Okiem związkowca: Batalia o prawo wyłączne w Sejmie
Na ostatnim posiedzeniu Nadzwyczajnej Podkomisji Sejmowej w ramach Komisji Infrastruktury w sprawie rozpatrzenia rządowego projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w dniach 21-23 lipca 2010 udało się wreszcie zmienić zapis, który eliminował stosowanie prawa wyłącznego. W wyniku długich rozmów, konsultacji na poziomie ministerstw oraz dobrej argumentacji strony społecznej biorącej udział w pracach Podkomisji, Ministerstwo Finansów (MF) zmieniło zdanie i ostatecznie wykreślono z projektu ustawy zapis art.18 mówiący, iż operatorowi nie może być przyznane prawo wyłączne, o którym mowa w rozporządzeniu (WE) 1370/2007. To właśnie m. in. z inicjatywy MF wprowadzono do projektu zapis art.18. który, według wnioskodawcy miał zapobiec ograniczaniu konkurencji. Podczas dyskusji ostatecznie ustalono, że zapisy rozporządzenia (WE) 1370/2007 mówiące o prawie wyłącznym nie ograniczają konkurencji a jedynie wskazują możliwość stosowania ich w przypadkach wątpliwych i społecznie pożądanych lub ograniczających dewastację cennych przyrodniczo i krajobrazowo terenów. Ostatecznie art.18 otrzymał brzmienie postulowane przez stronę społeczną i Ministerstwo Infrastruktury:
Ust.1 Organizator w celu zapewnienia rentowności przewozów lub zapobieżeniu zwiększania starty może przyznać operatorowi wybranemu w trybie, o którym mowa w art. 17 ust 1 pkt.1 i 2 prawo wyłączne na określonej linii komunikacyjnej lub sieci komunikacyjnej.
Ust.2 Prawo wyłączne, o którym mowa w ust.1 może być przyznane w ramach umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, o której mowa w art.23:
– na okres nie dłuższy niż 5 lat,
– jeżeli linia komunikacyjna, linie komunikacyjne lub sieć komunikacyjna, na których mają być realizowane przez operatora przewozy, ujęte są w planie transportowym obowiązującym na obszarze właściwości danego organizatora. Ust.3 Zakres prawa wyłącznego, o którym mowa w ust.1 powinien być proporcjonalny do potrzeby zapewnienia rentowności przewozów lub zapobieżeniu zwiększania starty w związku z realizacją przewozów przez operatora. Prawo to może dotyczyć wykonania przewozów, w szczególności:
– na całej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych, sieci komunikacyjnej lub ich części,
– określonego dnia tygodnia lub określonej pory dnia z uwzględnieniem natężenia ruchu pasażerów na danej linii komunikacyjnej lub liniach komunikacyjnych.
Ust.4 Przyznanie prawa wyłącznego, o którym mowa w ust. 1 nie ogranicza uprawnień wynikających z wydanego potwierdzenia przewozu, o którym mowa w art.27 ust.1 do czasu wygaśnięcia lub cofnięcia tego potwierdzenia.
Miejskie postulaty
A zatem zgłaszany od samego początku prac nad ustawą (2006 rok) przez związki zawodowe działające w komunikacji miejskiej, Izbę Gospodarczą Komunikacji Miejskiej, Stowarzyszenie Techników i Inżynierów Komunikacji RP postulat, aby w ustawie było prawo wyłączne, został tym samym spełniony, a nawet, dodatkowo, uszczegółowiony i przyporządkowany do spraw związanych z zawieraniem umów na świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również w innych artykułach projektu.
Podczas ostatniego posiedzenia Podkomisji przysłowiowym „rzutem na taśmę”zaproponował swoje poprawki Zarząd Transportu Miejskiego (ZTM) z Warszawy. Mimo, iż zostały one zgłoszone po obowiązującym terminie zostały jednak ujęte i rozpatrzone pod kątem zasadności lub nie i czy wnoszą istotne elementy do całości ustawy. W sumie ZTM zaproponował 20 poprawek, które w większości wypadków były niezasadne i niecelowe a część z nich potwierdzała złe rozumienie przez ZTM zawartych w ustawie zapisów jak również nadmierną interpretację i przypisywanie sobie do obowiązków jako organizatora czynności, których nie powinien wykonywać. Wskazują również, niezrozumienie, kto w świetle ustawy jest organizatorem, a kto wykonuje w imieniu organizatora założenia m. in. planu transportowego. Czyli jest wykonawcą a nie organizatorem.
