Rozwój transeuropejskiej sieci transportowej filarem wzrostu gospodarczego Unii Europejskiej

Szanowni Czytelnicy,

Prezentujemy poniżej artykuł Marty Mieleckiej „Rozwój transeuropejskiej sieci transportowej filarem wzrostu gospodarczego Unii Europejskiej” opublikowany w Biuletynie Analiz UKIE nr 14/2004. Autorka prezentuje w nim priorytetowe inwestycje infrastrukturalne, które umożliwią w przyszłości utworzenie ogólnoeuropejskiej sieci transportowej łączącej wszystkich członków UE . Pierwsze założenia tego przedsięwzięcia powstały blisko 10 lat podczas szczytu Rady Europejskiej w Essen, jednak większą dynamikę temu projektowi nadało przyjęcie nowych państw do Unii Europejskiej i tym samym powstanie nowych wyzwań przed infrastrukturą transportową. Przedstawiony w artykule projekt sieci transportowej TEN wskazuje m.in. tendencje w rozwoju międzynarodowego transportu pasażerskiego.

* * *

Jednolity rynek, którego utworzenie do 1 stycznia 1993 r. założyła sobie w Jednolitym Akcie
Europejskim z 1986 r. Europejska Wspólnota Gospodarcza, poprzedniczka Unii Europejskiej,
opiera się na czterech fundamentalnych swobodach: przepływu towarów, osób, usług i
kapitału. Osiągnięcie tego celu, szczególnie w odniesieniu do przepływu towarów i osób nie
byłoby jednak możliwe bez istnienia spójnej, nowoczesnej i wydajnej infrastruktury
transportowej. Stąd, z końcem lat 80-tych XX wieku pojawiła się idea ustanowienia sieci
transeuropejskich (ang. TEN – Trans-european networks), utworzonych z najważniejszych
ciągów komunikacyjnych krajowych sieci transportowych poszczególnych państw
członkowskich.

Budowa sieci transeuropejskich oznacza także tworzenie połączeń transportowych pomiędzy
regionami centralnymi a terenami peryferyjnymi i słabiej rozwiniętymi gospodarczo. Stąd
uświadomić sobie należy ogromne znaczenie realizacji transeuropejskich inwestycji
infrastrukturalnych w urzeczywistnieniu celów polityki regionalnej, przede wszystkim w
odniesieniu do osiągnięcia spójności społeczno-gospodarczej Unii Europejskiej.

Przede wszystkim jednak, utworzenie wspólnej i spójnej infrastruktury transportowej
odgrywa kluczową rolę dla wzrostu gospodarczego, zwiększenia konkurencyjności
europejskiej gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy. Tematyka rozwoju sieci
transeuropejskich zyskała ostatnio na znaczeniu (od czasów Prezydencji włoskiej), stając się
jednym z dwóch głównych filarów tzw. Inicjatywy na Rzecz Wzrostu – najnowszego
programu pobudzenia gospodarki europejskiej.

Początkowe regulacje wspólnotowe dot. sieci TEN

Po raz pierwszy konieczność nadania priorytetowego znaczenia kwestii utworzenia sieci TEN
podkreślono zasadniczo na szczycie Rady Europejskiej, który odbył się w grudniu 1989 r. w
Strasburgu1. W jego wyniku wezwano Komisję do zaproponowania działań umożliwiających
rozwój sieci transeuropejskich w zakresie transportu (zwłaszcza w obszarze zarządzania
ruchem lotniczym), telekomunikacji oraz energii. Zakres inicjatywy wymaganej od Komisji w
tej sferze uszczegółowiono w Rezolucji Rady z 22 stycznia 1990 r. ws. sieci
transeuropejskich2, w której Komisja została zobowiązana do przedstawienia do końca 1990 r.
programu działań w zakresie sieci transeuropejskich. Komisja miała w szczególności rozważyć czy konieczne jest wspieranie przez Wspólnotę realizacji projektów
infrastrukturalnych, ustalić harmonogram prac oraz wskazać na pojawiające się trudności w
budowie infrastruktury, także o aspekcie finansowym.

Prace, przedsięwzięte przez Komisję zgodnie z zaleceniem Rady, zaowocowały w dniu 5
grudnia 1990 r. Komunikatem pt. „Zmierzając do sieci transeuropejskich – Program Działań
Wspólnoty”3. Ze względu jednak na przeszkody w zakresie finansowania oraz zawiłości
procesu decyzyjnego, Program nie doczekał się realizacji4.

Tym niemniej, świadomość konieczności uregulowania kwestii sieci transeuropejskich na
szczeblu wspólnotowym zdążyła się już mocno zakorzenić w umysłach prawodawców
europejskich. W konsekwencji, w 1992 r. do Traktatu o utworzeniu Wspólnoty Europejskiej
wprowadzono Tytuł XV „Sieci transeuropejskie” (obecnie art.154-156 TWE), w ramach
nowelizacji dokonanej Traktatem o Unii Europejskiej (tzw. Traktatem z Maastricht).

Zgodnie z zapisami art. 154 TWE, mając na względzie utworzenie rynku wewnętrznego oraz
osiągnięcie spójności społeczno-gospodarczej, utworzenie sieci transeuropejskich
przewidziano w zakresie infrastruktury transportu, telekomunikacji i energetyki. W tym celu
Wspólnota wspiera tworzenie wzajemnych połączeń oraz zapewnianie interoperacyjności
sieci, czyli ich współdziałania operacyjnego (technicznego).

