IGKM krytycznie o zmianach w ustawie o ptz

Prezentujemy list otwarty Adama Karolaka, prezesa IGKM.

Działając w imieniuIzby Gospodarczej Komunikacji Miejskiej (IGKM) ? członka Zespołu do sprawopracowania projektu ustawy o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym,przedstawiam następujące stanowisko do projektu ustawy o publicznym transporciezbiorowym przedstawionym przez Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa.

Na wstępie, chciałbymprzypomnieć, że IGKM przedstawiła już stanowisko do propozycji Ministerstwa Infrastrukturyi Budownictwa, o których informował Pan podczas debaty sejmowej w dniu 21 lipcabr. Zapowiedziane wtedy propozycje zmian, które miały stanowić  fundament przygotowywanego projektu ustawy, wzbudziłyogromny niepokój w środowisku komunikacji miejskiej, o czympoinformowaliśmy w naszym piśmie z dnia 10 sierpnia 2016 roku (znakIGKM/P/287/2016).

Przypomnę, że poząpropozycją zwolnienia z opłat drogowych autobusów realizujących przewozy do 50 km,  Izbawyraziła krytyczną opinie do zakresu większości  proponowanych zmian. W opinii naszejwskazaliśmy, że proponowane rozwiązanianie rozwiązują istotnych dla publicznego transportu zbiorowego problemów, awprost przeciwnie zmierzają do pogłębienia chaosu na rynku transportupublicznego. Niestety również analiza obecnie przedstawionego przez MIB projektu ustawy o zmianie ustawy opublicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw, prowadzi dopodobnych wniosków. Nie wiadomo bowiem jaki cel zamierza resort osiągnąć, boniewątpliwie proponowane rozwiązania nie poprawią sytuacji na rynku regularnychprzewozów pasażerskich i nie zapewnią większej dostępności potencjalnychpasażerów do transportu publicznego. Należy zwrócić uwagę, że wypracowana z dużym trudem ustawa o publicznymtransporcie zbiorowym, uregulowała szereg istotnych kwestii, łącząc rozsądnymkompromisem interesy organizatorów, operatorów, przewoźników i pasażerów.Za jej szczególnie ważne osiągnięcie należy uznać zobligowanie samorządówróżnych szczebli (zarówno gminnych, jak i powiatowych oraz wojewódzkich) doorganizowania publicznego transportu zbiorowego oraz planowania jegozrównoważonego rozwoju, Obowiązkowaorganizacja przewozów użyteczności publicznej przez samorządy  miała przyczynić się do zapobieganiawykluczenia transportowemu zwłaszcza mieszkańców małych miejscowości, w którychutrzymywanie rentownych połączeń przez przewoźników na zasadach komercyjnychjest niemożliwe. Projekt obecnie przedstawionej nowelizacji ustawy opublicznym transporcie zbiorowym zmierza tymczasem ku silnej deregulacji rynkuprzewozów pasażerskich, a więc w kierunku skrajnie odmiennym od modelufunkcjonowania rynku publicznego transportu zbiorowego, przyjętego ustawą zdnia 16 grudnia 2010r. Proponowane zmiany przepisów mogą odbić się negatywniena najważniejszych interesariuszach ustawy, czyli pasażerach. Projektowane modyfikacje zaburzają bowiemstabilność funkcjonowania rynku przewozów. 

W związku z powyższymprzedkładam szczegółowe uwagi dotyczące projektu nowelizacji ustawy opublicznym transporcie zbiorowym.

1)     Art. 1 pkt 1 (dot. Art. 4 usta 1 pkt 5bustawy o ptz) ? uzasadnione wątpliwości budzi proponowana w projekcie ustawydefinicja „linii komunikacyjnej odcinkowostycznej”. Nie precyzuje ona, na czym polegać ma pokrywanie się częściowelub całkowite linii komunikacyjnych. W propozycji zapisu nie wskazuje się, czywystarczy, że dwie linie komunikacyjne przebiegają przez te same miejscowości,czy też winny mieć te same przystanki pośrednie by można było mówić opokrywaniu się tychże linii. Ponadto nie określa ona także, kiedy następuje”częściowe” pokrywanie się linii komunikacyjnych, jednocześnie nakładającobowiązek, w dalej proponowanych zapisach, uwzględnienia w analizie równieżprzedmiotowych linii komunikacyjnych odcinkowo stycznych. 

