NIK: Stan bezpieczeństwa przewozów kolejowych nie jest w pełni zadawalający

Stan bezpieczeństwaprzewozów kolejowych w naszym kraju nie jest w pełni zadawalający, pomimowypełniania zadań przez podmioty odpowiedzialne za jego bezpieczeństwo.

Poprawę bezpieczeństwa przewozów utrudniają bariery prawne,finansowe i organizacyjne, w tym związane przede wszystkim z niewłaściwymstanem technicznym blisko połowy linii kolejowych oraz przestarzałym taboremkolejowym. W ocenie NIK, zbyt wolno postępuje wdrażanie europejskiego systemusterowania ruchem kolejowym (ERTMS), który jest kompatybilny pomiędzy krajamiUE. Niepokoi również fakt, że dworce kolejowe, które rocznie obsługują ok. 300mln pasażerów, nie są objęte systemem zarządzania bezpieczeństwem na kolei, bow ustawie o transporcie nie zostały zaliczone do elementów infrastrukturykolejowej. Co więcej część dworców nie jest przygotowana do prowadzenia działańratunkowych oraz ewakuacji pasażerów w przypadku wystąpienia pożaru lub innychzagrożeń, w tym o charakterze terrorystycznym.

Polska pod względem bezpieczeństwa przewozów kolejowychznajdowała się w latach 2010-2014 na jednym z ostatnich miejsc w Europie. Niskipoziom bezpieczeństwa przewozów kolejowych spowodowany był niewłaściwym stanemtechnicznym infrastruktury i taboru, błędami w organizacji ruchu orazniedostateczną ochroną pasażerów i towarów przed przestępczością. Pomimo tychwskaźników, transport kolejowy pozostawał najbezpieczniejszym rodzajemtransportu lądowego, a liczba poważnych wypadków z roku na rok ulegałazmniejszeniu.

Kontrola NIK miała odpowiedzieć na pytanie jak podmiotyodpowiedzialne za bezpieczeństwo przewozów kolejowych wykonują swoje zadaniaprzez oraz miała pozwolić na ustalenie barier prawnych, finansowych iorganizacyjnych utrudniających funkcjonowanie systemu bezpieczeństwa na kolei.

Kontrolą objęto PKP PLK S.A. – jako zarządcę państwowejinfrastruktury kolejowej, PKP S.A. – jako zarządcę największej liczby dworcówkolejowych, 23 przewoźników kolejowych (w tym 13 pasażerskich i 10 towarowych),Komedę Główną Straży Ochrony Kolei oraz Urząd Transportu Kolejowego -wypełniający zadania w zakresie nadzoru nad funkcjonowaniem podmiotówodpowiedzialnych za bezpieczeństwo przewozów kolejowych.

Najważniejszeustalenia kontroli

Rok 2016 był najbezpieczniejszy dla transportu kolejowego wPolsce w okresie ostatnich 5 lat, a w I półroczu 2017 r. odnotowano w tymzakresie dalszą poprawę. W wyniku działań jednostek kontrolowanych spadłaliczba wypadków na liniach kolejowych z 638 w 2015 r. do 581 w 2016 r. (oprawie 9 proc.) oraz ofiar śmiertelnych z 228 do 169 (o 26 proc.). Zmniejszeniuuległa również liczba najechań pojazdów kolejowych na osoby przechodzące przeztory w miejscach niedozwolonych z 235 do 174 (o 26 proc.) oraz kradzieży idewastacji infrastruktury kolejowej z 3 275 do 2 486 zdarzeń (o 24 proc.).Szacunkowe dane za cały 2017 r., wskazujące na wyższą liczbę wypadków ipoważnych wypadków kolejowych (spowodowaną innym sposobem rejestracji i/lubwzrostem liczby tych zdarzeń w drugiej połowie 2017 r.).

Nastąpiła poprawa ochrony przewożonych koleją pasażerów iładunków. Działania w tym zakresie doprowadziły w latach 2012-2016 do spadkuliczby przestępstw popełnionych w pociągach i na terenie kolejowym, w tymm.in.: kradzieży przesyłek (o 16 proc.), kradzieży cudzej rzeczy (o 64,5proc.), rozbojów i wymuszeń (o 57 proc.) oraz bójek i pobić (o ponad 72 proc.).