W odniesieniu do transportu, konieczność budowy nowych połączeń lub „udrożnienia”
istniejących (tzw. wąskich gardeł – zawężeń tras o dużym natężeniu ruchu, powodujących
korki), jak również zapewnienia interoperacyjności sieci, wynika z dotychczasowego
kierowania się przez państwa członkowskie wyłącznie priorytetami narodowymi w
kształtowaniu rozwoju infrastruktury. Stąd też w art. 155 ust. 2 TWE państwa członkowskie
zostały zobowiązane do koordynacji pomiędzy sobą (w porozumieniu z Komisją) polityk
realizowanych na poziomie krajowym, w zakresie, w jakim mogą one mieć istotny wpływ na
realizację celów określonych w art. 154 (czyli ustanowienie rynku wewnętrznego i
osiągnięcie spójności społeczno-gospodarczej).

Działania Wspólnoty w zakresie sieci transeuropejskich określane są w wytycznych,
przyjmowanych przez Radę w procedurze współdecydowania z Parlamentem Europejskim,
uregulowanej w art. 251 TWE. W wytycznych wskazane są cele, priorytety i ogólne kierunki
działań dotyczących sieci transeuropejskich, w tym projekty infrastrukturalne będące
przedmiotem wspólnego zainteresowania państw członkowskich.

Wytyczne ws. rozwoju transportowej sieci transeuropejskiej

Konieczność utworzenia listy transeuropejskich projektów infrastrukturalnych będących w
interesie Wspólnoty podkreślono w Białej Księdze Komisji Europejskiej z 1993 r. ws.
wzrostu, konkurencyjności i zatrudnienia5. Realizacja transportowej sieci TEN nie
postępowała w związku z recesją, stąd konieczne było – zdaniem Komisji – wskazanie
działań zachęcających inwestorów, publicznych jak i prywatnych, do udziału w budowie
TEN6. Zadaniem Wspólnoty było przede wszystkim usunięcie wszelkich przeszkód natury
administracyjnej oraz w zakresie finansowania projektów.

Zgodnie z sugestiami Komisji zawartymi w Białej Księdze, Rada Europejska na szczycie w
Brukseli w grudniu 1993 r. postanowiła powołać specjalną grupę pod przewodnictwem
Henninga Christophersena (tzw. grupę Christophersena), złożoną z ekspertów państw
członkowskich, która określiłaby projekty infrastrukturalne z zakresu transportu (i energii), o
podstawowym znaczeniu dla ustanowienia sieci TEN7.

W wyniku prac Grupy, Rada Europejska na posiedzeniach na Korfu oraz w Essen,
odpowiednio w czerwcu i grudniu 1994 r., przyjęła listę 14 priorytetowych projektów
transportowych, tzw. listę z Essen8. Lista ta została następnie włączona do Aneksu III Decyzji
Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1692/96/WE z 23.07.1996 r. ws. wytycznych Wspólnoty
dotyczących rozwoju Trans-Europejskiej Sieci Transportowej9, przyjętej zgodnie z
zaleceniem Rady Europejskiej z Essen.

W decyzji określono jednolite kryteria, które muszą spełniać transportowe projekty
infrastrukturalne, ubiegające się o miano „projektów wspólnego zainteresowania” i stąd o
finansowanie ze środków wspólnotowych. W założeniu, projekty te miały zostać
zrealizowane do 2010 r.

Wytyczne dotyczą projektów z zakresu infrastruktury transportowej, czyli dróg, kolei, lotnisk,
śródlądowych sieci wodnych, portów (morskich i rzecznych)10, oraz systemów zarządzania
ruchem, ustalanie położenia, nawigacyjnych.

W 2010 r. transportową sieć transeuropejską tworzyć będzie11:
– 75 200 km dróg, z czego 2/3 stanowić mają autostrady
– 79 400 km linii kolejowych, w tym 28 900 km linii dużych prędkości
– 430 lotnisk
– 270 międzynarodowych portów morskich
– 210 portów śródlądowych

Projekty priorytetowe przyjęte w 1996 r. (tzw. lista z Essen)

1. Połączenie kolejowe dużych prędkości/transport kombinowany – Północ-Południe
2. Połączenie kolejowe dużych prędkości PBKAL (Paryż-Bruksela-Kolonia-Amsterdam-
Londyn)
3. Połączenie kolejowe dużych prędkości – Południe
4. Połączenie kolejowe dużych prędkości – Wschód
5. Kolej tradycyjna/transport kombinowany: linia Betuwe
6. Połączenie kolejowe dużych prędkości/transport kombinowany – Francja-Włochy
7. Autostrady greckie: Pathe i Via Egnatia
8. Połączenie multimodalne Portugalia – Hiszpania – Europa Środkowa
9. Tradycyjne połączenie kolejowe: Cork-Dublin-Belfast-Larne-Stranraer
10. Port lotniczy Malpensa
11. Stałe połączenie kolejowo/drogowe pomiędzy Danią a Szwecją (Oresund)

12. Trójkąt nordycki (kolejowo/drogowy)

13. Połączenie drogowe Irlandia/Wielka Brytania/Benelux

14. Główne połączenie Zachodniego Wybrzeża (kolejowe)

Należy zauważyć, iż odpowiedzialne za utworzenie sieci TEN są państwa członkowskie, jako
adresaci decyzji ws. wytycznych, zaś Wspólnota może je wspierać finansowo w realizacji
poszczególnych projektów.

