Samorządy dobijają kolej pasażerską – raport NIK

Nieprawidłowe ustalanie zapotrzebowania na przewozy, niezgodny z przepisami wybór przewoźników do świadczenia usług, zła organizacja dotycząca zarówno opracowania jak również wprowadzania planów połączeń –to tylko niektóre błędy stwierdzone przez NIK podczas kontroli organizowania i finansowania regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich.

Najwyższa Izba Kontroli negatywnie ocenia działalność samorządów województw, jako organizatorów pasażerskich regionalnych przewozów kolejowych. Nieprawidłowości, w zróżnicowanym zakresie, stwierdzono we wszystkich województwach.

W 2004 roku przeprowadzona została reforma dotychczasowego systemu funkcjonowania kolejowych przewozów regionalnych –zmieniono zasady ich finansowania. Zamiast dotowania przewozów z budżetu centralnego, wprowadzono dotowanie przez samorządy województw z dochodów własnych. Jednocześnie jednostkom samorządu zwiększono dochody własne zwiększając udział w przychodach z tytułu CIT i PIT. Do realizacji przewozów regionalnych powstała spółka „PKP Przewozy Regionalne”, której kluczowym klientem stały się samorządy. Działalność prowadzona przez spółkę ma charakter świadczenia usług publicznych –ceny biletów są skalkulowane poniżej kosztów, nie zaś na zasadach komercyjnych. Różnicę pomiędzy kosztami a przychodami pokrywają samorządy województw. Zmiana miała na celu (m.in.) dostosowanie przewozów do potrzeb społecznych i racjonalizację wykorzystania środków publicznych.

W podjętej z własnej inicjatywy kontroli NIK stwierdzono, że 9 na 16 samorządów województw nie wykonywało wymaganych prawem działań z zakresu ustalania zapotrzebowania na kolejowe przewozy pasażerskie, ponieważ nie było odpowiedniego przygotowania organizacyjnego po temu. Między innymi nie było narzędzi do badania tzw. potoków podróżnych, opierano się więc na danych z PKP. Ponadto, ustalając zapotrzebowanie na przewozy nie brano pod uwagę wszystkich wymaganych istotnych elementów jak np.: zaludnienie i osadnictwo, wielkość i struktura popytu z uwzględnieniem zmian dobowych i sezonowych, konkurencyjność i komplementarność innych niż kolej środków komunikacji, charakterystyka sieci kolejowej w danym województwie, rozmieszczenie przedsiębiorstw, szkół, urzędów, itp. Nie opracowywano, ani nie wprowadzano (przy współpracy z przewoźnikiem), planu połączeń kolejowych na obszarze województwa i województw sąsiednich.

NIK stwierdziła również nieprawidłowości w pracach samorządów w zakresie wyboru przewoźników i zawierania z nimi umów w sprawie organizowania i dotowania przewozów. Wyboru przewoźników dokonywano na ogół z pominięciem ustawy o zamówieniach publicznych lub z naruszeniem jej przepisów. Żadna z 69 umów zawartych w skontrolowanym okresie między samorządami województw a przewoźnikami o realizowanie kolejowych przewozów pasażerskich nie spełniała (w różnym stopniu) istotnych warunków wymaganych przepisami prawa krajowego i wspólnotowego. Ponadto, umowy zawierane były z opóźnieniem, przez co także naruszano przepisy. Umowy powinny być bowiem zawarte nie później niż na 6 miesięcy przed wejściem w życie rozkładu jazdy (ten termin obowiązywał do 8.02.2006), a po tym terminie nie później niż 1 miesiąc. Tymczasem w skontrolowanym okresie opóźnienia wynosiły do 6 do 17 miesięcy.

Samorządy nie wiedziały dokładnie, jak przewoźnicy wykorzystują ok. 1,5 mld przekazywanej im datacji. Nie egzekwowano od przewoźników pełnych i rzetelnych sprawozdań finansowych. Nie sprawdzano także prawdziwości tych otrzymanych i nie weryfikowano danych w nich zawartych. Samorządy generalnie nie korzystały z przysługującego im prawa do kontroli prawidłowości wykorzystania przekazanych dotacji. W wyniku powyższych działań, a raczej ich zaniechania, wysokość dotacji od samorządu była wynikiem negocjacji i pewnych teoretycznych założeń nie zaś sumą bazującą na rzeczywistym wyliczeniu deficytu, wynikającego z wyższych kosztów przewozów od wpływów z biletów.

Oprócz braku kontroli nad wykorzystaniem dotacji, samorządy nie kontrolowały, ani nie oceniały jak przewoźnicy wywiązują się z zawartych umów. Najpoważniejsze nieprawidłowości w obu zakresach stwierdzono w 14 urzędach marszałkowskich. Przyczyną takiego stanu rzeczy był w głównej mierze brak odpowiednio wyszkolonych pracowników, a także brak zapisów w umowach umożliwiających kontrole, nieprzejrzystość finansów przewoźników. Miały także miejsce przypadki odmowy, ze strony przewoźników, udostępnienia materiałów źródłowych dotyczących wyliczenia kwoty dotacji.

Zahamowany został proces regionalizacji przewozów pasażerskich, tj. tworzenia spółek z udziałem samorządu i PKP. Jedyną powstałą do tej pory spółką są Koleje Mazowieckie.

Ustalenia kontroli mają także wymiar finansowy. Nieprawidłowości ustalone w toku postępowania kontrolnego wyniosły 505 788 tys. zł. Natomiast korzyści (czyli pożytki finansowe możliwe do pozyskania w wyniku realizacji wniosków pokontrolnych NIK) wyniosły 512,4 tys. zł.

Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, że realizacja przez samorządy jednej z umów z zakresu organizowania przewozów regionalnych nosiła znamiona przestępstwa niegospodarności –w związku z czym w tym przypadku złożono zawiadomienie do prokuratury. Zdaniem NIK w województwie dolnośląskim niegospodarnie wydano 9,2 mln zł.

Konsekwencją opisanych powyżej nieprawidłowości była niska jakość usług i ograniczenie rozwoju tego segmentu przewozu. Analizując m.in. skargi podróżnych do PKP, czy wyniki badań przeprowadzonych przez Biuro Marketingu PKP widać, że pasażerowie negatywnie oceniają standard podróży (w tym czystość) i bezpieczeństwo (kradzieże, pobicia, wymuszenia). Pasażerowie skarżą się także na niepunktualność pociągów i brak skorelowania ich przyjazdów/odjazdów z innymi środkami komunikacji –pociągami (np. Intercity), czy też autobusami.