Ustalone w kontroli nieprawidłowości, ryzyka potencjalnychzagrożeń, a także szacunkowe dane liczby wypadków na liniach kolejowych w 2017r. wskazują, że w ocenie NIK stan bezpieczeństwa przewozów kolejowych w Polscenie jest w pełni zadowalający (pomimo pozytywnej oceny działalności podmiotówodpowiedzialnych za to bezpieczeństwo w latach 2016-2017 I półrocze). Wystąpiłybowiem zjawiska negatywne, takie jak wzrost w 2016 r. liczby wypadkówkolejowych w kategoriach: najechań pojazdu kolejowego na pojazd drogowy (lubodwrotnie) na przejazdach kolejowo-drogowych kat. D (o prawie 18 proc.),zdarzeń związanych z ruchem pojazdu kolejowego (o 66 proc), przedwczesnerozwiązanie drogi przebiegu lub uchylenie zamknięcia i przełożenie zwrotnicypod pojazdem kolejowym (o 73 proc.).

Z ustaleń kontroli wynika, że wzrosła o 2/3 liczbaincydentów na sieci kolejowej (z 505 w 2015 r. do 837 w 2016 r.). Chodzi ozdarzenia, które nie niosły za sobą skutków w postaci zabitych, ciężko rannych,czy znacznych szkód materialnych, ale stwarzały zagrożenia dla bezpieczeństwaruchu kolejowego. Należy podkreślić, że każde z tych zdarzeń mogło doprowadzićdo tragicznej w skutkach katastrofy kolejowej.

W latach 2016-2017 PKP PLK S.A. zarządzała ok. 18,4 tys. kmczynnych linii kolejowych, stanowiących 96 proc. ogółem eksploatowanych linii.Pomimo systematycznej poprawy stanu techniczno-eksploatacyjnego infrastrukturyzarządzanej przez PKP PLK S.A., blisko połowa linii kolejowych wymagała naprawylub kompleksowej modernizacji.

Istotną barierą dla poprawy bezpieczeństwa transportukolejowego jest wykorzystywanie przez PKP PLK S.A. w procesie przewozowym,torów w złym stanie technicznym oraz niepoddawanie ich w pierwszej kolejnościmodernizacji lub niewyłączanie tych torów z eksploatacji. Stwarza to zagrożeniedla bezpieczeństwa przewozów, z uwagi na możliwość wystąpienia uszkodzeń iawarii pojazdów kolejowych, które grożą wykolejeniem się pociągów, pomimowprowadzania na liniach kolejowych ograniczeń maksymalnej prędkości i tympodobnych zabezpieczeń.

Wyniki kontroli przeprowadzonych w 2017 r. na zlecenie NIKprzez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w 23 Zakładach Linii Kolejowychwykazały szereg nieprawidłowości obniżających poziom bezpieczeństwa przewozówkolejowych. Związane one były m.in. z nierzetelnym wypełnianiem przez PKP PLKS.A. zadań w zakresie utrzymania we właściwym stanie technicznym: nawierzchnikolejowej i podtorza – w 18 jednostkach kontrolowanych (tj. 78 proc.), urządzeńdetekcji stanów awaryjnych taboru kolejowego – w 7 jednostkach kontrolowanych(tj. 30 proc.), urządzeń sterowania ruchem kolejowym – w 15 jednostkachkontrolowanych (tj. 65 proc.), sieci trakcyjnej i jej konstrukcji wsporczych -w 7 jednostkach kontrolowanych (tj. 30 proc.). Prezes Urzędu TransportuKolejowego podjął stosowne działania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

W ocenie NIK, bardzo powoli postępowało wdrażanieeuropejskiego system sterowania ruchem kolejowym (ERTMS), stanowiącego podstawęsystemu bezpieczeństwa przy prowadzeniu pojazdów kolejowych. W latach 2012-2017w system sterowania ruchem, kompatybilny pomiędzy krajami Unii Europejskiej(ETCS), wyposażono jedynie 1 044,6 km linii kolejowych. Należy przy tymzaznaczyć, że do 2023 r. planowane jest wdrożenie systemu sterowania ruchem naliniach o długości 1 887,5 km. Wystąpiły ponadto opóźnienia we wdrażaniusystemu łączności cyfrowej na kolei GSMR, tj. drugiego elementu ERTMS.

Stwierdzono również brak zabezpieczenia systemu Radio-stop,służącego do zapobiegania wypadkom kolejowym. W latach 2012-2017 (I półrocze)odnotowano 1 873 przypadki nieuprawnionego nadania tego sygnału, co prowadziłodo zakłóceń ruchu kolejowego i stwarzało zagrożenia dla bezpieczeństwaprzewozów kolejowych. System Radio-stop ma zostać zastąpiony nowoczesnymszyfrowanym systemem dopiero w 2023 r.