Finansowanie transportowej sieci transeuropejskiej

Ramy prawne dot. finansowania przez Wspólnotę sieci TEN określają art. 155 TWE oraz
Rozporządzenie Rady (WE) nr 2236/95 z 18.09.1995 r. dotyczące ogólnych zasad udzielania
pomocy finansowej przez Wspólnotę w dziedzinie sieci transeuropejskich (zmienione
Rozporządzeniami Rady (WE) nr 1655/99 i 807/2004)12. Zgodnie z przywołanymi
przepisami, Wspólnota może finansowo wspierać projekty będące przedmiotem wspólnego
zainteresowania (czyli projekty, określone w Aneksie III decyzji 1692/96/WE ze zm.).
Udzielenie pomocy przez Wspólnotę możliwe jest zasadniczo tylko wówczas, gdy realizacja
projektu napotyka na trudności finansowe. Celem tej pomocy jest więc przede wszystkim
uruchomienie lub przyspieszenie realizacji projektu, nie zaś pełne sfinansowanie inwestycji.
Stąd wspierane są głównie prace obejmujące sporządzenie analizy wykonalności projektów
(feasability studies), w wysokości do 50 % kosztów tych analiz. Możliwe jest ponadto
uzyskanie wsparcia w postaci dofinansowania kosztów kredytów, gwarancji pożyczkowych,
wyjątkowo zaś w formie bezpośrednich grantów dla inwestycji. Niezależnie jednak od formy
wsparcia, wysokość pomocy nie może przekroczyć 10 % kosztów inwestycji. Od 2003 r.,
wyższy pułap pomocy – do 20% kosztów całkowitych projektu – dopuszczono w odniesieniu
do projektów dot. systemów satelitarnego ustalania położenia i systemów nawigacyjnych.
Wspierany projekt musi być opłacalny (economically viable) i wystarczająco przygotowany
do realizacji13 (m.in. w zakresie opracowania analizy oddziaływania inwestycji na
środowisko). Ponadto realizacja projektu musi nastąpić w sposób zgodny z innymi politykami
wspólnotowymi (tj. środowiska, konkurencji, regulacjami w zakresie zamówień publicznych).

Dla projektów o charakterze wieloletnim i wymagających znacznych nakładów finansowych
przewidziano instrument wieloletnich programów wskazujących (Indicative Multiannual
Programmes – MIP). Określają one całkowitą oraz roczną wysokość wsparcia dla projektu
(lub grupy projektów), które będą podstawą decyzji o udzieleniu pomocy z budżetu na dany
rok. Środki z MIP – w wysokości do 75% całego budżetu TEN – mogą zostać przeznaczone
wyłącznie na projekty będące przedmiotem wspólnego zainteresowania14.

Na lata 2000-2006 budżet TEN (linia budżetowa TEN) opiewa na 4,6 mld EURO, z czego
lwia część przypada na infrastrukturę transportową (ok. 4 mld EURO), w tym 55% na
projekty kolejowe i nie więcej niż 25% na drogi. Taki podział kwot wynika z konieczności
respektowania zasady zrównoważonego rozwoju (sustainable development), będącej obecnie
głównym wyznacznikiem wspólnej polityki transportowej. Zasada ta zakłada przywrócenie
równowagi pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu, polegające na odciążeniu
transportu drogowego i „przerzuceniu” zwłaszcza transportu ładunków na kolej, jako bardziej
ekologiczny i bezpieczny środek transportu15.

Jednak podstawowym źródłem finansowania realizacji projektów tworzących sieć TEN są
Fundusz Spójności (zob. art. 155, 161 TWE) oraz Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego
(ERDF). Jak ukazuje najnowszy Raport Komisji Europejskiej dotyczący Sieci
Transeuropejskich za rok 200116, wsparcie z Funduszu Spójności dla projektów
transportowych wyniosło 1,318 mld EUR17, zaś z EDRF – 2 mld EUR. Istotny udział w
finansowaniu projektów mają także Europejski Bank Inwestycyjny, dofinansowujący koszty
kredytów oraz Europejski Fundusz Inwestycyjny udzielający gwarancji pożyczkowych.

Najnowsze zmiany prawne

Choć na realizację transportowej sieci TEN udostępnione zostały znaczne sumy ze środków
publicznych, z biegiem czasu okazały się jednak niewystarczające dla terminowego (do 2010 r.- zgodnie z założeniem wyrażonym w decyzji 1692/96/WE) utworzenia sieci TEN18. W
konsekwencji, tylko 20 % projektów z tzw. listy Essen zostało ukończonych19, m.in.
połączenie kolejowe na trasie Cork-Dublin-Belfast-Larne-Stranraer (w 2001 r.), port
lotniczy Malpensa w Mediolanie (w 2001 r.) oraz połączenie kolejowo – drogowe między
Danią a Szwecją w postaci mostu/tunelu w cieśninie Oresund (2000 r.)20.