2)     Art. 1 pkt 3 (dot. zmiany art. 16 ust. 3ustawy o ptz) ? propozycja mająca na celu wprowadzenie różnicowania opłat zadostępność do przystanku komunikacyjnego w zależności od przestrzenipasażerskiej jest całkowicie bezzasadna. Większy autobus nie oznacza,że jest przewożona większa liczba pasażerów. Gdyby nawet tak było, to w komunikacjimiejskiej uzasadnionym, a nawet społecznie pożądanym z uwagi na większezatłoczenie, jest to aby autobusy były większe (np. przegubowe), po to abymogły jednorazowe zabrać większą liczbę pasażerów, co powoduje m.in. większykomfort podróży oraz mniejsze zatłoczenie pojazdów w ruchu miejskim.  Ponadto, opłata dotyczy udostępnieniaprzystanku, czyli prawa do zatrzymania się na nim, a zatem nie powinna byćuzależniona od wielkości środka transportu, czy też potencjalnej liczbypasażerów którzy będą wsiadali do tego autobusu. Ta propozycja jestnieracjonalna zwłaszcza w komunikacji miejskiej, gdzie w godzinach szczytu,mogą kursować autobusy większe, a poza szczytem autobusy o mniejszej pojemności.  Kto zatem i w jaki sposób będzie kontrolowałjakim autobusem (małym czy dużym) zatrzymał się przewoźnik w danym kursie?

Wtym miejscu, wskazać należy na potrzebę podniesienia opłaty za zatrzymywaniesię na dworcu autobusowym, na którym opłata ustanowiona jest obecnie na rażąconiskim poziomie zwłaszcza, że średni koszt zatrzymywaniasię na przystankach będących w gestii podmiotów prywatnych, głównie PKS-ówwynosi między 15 – 25 zł za jedno zatrzymanie. Obecna maksymalna stawka,wynikająca z ustawy wynosząca jedynie 1zł powoduje, że samorządy nie wykazująchęci przejmowania, budowy lub rewitalizacji dworców autobusowych ? jakozintegrowanych węzłów przesiadkowych, gdyż wpływy z tych opłat nie pokrywają kosztówutrzymywania tego obiektu, nie wspominając o potrzebie dostosowania ich doobsługi osób niepełnosprawnych czy zapewnienia choćby minimalnego standardu obsługipasażera na tych obiektach.   

3)     Art. 1 pkt 4 (dot. wprowadzenia art. 19 a ustawy o ptz) ?wprowadzenie możliwości wyboru operatora jedynie w sytuacji, jeżeli zostaniewykazane, ze potrzeby przewozowe nie są należycie zaspokajane, jestograniczeniem kompetencji właściwych organów odpowiedzialnych za organizacjępublicznego transportu zbiorowego na danym obszarze. Należy zwrócić uwagę, żemoże bowiem dojść do sytuacji, że potrzeby przewozowe są zaspokajane przezprzewoźników komercyjnych, ale standard oferowanych usług, albo cena zaprzejazd nie jest akceptowana przez lokalną społeczność.  Dlatego też ideą ustawy o ptz miały byćprzewozy użyteczności publicznej organizowane przez właściwego organizatora, aich uzupełnieniem miały być przewozy komercyjne. Przedstawionapropozycja zapisu może spowodować, że jeśli linie rentowne będą obsługiwaneprzez przewoźników komercyjnych, a linii niedochodowe przez samorządy,  spowoduje to wzrost kosztów obsługi transportupublicznego, a przecież zadaniem samorządów jest realizacja zdaniapublicznego przy jak najniższym wydatkowaniu środków publicznych. Wwielu przypadkach oznaczać to będzie konieczność ograniczenia zakresufunkcjonowania komunikacji miejskiej, a tym samym ograniczenie dostępności dotransportu publicznego.

Badaniapotoków pasażerskich i preferencje komunikacyjne pasażerów potwierdzajątymczasem, że pasażerowie w miastach cenią sobie generalnie znacznie wyżej ofertęoperatora komunikacji miejskiej, niż przewoźników komercyjnych. Wśród przyczyntakiego stanu rzeczy należy upatrywać m.in.;

–zintegrowaniesystemu taryfowo-biletowego w komunikacji miejskiej (zakup jednegobiletu czasowego lub okresowego umożliwia swobodę przemieszczania się różnymiśrodkami transportu);

–stabilnościfunkcjonowania połączeń (kursy zapewniane są także w porachniegenerujących znacznego popytu pasażerskiego, a wskaźnik realizacji rozkładujazdy, mierzony liczbą wykonanych kursów wynosi ok. 99,98% – co z kolei spełniapostulat niezawodności);