W przypadku Warszawy należy uznać, że w świetle ustawy ZTM będzie właśnie wykonawcą a nie organizatorem. Ustawa jednoznacznie mówi:
Art.7. 1 Organizatorem publicznego transportu zbiorowego, zwanym dalej „organizatorem”właściwym w zależności od obszaru działania lub zasięgu przewozów, jest:
– gmina:
– na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich, której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia miedzy gminami –na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej w gminnych przewozach pasażerskich
– związek międzygminny –na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej na obszarze gmin tworzących związek międzygminny
– miasto na prawach powiatu
– powiat,
– związek powiatów
– województwo
– minister
Zatem w układzie Warszawy jako gminy podzielonej na dzielnice a będącej w obszarze metropolitarnym (oczywiście jak ustawa o metropoliach wreszcie zostanie dopięta), w którym jest największą gminą, organizatorem transportu będzie – Rada Warszawy (RW). W przypadku, kiedy zostaną podpisane porozumienia z sąsiednimi gminami, również dla gmin sąsiednich będzie Rada Warszawy.
W świetle ustawy to ona (RW), jest odpowiedzialna za wykonanie zapisów ustawy jak również innych dokumentów związanych z transportem publicznym (m. in. zapisów konstytucji RP). A gdy zostaną dokonane odpowiednie porozumienia na szczeblu gmin, a w nich zapis, kto i w jakim zakresie organizuje transport publiczny na terenie gminy czy gmin, jaki jest udział w kosztach, w budowaniu planu transportowego, budowie infrastruktury i wskazania, kto będzie działał w ich imieniu może upoważnić ZTM do zarządzania komunikacją. Jednak trzeba pamiętać, że to gmina jest organizatorem i to ona będzie zawierała porozumienia z operatorami lub przewoźnikami działającymi na jej terenie. I wcale nie musi to być ZTM, jeśli choć jedna z gmin nie będzie zadowolona ze współpracy z zarządcą (inaczej – organem wykonawczym organizatora) w imieniu RW. Zawsze może powołać swoje Biuro czy Zarząd Transportu. Pozwala na to ustawa.
Taki, jak powyżej, tok myślenia stał się podstawą dla odrzucenia m. in. proponowanej przez ZTM poprawki w art.12 ust.1 pkt1, w którym ZTM proponował wprowadzenie konieczności określenia sieci komunikacyjnej jako obligatoryjnego elementu Planu Transportowego i przepisów określających model postępowania w razie korekt linii komunikacyjnych. Brak takiego modelu, według ZTM będzie skutkowało koniecznością dokonywania zmian w planach transportowych opracowanych na wszystkich szczeblach nawet w przypadku nieistotnych zmian mających na celu np. dostosowania przebiegu linii do potrzeb społeczności lokalnej lub wprowadzenia zmian w razie remontu infrastruktury. ZTM zaproponował, aby szczegółowe określenie sieci komunikacyjnej należało do kompetencji organu wykonawczego organizatora (w tym przypadku ZTM) a plany transportowe uchwalone poprzez gminy zawierały jedynie założenia ogólne i koordynujące siec komunikacyjną. Według wnioskodawcy poprawki, brak przepisu spowoduje paraliż w bieżącym dostosowaniu układu komunikacyjnego
do zachodzących zmian w zagospodarowaniu i potrzebach przewozowych albo omijanie w różny sposób tego zapisu.