Opóźnienia w budowie transeuropejskiej sieci transportowej spowodowały dalszy wzrost
zatłoczenia istniejących sieci, opóźnień w ruchu lotniczym, zaś pogorszenie warunków w
ruchu tranzytowym – dalszą izolację regionów peryferyjnych Unii21. Ponadto, ponad połowę
nakładów finansowych na transportową sieć TEN przeznaczano – zgodnie z wnioskiem
państw członkowskich – na projekty drogowe. Podejście takie stało się jednak nie do
pogodzenia ze wspomnianą koncepcją zrównoważonego rozwoju, wymagającą – ze
względów ekologicznych – zwiększenia udziału w przewozach transportu kolejowego,
wodnego śródlądowego i morskiego, kosztem transportu drogowego, jako najmniej
przyjaznego środowisku, co potwierdziła Rada Europejska na szczycie w Gőteborgu w
czerwcu 2001 r.22

Opisane wyżej okoliczności wskazywały na konieczność dokonania rewizji istniejących
wytycznych ws. rozwoju transportowej sieci TEN. Zapowiedź zmian zawarto w Białej
Księdze „Europejska polityka transportowa do 2010 r.: czas decyzji”, przyjętej przez Komisję
Europejską 12 września 2001 r.23 We wspomnianym dokumencie postulowano nadanie
priorytetu projektom stanowiącym alternatywę dla transportu drogowego, przede wszystkim
kolejowym. Stąd projekt nowelizacji wytycznych, przedstawiony przez Komisję 2.10.2001
r.24, przewidywał koncentrację inwestycji na nowych priorytetach o horyzontalnym
charakterze. Obejmowały one utworzenie sieci kolejowej, przyznając pierwszeństwo
przewozom towarowym, budowę sieci kolejowej dużych prędkości w transporcie
pasażerskim, tworzenie połączeń pomiędzy infrastrukturą kolejową a lotniczą oraz
ustanowienie „inteligentnych systemów transportowych” (obejmujących systemy nawigacji,
satelitarnego ustalania położenia, zarządzania ruchem), pozwalających na bardziej efektywne wykorzystanie istniejącej infrastruktury. W projekcie zaproponowano także rozszerzenie o 6
nowych projektów listy zawartej w Aneksie III decyzji 1692/96.

Proponowane nowe projekty priorytetowe

1. Połączenie kolejowe dużych prędkości/transport kombinowany – Północ-Południe
3. Połączenie kolejowe dużych prędkości – Południe
15. System nawigacji satelitarnej Galileo
16. Połączenie kolejowe o dużej przepustowości poprzez Pireneje
17. Połączenie kolejowe dużych prędkości/transport kombinowany – Wschód-Zachód
18. Poprawa żeglowności Dunaju na odcinku Vilshofen i Straubing
19. Wprowadzenie interoperacyjności kolei dużych prędkości na Płw. Iberyjskim
20. Stałe połączenie Fehmarn Belt

Przedstawiona przez Komisję rewizja wytycznych miała ograniczony charakter i choć została
zaaprobowana przez Parlament Europejski, to nie doczekała się przyjęcia przez Radę.
Jednocześnie państwa członkowskie ponawiały na kolejnych posiedzeniach Rady
Europejskiej wnioski o nowelizację wytycznych, w tym uzupełnienie ich o nowe projekty
priorytetowe25.

Ograniczony charakter rewizji wspomnianego projektu wytycznych wynikał z pominięcia
wpływu rozszerzenia na strukturę przewozów oraz związane z tym potrzeby infrastrukturalne
w UE. Należy sobie uświadomić, iż rozszerzenie UE w maju 2004 r. nastąpiło na
niespotykaną dotąd skalę, obejmując 10 nowych państw członkowskich26. Ilość przewozów
zwiększy się nie tylko pomiędzy dotychczasowymi i nowymi państwami członkowskimi, ale
również pomiędzy samymi nowymi członkami UE. W odniesieniu do potrzeb
infrastrukturalnych, obok konieczności poprawy połączeń dotychczasowej UE z nowymi
państwami członkowskimi, należy także uwzględnić stan infrastruktury, która będzie tworzyła
sieć TEN na terytorium nowych krajów członkowskich. Odcinki tej infrastruktury zostały
zidentyfikowane w ramach opracowanego w 1996 r. dla państw kandydujących programu
rozwoju sieci transportowych do 2015 r., oceniającego ich potrzeby infrastrukturalne
(program TINA – Transport Infrastructure Needs Assessment). Zadaniem programu było
określenie i modernizacja głównych europejskich tras transportowych oraz zapewnienie
interoperacyjności infrastruktury (tj. dostosowanie głównie parametrów technicznych
elementów sieci). Trzon sieci TINA (czyli przyszłej sieci TEN na terenie państw
przystępujących) stanowiło 10 tzw. korytarzy transportowych, którymi odbywa się większość
przewozów międzynarodowych, określonych podczas Paneuropejskiej Konferencji
Transportowej na Krecie w 1994 r. i Helsinkach w 1997 r. Potrzeby infrastrukturalne w
nowych państwach członkowskich obejmują m.in. ok. 20 tys. km dróg i 30 tys. km linii
kolejowych, a konieczne inwestycje szacuje się na 100 mld EURO27. Należy w tym miejscu
zauważyć, że chociaż odcinki infrastruktury, które od akcesji tworzą sieć TEN na terytorium
nowych państw członkowskich, zostały włączone do wytycznych ws. rozwoju transportowej
sieci TEN28, to konieczne jeszcze było określenie projektów priorytetowych w tych
państwach29. Inaczej projekty infrastrukturalne o charakterze priorytetowym dla nowych
państw członkowskich, ale nie wpisane do Aneksu III wytycznych, nie mogłyby korzystać ze
wsparcia finansowego Wspólnoty, przewidzianego rozporządzeniem 2236/95.