–dostępnościdla osób niepełnosprawnych i ograniczoną zdolnością ruchową ( większośćeksploatowanego taboru to autobusy niskopodłogowe, z wysuwanymi  platformami umożliwiającymi wjazd wózkieminwalidzkim, wyposażone w zapowiedzi głosowe przystanków, klimatyzację itp.);

Biorącpo uwagę powyższe, negatywnie należy zaopiniować możliwość wyboruoperatora  przez organizatora tylko,jeśli zostanie wskazane, że potrzeby przewozowe nie są należycie zaspokajane. Wybóroperatora musi zapewnić stabilność oferty przewozowej i jej wysoką jakość, cospełnia postulaty przewozowe i oczekiwania  stawiane przez pasażerów.

4)      Art.1 pkt 5 (dot. art. 33 ust 3) – wątpliwości budzi udział organizacji społecznychna prawach strony w postępowaniach administracyjnych zmierzających do odmowywydania potwierdzenia zgłoszenia przewozu. Należy zwrócić uwagę, że podstawauzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest wykazanieinteresu prawnego. Trudno sobie wyobrazić aby organizacja społeczna miałinteres prawny w rozstrzygnięciu indywidualnej sprawy dotyczącej danegouprawnienia przewozowego dla członka danej organizacji, a tym bardziej podmiotugospodarczego niebędącego członkiem tej organizacji. Należy zwrócić uwagę, żezagadnienie to reguluje art. 31 k.p.a. i brak jest uzasadnienia dla powtarzaniazapisów tego kodeksu.

5)       Art. 1 pkt 9 (dot. art. 46 ust 1 pkt 4 orazpkt 7a) ? istotą regularnych przewozów osób jest nie tylko określonaczęstotliwość wykonywania przewozów, ale również prawo i obowiązekzatrzymywanie się tylko i wyłącznie na przystankach komunikacyjnych. Przystankikomunikacyjne usytuowane przy drogach publicznych bezwzględnie powinny byćokreślone przez właściciela tego obiektu. W przypadku obiektów prywatnych,zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami ustawy o publicznym transporciezbiorowym, akceptacja miejsca i ustalanie ceny za zatrzymywanie się na tymprzystanku, dokonywane jest w drodze negocjacji między właścicielem i gminą naobszarze którego przystanek jest zlokalizowany. Miało to zapobiec sytuacjiograniczania dostępności do tego obiektu także dla innych przewoźnikówzainteresowanych zatrzymywaniem się na tym obiekcie. To nie organizator powinien badaćczy dany przystanek spełnia warunki do bezpiecznego wsiadania i wysiadaniapasażerów, gdyż często nie będzie miał takich możliwości, ale przede wszystkimwłaściciel lub zarządzający danym przystankiem. Takie rozwiązanie zpewnością nie wpłynie na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego,  a ryzyko i odpowiedzialność i tak zawszebędzie ponosił kierowca. W komunikacji miejskiej propozycja takiegorozwiązania  jest całkowicieniedopuszczalna.

Projektodawcanie wskazuje żadnych kryteriów co należy rozumieć pod pojęciem „innenieokreślone przystanki” co powoduje chaos i brak jakichkolwiek wytycznych iustalonych standardów. Zapis bardzo kontrowersyjny, pozwalający na tworzenienieograniczonej liczby przystanków w dowolnych miejscach, stawiający podznakiem zapytania sens ustalania sieci przystanków komunikacyjnych, ichwyglądu, estetyki i utrzymania. Podobnie wygląda sytuacja w przypadkupropozycji umożliwiającej wysiadanie pasażerowi ze środka transportu pozaprzystankami komunikacyjnymi. Wysiadanie pasażerów na przystankachkomunikacyjnych daje domniemanie, że przystanek jest właściwie przygotowany izapewnia bezpieczeństwo. Kto będzie ponosił ryzyko odpowiedzialnościodszkodowawczej czy też odpowiedzialności karnej, gdy podczas wysiadania dojdzie do jakiegoś wypadku? Czyprośba pasażera zwolni z odpowiedzialności kierowcę i przewoźnika, skoro zaprzewóz osób zgodnie z przepisami prawa przewozowego odpowiedzialności ponosiprzewoźnik?

