w świetle przyjętychuregulowań nawet rowerzyści nie będą uprawnieni do wjazdu do strefy czystegotransportu, chyba że taką możliwość dopuści rada gminy, co wiązało się będziewtedy z obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty.

Obserwowane od 2013 r. przekroczenia dopuszczalnego rocznegostężenia NO2 dotyczą tylko 4 miast: Katowic, Krakowa, Warszawy iWrocławia. Jednak skala tych przekroczeń była wysoka ikształtowała się w latach 2013-2017 na poziomie od 122% do 170% normy (dlastężeń średniorocznych). Aktualnie brak jest narzędzi umożliwiających rzetelnypomiar osiąganych efektów ekologicznych (przede wszystkim w postaci redukcjiemisji NO2) działań naprawczych ukierunkowanych na ograniczenie emisji ztransportu. W kontrolowanym okresie na działania sprzyjające redukcji emisji zeźródeł liniowych w ww. miastach wydano 6,7 mld zł – aż 92,3% łącznych wydatkówtych jednostek na ochronę powietrza.

Ustawowa ignorancja

NIK zwróciła uwagę, że ustawa o elektromobilności jestbardzo restrykcyjna (str. 10 i 11) a przez to może nie przynieść oczekiwanychrezultatów. Równocześnie trzeba zwrócić uwagę, że obecnie wiele miasteuropejskich dąży do zaostrzenia wymogów emisyjnych dla pojazdów poruszającychsię w centrach miast, nawet w obrębie już istniejących LEZ. W Londynie od 2020r. planuje się utworzenie (na terenie części LEZ) strefy ULEZ (ang. Ultra LEZ),w której przewidziano dodatkowe ograniczenia w zakresie emisji spalin, m.in.zakaz wjazdu dla lekkich samochodów dostawczych, samochodów osobowych zsilnikami Diesla, ciężarówek i autobusów niespełniających wymagań normy EURO 6.

W I kwartale 2018 r. Niemiecki Federalny Sąd Administracyjny w Lipsku uznał, żewładze Stuttgartu i Düsseldorfu wprowadzając zakaz wjazdu do centrum miastasamochodom z silnikami Diesla nie złamią prawa. Stwierdzono, że lokalne władzew ramach działań zmierzających do poprawy jakości powietrza mają prawo dosamodzielnego wprowadzania takich zakazów. Od 31 maja 2018 r. w Hamburguwprowadzono, na dwóch głównych ulicach w centrum miasta, zakaz wjazdusamochodów, które nie spełniają norm emisji spalin EURO 6 . Władze trzechdużych europejskich miast, tj. Paryża, Madrytu i Aten zadeklarowały, że do 2025r. wprowadzą całkowity zakaz poruszania się samochodów z silnikami Diesla. Wprzypadku Paryża zakazy te mają sięgnąć jeszcze dalej, ponieważ przewiduje się,że od 2030 r. będzie obowiązywał zakaz wjazdu wszystkich pojazdów z silnikiemspalinowym. Powyższe działania mogą doprowadzić m.in. na terenie Polski dozwiększenia importu samochodów z silnikami Diesla, które nie będą spełniaćwyznaczonych standardów emisyjnych w wielu krajach europejskich.

Biorąc pod uwagę fakt, że przepisy ustawy o elektromobilnościi paliwach alternatywnych nie dają możliwości wprowadzenia ograniczeń dlasamochodów z silnikiem Diesla oraz samochodów benzynowych, w ocenie NIKrozwiązania przyjęte w ustawie będą niewystarczające do ograniczenia emisji zsektora transportowego. Dodatkowo mogą one w niewystarczającym stopniuzabezpieczać rynek krajowy przed możliwością użytkowania pojazdów,niedopuszczonych do ruchu, na terenie LEZ w innych krajach europejskich.Zaznaczyć również należy, że rozwiązania przyjęte w Polsce całkowicie ignorujądoświadczenia w stosowaniu LEZ płynące z innych krajów UE. Jak wskazano wekspertyzie wykonanej na zlecenie Ministerstwa Środowiska uzyskanie istotnegoefektu w postaci redukcji stężeń zanieczyszczeń jest możliwe w przypadkuobjęcia wymaganiami stref LEZ wszystkich kategorii pojazdów, a wymagania tepowinny być stopniowo zaostrzane w kolejnych fazach funkcjonowania strefy.

Problemem stacje kontrolne

Na nieskuteczność działań mających na celu ograniczenieemisji ze źródeł liniowych ma również wpływ nieprawidłowe wykonywanieobowiązków w zakresie dopuszczania pojazdów do ruchu drogowego. Problemem tymNIK zajmowała się w latach 2016-2017. W informacji o wynikach kontroli z tegozakresu (P/16/028) wskazano m.in., żezwiększająca się w ostatnich latach w Polsce liczba pojazdów, a w konsekwencjiwzrost natężenia ruchu drogowego, przyczyniają się do zwiększenia zagrożeńbezpieczeństwa uczestników ruchu. W Polsce użytkowanych jest przy tym wielepojazdów zaawansowanych wiekowo, które stwarzają szczególnie duże zagrożenie wruchu, a przy tym mają niekorzystny wpływ na środowisko naturalne, w tym naczystość powietrza. W informacji tej NIK negatywnie oceniła działalnośćskontrolowanych organów dopuszczających pojazdy do ruchu. Wskazano również, żenadzór nad stacjami diagnostycznymi prowadzony był nierzetelnie i z naruszeniemprzepisów prawa, ponieważ:

• nieprawidłowo wykonywano obowiązki z zakresu przeprowadzaniaokresowych kontroli w stacjach kontroli pojazdów, w tym przede wszystkim wramach corocznych kontroli,

• nie dokonywano wymaganego sprawdzenia prawidłowościwykonywania badań technicznych przez diagnostów, a w przypadku takichsprawdzeń, nie kwestionowano nieprawidłowego przeprowadzania badań, w tym przyużyciu urządzeń kontrolno-pomiarowych niespełniających wymagań (ustalono, że59% przypadków tak przeprowadzonych badań zostało zakończonych dopuszczeniempojazdu do ruchu

• nie egzekwowano spełniania przez przedsiębiorcówprowadzących stacje kontroli pojazdów wszystkich wymagań ustawowych doprzeprowadzania badań,

• nierzetelniedokumentowano przebieg kontroli, nie formułowano zaleceń pokontrolnych oraz nieegzekwowano ich wykonania.

W konsekwencji nierzetelnie sprawowanego nadzoru niewyeliminowano stacji kontroli pojazdów niespełniających wymagań, zwłaszcza wzakresie ich wyposażenia technicznego. Badania wykonywane były w niepełnymzakresie, z użyciem urządzeń niespełniających wymagań, nawet przez diagnostówskazanych prawomocnymi wyrokami. W rezultacie do ruchu drogowego dopuszczanebyły pojazdy, których stan techniczny nie został prawidłowo zweryfikowany. 

„