W związku z powyższym, Komisja powołała Grupę Wysokiego Szczebla, tzw. Grupę Van
Mierta (jej pracom przewodniczył były komisarz ds. konkurencji Karel Van Miert), złożoną z
ekspertów oddelegowanych z dotychczasowych, jak i przyszłych państw członkowskich, w
tym Polski, oraz przedstawiciela EBI. Zadaniem Grupy było określenie – na podstawie propozycji państw członkowskich i przystępujących – projektów o priorytetowym charakterze
dla utworzenia transportowej sieci TEN, które powinny zostać wykonane do 2020 r. Ponadto,
prace Grupy miały także na celu wskazanie głównych przeszkód natury prawnej,
administracyjnej lub finansowej, utrudniających realizację projektów priorytetowych.

Efektem prac Grupy był raport opublikowany 30 czerwca 2003 r., na podstawie którego
Komisja przedstawiła 1 października 2003 r. nowy projekt zmiany wytycznych ws. rozwoju
transportowej sieci TEN, stanowiący uzupełnienie projektu z października 2001 r.30 Prace nad
nowym projektem Komisji miały szybki przebieg w łonie Rady UE i zakończyły się
wydaniem 29 kwietnia 2004 r. decyzji 884/2004/WE nowelizującej dotychczasowe
wytyczne31. Do listy projektów zawartej w Aneksie III decyzji 1692/96/WE dodano nowe
projekty określone przez Grupę Van Mierta jako priorytetowe, w tym dotyczące tzw.
autostrad morskich32. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż nowelizacja wytycznych
wprowadza (w art.19) nową definicję „projektów priorytetowych”, oznaczających projekty
będące przedmiotem wspólnego zainteresowania, które spełniają łącznie następujące warunki:

– zmierzają do stworzenia brakujących odcinków infrastruktury lub usunięcia tzw. wąskich
gardeł, w szczególności projekty transgraniczne,
– ze względu na swoją skalę, planowanie długoterminowe na szczeblu wspólnotowym stanowi
wartość dodaną,
– projekt przedstawia potencjalne korzyści społeczno-ekonomiczne,
– projekt istotnie ułatwia przepływ dóbr i osób, przyczyniając się jednocześnie do zwiększenia
interoperacyjności sieci narodowych,
– projekt pozwala na zwiększenie spójności terytorialnej UE,
– projekt przyczynia się do realizacji koncepcji zrównoważonego rozwoju,
– państwa członkowskie, których dotyczy projekt, zobowiązują się do przeprowadzenia
studium i analiz oddziaływania projektu na środowisko, tak aby zapewnić terminową
realizację projektu (kwestia tzw. poparcia politycznego).

Nowe projekty, które zostały włączone do listy projektów priorytetowych, dotyczą głównie
inwestycji w linie kolejowe oraz infrastrukturę w nowych państwach członkowskich. Na realizację wszystkich projektów priorytetowych, których liczba wzrosła do 30, konieczne są
nakłady rzędu 220 mld EURO, w tym 80 mld EURO do 2006 r.

Wśród przyjętych projektów 4 dotyczą Polski:

– projekt nr 21 – autostrady morskie: Autostrada Morza Bałtyckiego;
– projekt nr 23 – linie kolejowe: Gdańsk – Warszawa – Katowice; Katowice – Brno – Breclav;
Katowice – Zilina – Nowe Miasto (umieszczony w raporcie Grupy Van Mierta);
– projekt nr 25 – autostrady: Gdańsk – Katowice; Katowice – Brno/Zilina (umieszczony w
raporcie Grupy Van Mierta);
– projekt nr 27 – Rail Baltica: linia kolejowa Warszawa – Tallin na odcinku Warszawa –
Kaunas.

Pozostałe nowe projekty stanowią w większości przedłużenie o nowe odcinki projektów z
tzw. listy Essen:

– w ramach projektu nr 1 – przedłużenie linii kolejowej na trasie Berlin – Bolonia – Palermo o
most drogowo-kolejowy nad Cieśniną Mesyńską (2015)33,
– przedłużenie w projekcie nr 3 linii kolejowych dużych prędkości w kierunku południowozachodnim
o odcinki z Lizbony/Porto do Madrytu – Dax – Bordeaux (2020) i Bordeaux –
Tours (2015),
– przedłużenie – w ramach projektu nr 6 – linii kolejowej z Lyonu przez Triest, Ljubljanę,
Budapeszt do granicy ukraińskiej o odcinek z Wenecji, przez rozgałęzienie do Triestu i Koper
aż do Divaca (2015) oraz odcinek Ljubljana – Budapeszt (2015),
– przedłużenie – przewidzianej w projekcie nr 7 – autostrady z Igoumenitsa z rozgałęzieniem
do Patry, przez Ateny, Sofię do Budapesztu o odcinek Sofia – Kulata – granica greckobułgarska
(2010) (z odcinkiem transgranicznym Promahon – Kulata) oraz odcinek z Nadlac
do Sibiu (2007),
– w ramach projektu nr 16, dot. towarowej linii kolejowej z Sines przez Madryt do Paryża,
budowa odcinka z Sines do Badajoz (2010),