Ustanowieniatakiego przepisu stanowi bez wątpienia także zagrożenie dla bezpieczeństwaruchu drogowego. Zatrzymywanie się autobusów w przypadkowych miejscach, zgodniez życzeniem pasażera, powodować będzie szereg niebezpiecznych sytuacji w ruchudrogowym związanych nie tylko z zatrzymywaniem się autobusu, ale takżerodzących późniejszy skutek, np. przechodzenia pasażera przez jezdnię w miejscachniebezpiecznych. Możliwość zatrzymywania się autobusu w na życzenie pasażerapoza przystankami spowoduje sytuacje, w której każdy pasażer ? co zrozumiałe ?będzie chciał wysiąść w miejscu dla siebie najbardziej dogodnym, np. bliskomiejsca zamieszkania. W komunikacji miejskiej powszechnie przewozisię po kilkadziesiąt osób w danym kursie, a czasami nawet więcej. Sytuacja wktórej, każdy może wysiąść gdzie chce może doprowadzić do znacznego utrudnieniarealizacji usługi przewozowej oraz wykonywania przewozu niezgodnie z  rozkładem jazdy, narażając się jednocześniena kary pieniężne.

Projektowanyprzepis również z punktu widzenia pasażera może powodować wiele niejednoznacznychsytuacji, jak np. kiedy jeden kierowca się zatrzyma „na żądanie”, natomiastinny kierowca odmówi zatrzymania się w tym samym miejscu. Sytuacja ta może doprowadzić dokonfliktów w relacji pasażer ? kierowca, oraz niepotrzebnych dyskusji kierowcyz pasażerami, zamiast  koncentracji  na sytuacji na drodze. O ile możnazrozumieć motywy na wprowadzeniu takiej możliwości na odcinkach dróg naobszarach wiejskich, czy na terenach poza miastami przy rozproszonej zabudowie,totakie rozwiązanie jest absolutnie wykluczone w miastach.  

6)     Art. 1 pkt 10 (dot. art. 56 ust. 1) ?przedstawiona propozycja zmierza do umożliwienia nie tylko operatorowi, aletakże przewoźnikowi, ubiegania się o zwrot utraconych przychodów z tytułustosowania ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów  w publicznym transporcie zbiorowym, choć nieskonkretyzowano kiedy taka możliwość powstanie i kto o tym decyduje. Czybędzie istniała możliwość uzyskiwania dopłat do biletów ulgowych w przypadkuprzewozów wykonywanych w komunikacji miejskiej? Taka możliwość istnieje między innymi w przewozachmetropolitalnych, które wykonywane są w znacznej części na obszarze miast.

7)     Art. 1 pkt 12 (dot. art. 87a) ?propozycja przepisu umożliwiającego operatorowi zawarcie umowy o świadczenieusług w zakresie publicznego transportu zbiorowego  dopiero po 1 lipca 2017 r. i z terminemobowiązywania od dnia 1 stycznia 2018 r. jest całkowicie nie do zaakceptowania. Należy zwrócić uwagę, że umowy zoperatorem są zawierane na podstawie przepisów krajowych tj. ustawy o publicznymtransporcie zbiorowym od dnia 1 marca 2011r., a na podstawie przepisówwspólnotowych tj.  rozporządzenia (WE) nr1370/2009 od dnia 3 grudnia 2009 r.. Maksymalny termin ich obowiązywania wynosi10 lat w transporcie drogowym, który może być przedłużony do 15 lat.  Bardzo duża liczba takich umów funkcjonuje obecniew komunikacji miejskiej. Trudno zatem doszukać się uzasadnienia icelowości wprowadzenia takiej regulacji.

8)      Art.2 pkt 2 (dot. art. 18 c ? 18d ustawy o transporcie drogowym) – propozycja zapisuktóry zmierza do tego, aby w proponowanych rozkładach jazdy, nowe kursyprojektować w połowie przedziału czasowego między kursami już istniejącymi i to z tolerancją co 5 minut jestkolejnym nieporozumieniem. Z pewnością takie rozwiązanie nie może dotyczyćkomunikacji miejskiej, bo tej komunikacji środki transportu odjeżdżają wgodzinach szczytu nawet co 3 minuty. Konieczność koordynacji rozkładówjazdy jest celowa, aby zapobiegać nieuczciwej konkurencji gdy np. jedenprzewoźnik jadący kilka minut wcześniej, zabiera pasażerów innemu przewoźnikowina tej samej trasie. Wymaga to być może ustalenia przez organizatora zasad uzgadniania rozkładów jazdy, czy teżwprowadzenia przesłanki do odmowy udzielenia zezwolenia na danej liniikomunikacyjnej, gdy kurs planowany jest w odstępie czasowym krótszym niż np. 10minut, z wyłączeniem komunikacji miejskiej. 