Wprowadzenie zaproponowanego przez ZTM zapisu upoważniłoby go, jako organu wykonawczego, zarządcy do większej ingerencji w Plany Transportowe, żeby nie powiedzieć na pewnym etapie uczyniłoby ZTM jedynym kompetentnym do tworzenia Planu. A czy Plan stworzony przez ZTM zawsze będzie się kierował potrzebami społeczności lokalnej? Czy czasami nie zdecydują względy ekonomiczne na potrzebami mieszkańców? Czy wreszcie będzie w nim miejsce na prawo wyłączne, sprzyjanie rozwojowi samorządowej (Miejskie Zakłady Autobusów i Tramwaje Warszawskie, Metro) komunikacji miejskiej? Stworzenie warunków dla rozwoju regularnej, okazjonalnej, tymczasowej komunikacji o charakterze turystycznym? Zapewne dość szybko korzystne dzisiaj dla firm samorządowych zapisy ustawy szybko byłyby tylko wspomnieniem. Tak przynajmniej można wnioskować obserwując dotychczasową działalność ZTM-u, który coraz bardziej spycha firmy transportowe tylko i wyłącznie do świadczenia usług transportowych dla ZTM-u bez możliwości osiągania dodatkowych korzyści z usług transportowych o charakterze turystycznym czy okazjonalnym, edukacyjnym.
Inną sprawą jest, że ZTM nie zrozumiał, iż Plan Transportowy to nie tylko kreślenie ołówkiem tras po konkretnych ulicach, a cały szereg zabiegów związanych wieloma dokumentami, które są w gestii samorządów. Plan transportowy to nie jest bieżący dokument organizujący komunikacje na danym terenie a dokument tworzony z określeniem pewnych planów na przyszłość, często oparty o plany zagospodarowania przestrzennego, prognozy potoków komunikacyjnych, nową zabudową czy ograniczaniem ruchu osobowego na terenach cennych pod względem ekologicznym czy krajobrazowym. Wreszcie, że Plan Transportowy to wskazanie przyszłym operatorom, przewoźnikom pewnych tendencji z przynajmniej pięcioletnim wyprzedzeniem, miedzy innymi po to, aby mogli dostatecznie wcześniej przygotować się do przyszłej obsługi tras komunikacyjnych odpowiednim taborem. Znając plan transportowy, wielu z nich będzie mogło planować rozwój firmy, dostosowanie jej do standardów ekologicznych, zabezpieczyć odpowiednie finansowanie zakupów nowego taboru, rozszerzyć działalność o inne środki transportowe, itd.
Np. określenie w planie transportowym, że w danym rejonie będzie zachowana unikalna mikroflora, mikrofauna, teren wypoczynkowy przewiduje się uruchomienie tam ekologicznie czystej komunikacji zbiorowej. NP. trolejbusu lub tramwaju czy ukrytej w wykopie SKM o jednym lub dwóch torach i jednym przystankiem. Czyli nie tylko wyznaczenie trasy, ale zadbanie również o odpowiednią infrastrukturę w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego, plany finansowe, uchwały Rady Gminy itd. A to jeszcze nie wszystko co wiąże się z planem transportowym. Dopiero rozpoczęto prace nad stworzeniem specjalnego przewodnika, w rodzaju Vademecum:
–Jak zrobić poprawny plan transportowy. Jednym z jego współtwórców jest Izba Gospodarcza Komunikacji Miejskiej, Ministerstwo Infrastruktury, Stowarzyszenie Techników i Inżynierów RP. Prace posuwają się dość szybko i jest nadzieja, że wspomniany przewodnik będzie dostępny w momencie wejścia w życie ustawy. Dlatego też, patrząc nieco szerzej, poza granice Warszawy należy już dziś zastanowić się poważnie jak powinno wyglądać realizowanie ustawy zgodnie z jej zapisami z korzyścią dla operatorów a nie tylko organizatorów. Zastanowić się, jak zabezpieczyć wiele przepisów ustawy, aby samorządy dobrze ją interpretowały i nie szły na pewną łatwiznę udzielając pełnych pełnomocnictw zarządcom czy organom wykonawczym działającym w ich imieniu. Wszak, gdy przystępowano 4 lata temu do pierwszych prac nad ustawą, jej podstawowym hasłem głoszonym podczas pierwszego spotkania z Ministrem Bogusławem Kowalskim, obecnie posłem VI kadencji ze związkami zawodowymi działającymi w komunikacji miejskiej (Łódź –sierpień 2006) , było: – „Musimy tę sprawę załatwić”.