– przedłużenie linii kolejowej na trasie Paryż – Strasburg – Stuttgart – Wiedeń – Bratysława –
(projekt nr 17) o odcinek Strasburg – Stuttgart (2015 – z mostem nad Kehl, jako odcinek
transgraniczny) oraz odcinek z Wiednia do Bratysławy jako odcinek transgraniczny (2010),
– w ramach projektu nr 18 – przedłużenie śródlądowej drogi wodnej wiodącej od Renu/Mozeli
przez Men do Dunaju o odcinek Ren – Mozela (2019), Wiedeń – Bratysława (2015) jako
odcinek transgraniczny, odcinek Palkovicovo-Mohacs (2014) oraz tzw. wąskie gardła w
Rumunii i Bułgarii (2011),
– w ramach projektu nr 20 – przedłużenie linii kolejowej przez Cieśninę Fehrmarn o odcinek
do Oresund (2015), Hamburga (2015) i odcinek Hanower – Hamburg – Brema (2015),

– utworzenie tzw. autostrad morskich (projekt nr 21): obok wspomnianej wyżej autostrady
Morza Bałtyckiego, autostrada Zachodnioeuropejska (z półwyspu Iberyjskiego ku Irlandii),
Południowo-wschodnia (od Adriatyku w kierunku Cypru) oraz Południowo-zachodniej
(łączącej Hiszpanię, Francję, Włochy, Maltę i autostradę Południowo-wschodnią) (2010),
– budowa linii kolejowej na trasie Ateny – Sofia – Budapeszt – Wiedeń – Praga –
Norymberga/Drezno (projekt nr 22),
– budowa linii kolejowej na trasie Lyon/Genewa – Bazylea – Duisburg –
Rotterdam/Antwerpia (2009 – 2018) (projekt nr 24),


– połączenie drogowo – kolejowe Irlandii przez Wielką Brytanię z Europą kontynentalną
(projekt nr 26) (2008-2015),

– tzw. Eurocaprail: linia kolejowa łącząca „unijne stolice” Brukselę – Luksemburg – Strasburg
(projekt nr 28) (2012),
– linia kolejowa w ramach adriatycko – jońskiego korytarza intermodalnego (2012 – 2014)
(projekt nr 21),
– połączenie wodne – Sekwany z Scheldt (2016) (projekt nr 30).

Całkowite novum stanowi wprowadzenie do projektów priorytetowych tzw. autostrad
morskich, mających stanowić na morzu równie ważne szlaki komunikacyjne, co autostrady i
linie kolejowe na lądzie. W założeniu, autostrady morskie mają za zadanie koncentrację
przewozów towarowych na kilku szlakach morskich, w celu utworzenia nowych lub
usprawnienia istniejących regularnych połączeń morskich dla transportu towarowego, aby
odciążyć transport drogowy i polepszyć dostęp do państw wyspiarskich i peryferyjnych UE.
Utworzenie autostrad morskich wymagać będzie odpowiedniego przystosowania urządzeń
portowych oraz infrastruktury portowej, należącej do przynajmniej dwóch portów w dwóch
różnych państwach członkowskich. Konieczne będzie także stosowanie elektronicznych
logistycznych systemów zarządzania, usprawnienie procedur administracyjnych i celnych
oraz umożliwienie bezpośredniego dostępu ze strony lądu i morza, także w okresie zimowym.
Projekty wspólnego zainteresowania dotyczące autostrad morskich skoncentrowane będą na
urządzeniach portowych oraz infrastrukturze portowej. Mogą przewidywać wsparcie
finansowe Wspólnoty dla przedsiębiorstw uruchamiających nowe usługi. Aby zapobiec
naruszeniom prawa konkurencji, w nowelizacji wytycznych szczegółowo uregulowano
procedurę wyłaniania projektów, które mogłyby uzyskać taką pomoc.

W rewizji wytycznych przewidziano nadanie projektom priorytetowym „znaczenia
europejskiego”. Jak wskazano w Białej Księdze z 2001 r., pewne odcinki infrastruktury mają
13
znaczenie strategiczne dla płynnego funkcjonowania rynku wewnętrznego (i pozwalają na
zmniejszenie obciążenia infrastruktury/zatłoczenia/kongestii), zaś mniejsze na szczeblu
narodowym lub lokalnym34. Tym właśnie odcinkom, noszącym miano projektów „znaczenia
europejskiego”, przysługuje pierwszeństwo w zakresie finansowania z Funduszu Spójności,
budżetu TEN, funduszy strukturalnych (ERDF), jak również funduszy wsparcia
przedakcesyjnego (ISPA).