9)     Art. 2 pkt 4 (dot. art. 22 ust 3a i 7ustawy o transporcie drogowym) ? wysokość opłaty za uzyskanie zezwolenia nawykonywanie przewozów regularnych nie jest i nie powinna być uzależniona odwielkości środka transportu, bo uprawnienie wydawane jest na dana liniękomunikacyjną, tak jak nie jest  wydawanew zależności od liczby kursów na danej linii komunikacyjnej.  Jeżeli taka jest intencja projektodawcy, aby opłataza wydanie zezwolenia była proporcjonalna, to wówczas powinna uwzględniaćobydwa te elementy. Pozostaje przy tym pytanie, czy rzeczywiście takierozwiązanie jest uzasadnione? Wydaje się, że wówczas takie rozwiązanie będzie prowadziłodo ograniczenia zakresu i jakości świadczenia usług transportowych.

10)  Art.2 pkt 5 ? 6 (dot. art. 22a i 22b  ustawyo transporcie drogowym) ? wyraża się wątpliwość dotyczącą celowościwprowadzenia zmian do ustawy o transporcie drogowym, zwłaszcza w sytuacji, gdyprzepisy te ulegną zmianie na skutek zmian które wejdą w życie od 1 stycznia2018r. Wychodząc na przeciw oczekiwaniom przewoźników, którzy mogą znaleźć się wtrudnej sytuacji ekonomicznej związanej z gwałtownym pogorszeniem sięrentowności linii komunikacyjnej (np. zamkniecie dużego zakładu pracy lubwprowadzeniem przewozów przez konkurencję) należałoby rozważyć rozwiązanie prawne, które umożliwiłobyprzyspieszenie procedury zmiany zezwolenia w sytuacji zawieszenia realizacjiczęści kursów. Natomiast nie do zaakceptowania jest sytuacja, kiedy przewoźnikmoże zaprzestać realizacji kursów określonych w rozkładzie jazdy bez zmianyzezwolenia z jakiejkolwiek przyczyny, a tym bardziej z przyczyn ekonomicznych(okresowych czy stałych) albo z powodu szczególnych trudności spowodowanychprzez klienta.  

11)  Art. 2 pkt 7 (dot. art. 89b  ustawy o transporcie drogowym) ?uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli przewozów w sposób utajniony, bezuprzedniego okazania legitymacji i upoważnienia do przeprowadzenia kontroli,rzutować będzie na skuteczność samej kontroli.  Dlatego też propozycję tegozapisu opiniujemy negatywnie.

12) Art. 7 i 8 (przepisy przejściowe) ?propozycja  tych zapisów budzizdecydowany sprzeciw.

Projektowanyzapis godzi w swobodę zawierania umów ? jednej z ważniejszych zasad prawacywilnego.Szereg umów z operatorami zostało zwartych w wyniku postępowania przetargowegona długoletnie okresy. Zakontraktowane w ten sposób przez operatora usługi mająustaloną cenę jednostkową wozokilometra świadczonej usługi przewozowejskalkulowaną w oparciu o biznesplan, przewidujący m.in. amortyzację zakupionegotaboru autobusowego w okresie trwania umowy np. 10 lat. Przeważnie w tymokresie spłacane są przez operatora zobowiązania (kredyty, leasingi)zaciągnięte na potrzeby zakupu taboru koniecznego do realizacji umowy. Ustawowewygaszenie umów przed czasem może doprowadzić do bankructw, gdyż firmy zostanąpozbawione skalkulowanego dochodu, koniecznego m.in. do spłaceniazobowiązań  kredytowych.Propozycja takiej regulacji godzi również w interesy samorządu i ich operatorówwewnętrznych, chociażby w zakresie przygotowanych bądź przygotowywanychwielomilionowych inwestycji współfinansowanych ze środków UE. Aplikowanie o teśrodki wymaga zabezpieczenia w postaci umowy wykonawczej z operatorem, conajmniej na okres trwałości projektu.  Wygaszeniez mocy ustawy wszystkich umów z dniem 31 grudnia 2017 r. spowoduje zatem takżebardzo duże komplikacje w zakresie rozliczenia dofinansowania ze środków UE.

Ponadtonależy wskazać, że proponowane rozwiązanie pozostawałoby w sprzeczności zprzepisami rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 oraz art. 23 ust 1 ustawy o ptz,zgodnie z którymi co najmniej rok wcześniej właściwy organizator publikujeogłoszenie o zamiarze przeprowadzenia postępowania o udzielnie zamówieniapublicznego w Dzienniku Urzędowym UE oraz Biuletynie Informacji Publicznej, coprzy obowiązywa”