Zdaniem NIK doszło do osłabienia integralności zarządzanejprzez PKP PLK S.A. infrastruktury. Związane było to z wniesieniem częściurządzeń podsystemu „Energia”, zasilającego państwowe linie kolejowe, dosprywatyzowanego w 2015 r. operatora systemów dystrybucyjnych PKP EnergetykaS.A., niebędącego zarządcą infrastruktury. Stan ten powoduje, że wskazanaspółka, nie podlega pełnemu nadzorowi ze strony Prezesa Urzędu TransportuKolejowego, w tym kontroli spełniania warunków zawartych w autoryzacjibezpieczeństwa (tj. dokumencie potwierdzającym ustanowienie przez zarządcęsystemu zarządzania bezpieczeństwem oraz spełnianie wymagań niezbędnych dobezpiecznego projektowania, eksploatacji i utrzymania infrastrukturykolejowej).

Zdaniem NIK, alarmujący jest również stan techniczny mostówi wiaduktów kolejowych. Kontrole stanu technicznego 46 mostów i wiaduktówkolejowych przeprowadzone w 2017 r. na zlecenie NIK przez wojewódzkichinspektorów nadzoru budowlanego (przy udziale Głównego Inspektora NadzoruBudowlanego) wykazały nieprawidłowości w zakresie utrzymania 83 proc. (38)poddanych oględzinom obiektów inżynieryjnych. Stan techniczny 20 mostów iwiaduktów kolejowych oceniony został jako nieodpowiedni, a w jednym przypadkujako przedawaryjny. Organy nadzoru budowlanego podjęły działania w celuwyeliminowania stwierdzonych zagrożeń i zapewnienia bezpieczeństwa przewozówkolejowych

Komenda Główna Straży Ochrony Kolei, jako jednostkaorganizacyjna PKP PLK S.A. funkcjonująca na krajowej sieci kolejowej, nie miaław sposób dostateczny określonych uprawnień do ochrony pasażerów w pociągach ina dworcach kolejowych należących do innych przedsiębiorców. Zadania w tymzakresie realizowała na zasadzie dorozumienia konieczności wypełnianiaobowiązków nałożonych w ustawy o transporcie kolejowym (art. 60 ust. 1).

W 2016 r. KG SOK odnotowała spadek rejestrowanych zdarzeń wporównaniu do 2015 r. o 1 149 (o prawie 11 proc.).

Pomimo nałożenia na zarządców infrastruktury obowiązkuutworzenia SOK, jedynie dwóch – PKP PLK S.A. i PKP SKM w Trójmieście Sp. z o.o.- wypełniło ten obowiązek. Pozostałych 12 zarządców (85 proc) nie utworzyłotakiej formacji, co tłumaczyło brakiem potrzeb oraz niepoprawnym brzmieniemwskazanego przepisu (przy czym dziewięciu zarządców zadania z zakresubezpieczeństwa powierzyło prywatnym agencjom ochrony).

Przeprowadzone przez Państwową Inspekcję Pracy w 2016 r.badania czasu pracy maszynistów wykazały 48 przypadków równoległegozatrudnienia maszynistów przez objętych kontrolą 56 pracodawców. Wyniki tychbadań ujawniły m.in. że maszyniści pracowali w czasie: korzystania z odpoczynkuudzielonego przez jednego z pracodawców (w 53 przypadkach) oraz w trakcieurlopu wypoczynkowego udzielonego przez jednego z pracodawców (w 35przypadkach). Państwowa Inspekcja Pracy stwierdziła ponadto nieprawidłowości wzakresie: niezapewnienia maszynistom 11-godzinnego odpoczynku dobowego (przez10 skontrolowanych pracodawców), przekraczania dopuszczalnej tygodniowo liczbygodzin nadliczbowych, w jakich zatrudniani byli maszyniści (przez 12skontrolowanych pracodawców) oraz niezapewnianiem maszynistom 35-godzinnegoodpoczynku tygodniowego (przez 14 skontrolowanych pracodawców). Należy jednakzaznaczyć, że w 2016 r. nastąpiła poprawa stanu przestrzegania przezpracodawców przepisów o czasie pracy maszynistów w porównaniu do wynikówkontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy w 2013 roku.

Ponadto Izba zauważa, że na stacjach pasażerskichzarządzanych przez PKP PLK S.A. nie było urządzeń wspomagających wsiadanie iwysiadanie z pociągu osób o ograniczonej zdolności poruszania się, pomimoniedostosowania wysokości i odległości krawędzi peronów od osi toru do potrzebpodróżnych. Urządzeń takich nie posiadały również pociągi pasażerskie starszejgeneracji, stanowiące większość taboru przewożącego podróżnych. Większośćpociągów pasażerskich nie była wyposażona w defibrylatory, przy czym jedynienieliczni pracownicy drużyn konduktorskich przechodzili szkolenia w zakresieich obsługi oraz udzielania pierwszej pomocy, w tym reanimacji.