Uwzględniając wpływ opóźnień w realizacji pewnych odcinków infrastruktury na opłacalność
prac prowadzonych przez inne państwa członkowskie na tym samym ciągu komunikacyjnym,
w nowelizacji wytycznych dano Komisji możliwość wglądu w stan realizacji projektu w celu
rozważenia ewentualnego wycofania klauzuli „znaczenia europejskiego”. Ponieważ wiele
opóźnień w realizacji projektów dotyczących transportowych sieci transeuropejskich
związanych jest z przedłużającymi się postępowaniami administracyjnymi dot. uzyskania
zezwolenia na realizację inwestycji (obejmującymi ocenę jej wpływu na środowisko
[evaluation] i konsultacje społeczne), państwa członkowskie zostały zobowiązane do
koordynowania swoich prac w tym zakresie, gdy realizują projekt „znaczenia europejskiego”
o charakterze transgranicznym.

Znowelizowana decyzja przewiduje także powołanie Koordynatora Europejskiego,
odpowiedzialnego za wdrożenie projektów „znaczenia europejskiego” (lub ich odcinków) na
transportowej sieci TEN, w szczególności projektów o charakterze transgranicznym.
Koordynatora powołuje – w porozumieniu z zainteresowanymi państwami członkowskimi –
Komisja, zwykle dla koordynacji jednego projektu, choć jego kompetencje mogą zostać
rozszerzone na inne projekty leżące w tym samym ciągu komunikacyjnym. Koordynator
działa w imieniu i z upoważnienia Komisji Europejskiej i ma m.in. promować metody
wspólnej oceny projektów (evaluation) oraz doradzać w sprawach finansowych. Ponadto,
jego zadania obejmują przygotowywanie rocznych raportów dla Komisji Europejskiej na
temat postępu prac we wdrażaniu projektu oraz prowadzenie dialogu z przewoźnikami,
użytkownikami i władzami lokalnymi.

Niemalże jednocześnie z przyjęciem opisanej wyżej „zasadniczej” rewizji wytycznych,
dokonano także częściowej zmiany zasad udzielania pomocy Wspólnoty dla sieci
transeuropejskich poprzez przyjęcie Rozporządzenia (WE) nr 807/2004 Parlamentu
Europejskiego i Rady z 21 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie 2236/9535. Nowe
przepisy umożliwiają m.in. zwiększenie dopuszczalnego pułapu pomocy z 10 % do 20 % dla
projektów dotyczących satelitarnych systemów ustalania położenia i nawigacji oraz odcinków
transgranicznych projektów (transportowych) „znaczenia europejskiego”, określonych w
aneksie III decyzji 1692/96/WE. Należy zauważyć, iż dla tych ostatnich projektów Komisja wstępnie proponowała wsparcie wspólnotowe sięgające 30 % kosztów całkowitych
inwestycji, jednak Rada nie była tak hojna i w ostatecznie przyjętym tekście dopuściła
maksymalnie 20 % pomoc.

Inicjatywa na Rzecz Wzrostu

Opisane wyżej akty prawne nowelizujące wytyczne ws. rozwoju transportowej sieci TEN
oraz rozporządzenie 2236/95 dot. ich finansowania tworzą część tzw. Inicjatywy na Rzecz
Wzrostu – dokumentu programowego, przyjętego przez Radę Europejską na posiedzeniu w
dniach 12-13 grudnia 2003 r. w Brukseli36. Inicjatywa ma umożliwić realizację założeń
Strategii Lizbońskiej, której celem jest uczynienie z gospodarki europejskiej najbardziej
konkurencyjnej i opartej na wiedzy gospodarki, do roku 2010. W związku z tym, w
Inicjatywie zaproponowano wzrost inwestycji na realizację projektów infrastrukturalnych i
naukowych, jako dziedzin kluczowych dla wzrostu gospodarczego. Na wniosek Rady
Europejskiej, która zebrała się w październiku 2003 r., Komisja opracowała listę tzw.
projektów szybkiego startu (Quick Start Programme), nad którymi prace mogłyby się
rozpocząć do 2006 r. Projekty te zostały wybrane na podstawie kryteriów dojrzałości
projektu, jego transgranicznego oddziaływania, wpływu na wzrost i innowacyjność
poszerzonej UE oraz korzyści dla środowiska. Na nich skoncentruje się wsparcie finansowe
Wspólnoty.

W zakresie transportu37, listę tzw. projektów szybkiego startu tworzą wybrane fragmenty
projektów zawartych w nowelizacji wytycznych ws. rozwoju sieci TEN. Z polskich projektów
na liście znalazła się modernizacja odcinków kolejowych Katowice-Breclav oraz Katowice-
Zilina-Nove Mesto n.V na trasie Gdańsk-Warszawa-Brno/Bratyslawa-Wiedeń (projekt nr 23
w nowelizacji wytycznych) oraz realizacja tzw. autostrady morskiej na Morzu Bałtyckim
(projekt nr 21). Oznacza to, że właśnie te fragmenty polskiej infrastruktury realizowane będą
w pierwszym rzędzie, korzystając z pierwszeństwa w zakresie finansowania przed
pozostałymi projektami „znaczenia europejskiego”, określonymi w nowelizacji aneksu III
decyzji 1692/96/WE.

Lista tzw. projektów szybkiego startu jest jednak otwarta i może zostać uzupełniona o
projekty, które osiągną wystarczającą dojrzałość i spełniać będą pozostałe kryteria
umieszczenia na liście. Nowelizacja listy będzie możliwa w ramach corocznego przeglądu
postępów we wdrażaniu Inicjatywy, który będzie miał miejsce na wiosennym szczycie Rady
Europejskiej, począwszy od 2005 r.