Doprowadzenie przez stronę społeczną do powstania projektu ustawy nie znaczy, że wszystko dalej potoczy się prawidłowym torem, korzystnym dla operatorów, przewoźników a komunikacja miejska zacznie kwitnąć. To dopiero początek żmudnej, czasochłonnej pracy. Pracy, która w wielu wypadkach będzie musiała polegać na większej współpracy operatorów z organizatorami w postaci samorządów lokalnych do wojewódzkiego szczebla włącznie. Często na doradztwie czy nawet budowie wielu przepisów wykonawczych, aby ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie była martwym aktem prawnym. Część z tej pracy na pewno powinny wykonać właśnie związki zawodowe działające w firmach transportowych. Szczególnie związanej z całą osłoną społeczną i socjalną, o której co prawda projekt ustawy nie mówi wprost a jedynie w otwartym katalogu odwołuje się do rozporządzenia 1370/2007. Szczególnie w punktach 16, 17 wzmiankowanego rozporządzenia. To między innymi związki zawodowe w oparciu o zapisy ustawy będą teraz mogły się upominać o lepsze warunki pracy (m. in. o węzły socjalne na przystankach krańcowych w ramach poprawy infrastruktury przystankowej), o nowy tabor ( w ramach zapewnienia odpowiedniego standardu usług), o utracone przywileje w ramach wykonywania służby użytecznie społecznej, itd.
Ustawa tworzy pewne podwaliny, ale z chwilą jej uchwalenia praca się nie kończy, a dopiero zaczyna. Trzeba o tym pamiętać i już dziś myśleć o tworzeniu korzystnych relacji na linii samorząd –operator, przewoźnik. Relacji, które oparte będą o współpracę, szczególnie w układzie samorządowych firm transportowych. Podobnie jak jest to w innych krajach Unii Europejskiej. Niejakim potwierdzeniem powyższego, że należy od samego początku, od chwili wejścia ustawy w życie pilnować prawidłowości zapisów jest przytoczenie poprawki ZTM-u dotyczącego art.21 ust.4, w której to, wnioskodawca proponuje ograniczyć zapisy ustawy w w/w artykule mówiącym o obowiązku ogłoszenia przez organizatora zamiaru przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia do niezbędnego minimum. Tj. –a)nazwa i adres właściwego organu, b) przewidywanego tryby udzielania zamówienia, c) usługi i obszaru potencjalnie objęte zamówieniem. ZTM w poprawce proponował wykreślić takie punkty jak: rodzaj transportu oraz linię komunikacyjną, linie komunikacyjne lub sieć komunikacyjną, na których będą wykonywane przewozy oraz przewidywaną datę rozpoczęcia postępowania o udzielenie zamówienia w trybie, o którym mowa w art17 lub bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art.20. Jak należy domniemać, że gdyby przeszły proponowane przez ZTM poprawki (na szczęście zostały odrzucone) pozwoliłoby to ZTM-owi, podobnie jak innym zarządcom komunikacji, na nie zawieranie bezpośrednich umów, ogłaszanie planowanych przetargów w terminie krótszym jak rok (praktykowane obecnie to 3 miesiące –ustawa mówi o minimum 6 miesiącach). Również mógłby w większym zakresie decydować o wszelkich zmianach w sieci czy na trasach, nie mówiąc, że również decydować o wybraniu konkretnej firmy produkującej tabor komunikacyjny motywując, że tylko ta a nie inna spełnia oczekiwania organizatora zgodnie z planem transportowym. Na szczęście kolejny „sprytny zabieg prawny”nie udał się.