Ustalenia kontroli wykazały ponadto, że Prezes UrzęduTransportu Kolejowego sprawował rzetelny nadzór nad podmiotami, których działalnośćma wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego i bezpieczeństwo eksploatacjikolei, w tym m.in. nad wykonywaniem zadań mających na celu: utrzymanie liniikolejowych i pojazdów kolejowych we właściwym stanie technicznym, zapewnieniebezpieczeństwa przewozu koleją towarów niebezpiecznych, czy prawidłowefunkcjonowanie ośrodków szkolenia i egzaminowania maszynistów oraz kandydatówna maszynistów. Ponadto prawidłowo realizował zadania w zakresie nadzoru nadspójnością systemu bezpieczeństwa na kolei oraz spełnianiem przez zarządcówinfrastruktury i przewoźników kolejowych warunków i wymagań zawartych w:autoryzacjach bezpieczeństwa, certyfikatach bezpieczeństwa i świadectwachbezpieczeństwa.

Reasumując Najwyższa Izba Kontroli zdefiniowała dziesięćbarier obniżających bezpieczeństwo przewozów kolejowych (prezentujemy je nagrafice).

Wnioski

W związku z ustaleniami kontroli wskazującymi nawystępowanie barier utrudniających poprawę bezpieczeństwa przewozów kolejowych,Najwyższa Izba Kontroli skierowała do Ministra Infrastruktury następującewnioski o:

Zobowiązanie PKP PLK S.A. – w ramach sprawowanego nadzoruwłaścicielskiego – do opracowania i wdrożenia, jako zadania priorytetowego,programu napraw i modernizacji linii kolejowych w złym stanie technicznym.

Podjęcie działań mających na celu uzyskanie statusu zarządcyinfrastruktury i autoryzacji bezpieczeństwa przez PKP Energetyka S.A. Wprzypadku braku możliwości uzyskania przez tę spółkę autoryzacjibezpieczeństwa, podjęcie prac w zakresie zapewnienia pełnej integralnościpaństwowej infrastruktury kolejowej.

Podjęcie działań mających na celu:

zapewnienie środków pomocowych na modernizację taborukolejowego w perspektywie UE 2021-2027, a w przypadku braku możliwości pełnegowykorzystania funduszy przeznaczonych na inwestycje infrastrukturalne wperspektywie UE 2014-2020, przesunięcie na ten cel odpowiedniej wielkościśrodków finansowych;

rozwiązanie przez przewoźników kolejowych prowadzącychdziałalność z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego problemunieczynnych pojazdów kolejowych, które na skutek złego stanu technicznegoutraciły zdolność do dalszej eksploatacji.

Podjęcie działań mających na celu wprowadzenia ustawowychuregulowań:

nakładających na przewoźników pasażerskich obowiązkidotyczące wyposażania pociągów w defibrylatory i systemy monitoringubezpieczeństwa pasażerów w wagonach oraz szkolenia pracowników drużynkonduktorskich w zakresie udzielania pierwszej pomocy w sytuacjachzagrażających życiu podróżnych;

umożliwiających zaliczenie dworców kolejowych do elementówinfrastruktury kolejowej i nakładających na ich zarządców obowiązki dotycząceopracowania i wdrożenia systemów zarządzania bezpieczeństwem (SMS) -przynajmniej w obiektach obsługujących dużą liczbę pasażerów, wyposażaniadworców w defibrylatory, systemy monitoringu oraz szkolenia pracowników obsługii ochrony w zakresie udzielania pierwszej pomocy.

Podjęcie prac mających na celu formalne uregulowanieobowiązków związanych z utrzymaniem wagonów pasażerskich w sposób analogiczny,jak systemów utrzymania wagonów towarowych (MMS).

Zobowiązanie PKP PLK S.A. – w ramach sprawowanego nadzoruwłaścicielskiego – do podjęcia działań związanych z wyposażaniem peronów wurządzenia wspomagające wsiadanie i wysiadanie z wagonów przez osobyniepełnosprawne i osoby o ograniczonej zdolności poruszania, do czasu przyjęciakrajowego programu wdrażania TSI PRM na zarządzanych liniach kolejowych.

Wdrożenie prac legislacyjnych mających na celuwyeliminowanie niepoprawnego brzmienia przepisu art. 59 ust. 1 ustawy otransporcie kolejowym.

„