Wsparcie finansowe Wspólnoty dla projektów szybkiego startu będzie miało miejsce w
ramach obecnego budżetu ogólnego UE, stąd należy raczej liczyć się z możliwością
przesunięcia środków (z Funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójności), niż pozyskaniem
nowych funduszy.

Tym niemniej, przewidziane w Inicjatywie działania mają także na celu zwiększenie udziału
sektora prywatnego w finansowaniu inwestycji. W tym celu proponuje się m.in. rozwój
współpracy w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego oraz utworzenie Europejskiego
Instrumentu Gwarancyjnego. Instytucja ta umożliwić ma udzielenie inwestorowi prywatnemu
gwarancji na pokrycie kosztów związanych z ryzykiem w fazie operacyjnej projektu (po
zakończeniu realizacji inwestycji), tj. np. mniejszych niż założone wpływów z ruchu
pojazdów, przez z góry określony okres czasu, następujący bezpośrednio po oddaniu
inwestycji do użytku. Również poprawa w zakresie koordynacji i współpracy państw
członkowskich w realizacji projektów, szczególnie transgranicznych, oraz koordynacji
wsparcia finansowego ze źródeł wspólnotowych ma zwiększyć pewność inwestorów
prywatnych odnośnie do opłacalności inwestycji i tym samym zachęcić ich do udziału w
realizacji projektów. Podobne skutki przynieść ma dalsza liberalizacja sektora transportu,
zwłaszcza kolejowego.

Wprowadzenie założeń Inicjatywy dla Wzrostu nie będzie możliwe, jeśli nie zostaną po temu
stworzone właściwe ramy prawne, administracyjne i finansowe. Stąd w dokumencie Rada i
Parlament Europejski zostały zobowiązane do szybkiego przyjęcia (do grudnia 2004 r.) m.in.
nowelizacji wytycznych ws. rozwoju transportowej sieci TEN oraz zmiany rozporządzenia
2236/95 (co – przypomnijmy – udało się już zrealizować), jak również nowej dyrektywy ws.
pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej (tzw. dyrektywy eurowinietowej),
umożliwiającej pozyskiwanie środków na finansowanie infrastruktury transportowej (datę
przyjęcia oznaczono na czerwiec 2004 r.38).

Konkluzje

Blisko 10 lat minęło od szczytu Rady Europejskiej w Essen, kiedy to określono priorytetowe
inwestycje infrastrukturalne, których realizacja jest niezbędna dla utworzenia prawdziwie
„europejskiej” sieci transportowej. Oczywiście budowa, jak również modernizacja
infrastruktury transportowej ma zwykle charakter wieloletni, tym niemniej postępy w
powstawaniu transeuropejskiej sieci transportowej są niewielkie, z pewnością mniejsze od
oczekiwanych. Przyczyna takiego stanu rzeczy tkwi przede wszystkim w trudności w
pozyskaniu odpowiednich nakładów finansowych, które w odniesieniu do infrastruktury
transportowej muszą być znaczne i zwykle pochodzą ze źródeł budżetowych. Dotychczas brakowało także woli politycznej dla przeznaczania dużych sum na rozwój infrastruktury
transportowej, w sytuacji, gdy istnieją inne ważne potrzeby, a środki budżetowe są
ograniczone. Trudno się więc dziwić, że ucierpiała głównie realizacja odcinków
transgranicznych, przynosząca korzyści w pierwszym rzędzie Wspólnocie, a dopiero
pośrednio danemu państwu członkowskiemu, finansującemu poszczególny odcinek
infrastruktury na swoim terytorium.

Przyjęcie Inicjatywy na Rzecz Wzrostu, wymagającej zwiększenia tudzież koncentracji
nakładów budżetowych na inwestycjach infrastrukturalnych, potwierdza nadanie
priorytetowej roli budowie wspólnej infrastruktury transportowej na europejską skalę.
Wyrażone tym samym poparcie polityczne dla utworzenia transportowej sieci TEN pozwala
żywić nadzieję na urzeczywistnienie ambitnej idei stworzenia infrastruktury transportowej
prawdziwie łączącej wszystkich członków UE. Jednocześnie należy mieć jednak na uwadze,
że tzw. lista projektów szybkiego startu obejmuje tylko odcinki projektów priorytetowych
określonych w Aneksie III decyzji 1692/96/WE, i to dotyczące głównie tzw. „starych” państw
członkowskich. Tym niemniej, za sukces Polski należy poczytywać ujęcie w ramach
Inicjatywy na Rzecz Wzrostu dwóch projektów dotyczących infrastruktury transportowej na
terenie Polski. Podobnie, polskie interesy zostały uwzględnione w nowelizacji decyzji
1692/96/WE, której aneks III uznaje za priorytetowe aż cztery projekty dotyczące Polski, w
tym tak ważne jak autostrada i linia kolejowa w korytarzu transportowym Północ – Południe.
Jednocześnie należy pamiętać, iż pomyślna realizacja tych inwestycji uzależniona będzie od
zapewnienia współfinansowania, co w trudnych latach budżetowych 2005-2006 może okazać
się dla Polski nie lada wyzwaniem.

źródło: Biuletyn Analiz UKIE nr 14, maj 2004, http://www.ukie.gov.pl