Oczywiście nie wszystkie poprawki zgłoszone przez ZTM ograniczały się tylko do zabezpieczenia swojego bytu jako „niepisanego organizatora”. Niektóre były zasadne i patrząc z miejsca operatora nawet słuszne. Między innymi te, które wreszcie porządkowały sprawy związane z infrastrukturą przystankową i korzystaniem z niej. Jedną z poprawek, które zostały przyjęte była poprawka do art. 30 ust.4 mówiące o cofnięciu przez organizatora w drodze decyzji administracyjnej potwierdzenia przewozu. Do wymienionych w ust. 4 czterech punktów ZTM zaproponował dodać piąty, aby organizator mógł cofnąć potwierdzenie zgłoszenia przewozu w przypadku rażącego naruszenia zasad korzystania z przystanków.
Swoją poprawkę motywował tak: „Tryb wydawania potwierdzeń zgłoszenia (zastępujących dotychczasowe zezwolenia) w komunikacji komercyjnej przewiduje uzyskanie „potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i dworców dokonane z ich właścicielami lub zarządzającym”. Nie ma jednak mowy o prawie zarządcy do odmowy zawarcia takiego uzgodnienia w uzasadnionych przypadkach. Z sytuacją taką mamy miejsce w Warszawie na większości przystanków w centrum miasta, z których korzystają przewoźnicy komercyjni, a najjaskrawszymi przypadkami są przystanki „Centrum 05”(gdzie przewoźnicy blokują ruch, wymuszając wysadzanie pasażerów z autobusów komunikacji miejskiej bezpośrednio na jezdnię) bądź „Dw. Wileński 03”(z którego korzystają wyłącznie przewoźnicy komercyjni, toczący ze sobą bardzo ostrą walkę konkurencyjną)”.
„Wprowadzenie wskazanej sankcji, w naszej opinii powinno skłonić przewoźników korzystających z przystanków do respektowania zapisów umów zawartych z zarządzającymi przystankami, a organizatorom dać możliwość egzekwowania podpisanych umów z przewoźnikami w zakresie udostępniania przystanków. Brak takiej możliwości będzie pogłębiał zjawisko niewłaściwych zachowań niektórych kierujących autobusami linii komercyjnych, które w efekcie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i uniemożliwiają właściwą obsługę pasażerów innych linii komunikacyjnych.”
Wprowadzenie do ustawy takiego zapisu być może nie rozwiąże do końca spraw związanych z korzystaniem z przystanków przez przewoźników komercyjnych, ale zapewne w pierwszym okresie funkcjonowania ustawy, może stać się dla nich pewnym „straszakiem”. Opisywany przez ZTM problem we wskazanych miejscach Warszawy nie jest tylko problemem warszawskim, a raczej ogólnopolskim. Co najgorsze, coraz częściej przybierającym na sile. W wielu przypadkach dotyczy nie tylko miast, ale również obszarów wiejskich, gdzie jedynym przystankiem jest przystanek PKS-u wykorzystywany przez wszystkich przewoźników, często bez odpowiednich uzgodnień nie tylko z organizatorem, ale również innymi użytkownikami czy właścicielami.
Jest to widoczne w okresach sezonów turystycznych w atrakcyjnych miejscowościach turystycznych. Wprowadzony zapis jest równocześnie potwierdzeniem, że ustawodawca chce za pomocą różnych instrumentów prawnych nieco uporządkować rynek przewozów pasażerskich nie tylko pod względem jego dostępności, ale również ujednolicenia zasad korzystania z niego, w tym ważnego elementu, jakim jest infrastruktura przystankowa. Jak będzie to funkcjonować w przyszłości trudno powiedzieć i w dużej mierze będzie zależało od przepisów i umów, które będzie zawierał organizator lub w jego imieniu – zarządca. A na dobrą sprawę nie ma wypracowanych dobrych wzorców takich umów, między innymi, dlatego, że nie było ustawy o transporcie zbiorowym, która byłaby podstawą prawną dla przepisów wykonawczych, rozporządzeń, zarządzeń wykonawczych na szczeblu podstawowym –gminnym. Należy mieć nadzieję, że w tym przypadku organizator poradzi sobie z tym problemem, choć zapewne rozwiązań będzie wiele, i będą zależne od miejsca, sytuacji, itd.
Jak już było wspomniane wcześniej –projekt ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie tylko reguluje i stanowi nowe rozwiązania prawne, ale również zmienia szereg innych ustaw. Między innymi pewne zapisy w ustawie –prawo przewozowe. Jedną z takich zmian jest wprowadzenie dla kontrolerów biletów możliwości zatrzymania podróżnego, gdy ten nie legitymuje się ważnym biletem. Dotychczas prawo przewozowe w art. 33a ust 4 pkt.4 (Dz. U. z 2000 roku nr 50, poz. 601) mówiło, że w razie odmowy zapłacenia należności i niemożności ustalenia tożsamości, kontroler winien zwrócić się do funkcjonariusza Policji lub innych służb porządkowych, które mają zgodnie z przepisami prawa uprawnienia do ustalania tożsamości osób, o podjecie czynności zmierzających do ustalenia tożsamości podróżnego. Teraz kontroler będzie miał większe uprawnienia do ustalenia tożsamości.
Jak zatem widać wzrosły uprawnienia kontrolerów biletów, ale co należy rozumieć pod hasłem –„zatrzymać podróżnego”i jak ono będzie stosowane w praktyce, tego w chwili obecnej nie można przewidzieć. Oby pod tym hasłem nie nadużywano uprawnień, które, jak rzeczywistość pokazała w wielu przypadkach były lub nawet przekraczały uprawnienia, nie rzadko nawet z nadużyciem siły. Trzeba mieć nadzieję, że dając takie uprawnienia kontrolerom, zarządzający lub organizator przeprowadzi stosowne szkolenie i uczuli przyszłych kontrolerów, jak należy rozumieć i stosować „zatrzymać”, aby nie wchodzić w konflikt z prawem na pograniczu uszkodzenie ciała, godności, itd. To tylko niektóre poprawki zgłoszone przez stronę rządową i społeczną do projektu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym podczas tzw. drugiego czytania. Teraz po naniesieniu stosownych poprawek do projektu ustawy przez Komisję Infrastruktury i Kancelarię Sejmu projekt trafi pod ponowne czytanie już podczas posiedzeń Komisji. Jeżeli w trakcie prac Komisji nie powstaną nowe wątpliwości, nowe poprawki, należy spodziewać się szybkiego przekazania projektu pod obrady Sejmu i ostateczne przegłosowanie w obecnej formie. Jednak nie należy zapominać, że w tym samym czasie projekt ustawy był konsultowany także w innych Komisjach Sejmowych, które również mogły nanieść swoje poprawki. Trzeba się również liczyć z tym, że w każdej chwili w samej Komisji może powstać tzw. poprawka poselska, która może spowolnić drogę legislacyjną.
Trzeba mieć jednak nadzieję, że najbliższe posiedzenia Komisji będą zgodne z planem i zakładany podczas pierwszego czytania w maju br. termin październik 2010 – będzie realnym. Jako uczestnik, ze strony społecznej, posiedzeń Komisji i Podkomisji, muszę stwierdzić, że czteroletnia praca nad ustawą stworzyła naprawdę nowoczesny dokument regulujący komunikację publiczną w Polsce. Wiele wypracowanych zapisów jest w zupełnej zgodzie z rozporządzeniem
(WE) 1370/2010, a wiele odwołuje się w formie tzw. otwartego katalogu do umieszczonych w nim zapisów. Tzw. otwarty katalog pozwala na większą elastyczność ustawy i łatwiejsze jej dostosowanie do konkretnych warunków. Jednak trzeba pamiętać, że owa otwartość musi być traktowana z rozwagą, aby za kilka lat nie było potrzeby nanoszenia milionów poprawek do ustawy, które w efekcie mogą znacząco rozregulować na wiele lat ustanowione prawo. Trzeba mieć nadzieję, że ustawa o transporcie zbiorowym nie podzieli losów ustaw o transporcie drogowym, prawie przewozowym itd., które przynajmniej od 5 lat stale podlegają zmianom i poprawkom i z każdą kolejną wersją stają się coraz bardziej zawiłymi dokumentami prawnymi wymagającymi tworzenia od podstaw nowych ustaw.
Komentarze