NIK o transporcie publicznym w Polsce

W ramach przeprowadzonej w 2009 r. kontroli systemów transportowych w największych miastach w Polsce NIK stwierdził, że modernizacja systemów transportowych nie nadąża za wzrostem natężenia ruchu samochodowego.

Opublikowany w czerwcu br. raport NIK pt. „Informacja o wynikach kontroli działań podejmowanych na rzecz usprawnienia systemu transportowego w największych miastach w Polsce”jest bardzo interesującą lekturą o faktycznym stanie komunikacji miejskiej w największych polskich aglomeracjach. Generalnie Iza ocenia, że w sytuacji nasilającego się ruchu samochodowego w miastach i wokół nich, w niewystarczającym tempie podejmowano realizację zadań inwestycyjnych i organizacyjnych umożliwiających istotną poprawę funkcjonowania systemów transportowych, w szczególności budowę obwodnic drogowych i rozwijanie transportu szynowego. Niewystarczające było również tempo działań na rzecz zwiększenia atrakcyjności transportu publicznego. Poniżej przestawiamy najważniejsze zastrzeżenia NIK do transportu publicznego:

– W ocenie NIK, działania samorządów na rzecz zwiększenia atrakcyjności transportu zbiorowego, a tym samym zwiększenia udziału tej formy transportu w przewozach osób na terenie miast, okazały się w większości przypadków nieskuteczne. Spośród ośmiu miast objętych kontrolą, tylko w Krakowie odnotowano znaczący wzrost liczby osób korzystających łącznie z różnych form transportu zbiorowego.

– W czterech miastach zbyt wolno, w stosunku do rzeczywistych potrzeb, były wdrażane zaplanowane działania, obejmujące zarówno rozbudowę systemów transportu szynowego (tj. tramwajowego oraz kolejowego), jak i modernizację istniejącej infrastruktury.

– Skala zakupów nie pozwoliła na odnowienie taboru tramwajowego i trolejbusowego. Stwierdzono systematyczne zwiększanie się średniej wieku tego taboru we wszystkich miastach. Udział wagonów starszych niż 20 letnie, w ogólnej liczbie wagonów tramwajowych, zwiększył się z 51,2% na koniec 2003 r. do 74,1% na koniec I półrocza 2009 r. W Lublinie, w którym brak jest sieci tramwajowych, znacznie wzrosła średnia wieku taboru trolejbusowego.

– W wolnym tempie oraz w ograniczonym zakresie, wdrażano inne rozwiązania, przyczyniające się do usprawnienia transportu w miastach, takie jak budowa parkingów pozwalających na pozostawienie samochodów osobowych w celu dalszego korzystania z komunikacji  miejskiej, węzłów przesiadkowych, zintegrowanych systemów zarządzania ruchem.

– Jedynie w Poznaniu i w Warszawie wybudowano parkingi, umożliwiające pozostawienie samochodów osobowych w celu dalszej podróży komunikacją miejską. W Warszawie funkcjonuje 5 takich parkingów (łącznie 2 224 miejsca parkingowe), a w Poznaniu – 6 (na 912 miejsc parkingowych).

– W 3 miastach (w Poznaniu, Krakowie i w Warszawie) uruchomiono zintegrowane systemy sterowania i zarządzania ruchem na części skrzyżowań, które umożliwiają m.in. nadanie priorytetu przejazdu pojazdom transportu zbiorowego (głównie tramwajom).

– W ograniczonym zakresie wprowadzano uprzywilejowanie przewozów autobusowych, polegające na wyznaczaniu oddzielnych pasów przeznaczonych dla autobusów, tzw. buspasów.

– W miastach objętych kontrolą stwierdzono utrzymującą się niewielką gęstość4 ścieżek rowerowych (od 0,17% do 0,52%) oraz fakt, że w żadnym przypadku    sieć    ścieżek    rowerowych    nie    tworzyła    spójnego    systemu komunikacyjnego

Podsumowując NIK stwierdza: –„Modernizacja systemów transportowych w miastach objętych kontrolą NIK nie nadąża za wzrostem natężenia ruchu samochodowego. Utrzymujący się względnie wysoki poziom dekapitalizacji dróg negatywnie wpływa na sprawność układu komunikacyjnego w miastach i ogranicza pozytywne skutki wysiłków podejmowanych na rzecz jego poprawy. Brak spójności oraz konsekwencji w działaniach dotyczących systemu transportu zbiorowego nie spowodowały szerokiego uprzywilejowania tego rodzaju transportu oraz istotnej poprawy jakości świadczonych usług przewozowych. Jednostki samorządu nie wykorzystywały wszystkich rozwiązań, które nie wymagają ponoszenia dużych nakładów, jak wytyczanie buspasów, ograniczanie ruchu samochodów w centrach miast, upowszechnianie komunikacji rowerowej. W niewielkim zakresie wdrażano innowacje technologiczne powszechne w wielu krajach europejskich, takie jak: wielofunkcyjne węzły i punkty transportowe, czy też technologie inteligentnych systemów zarządzania transportem miejskim. Podejmowane przedsięwzięcia miały w większości charakter wybiórczy.”

Poniżej przedstawiliśmy najważniejsze wnioski pokontrolne, teraz czas na ich rozwinięcie. Zaczynamy od atrakcyjności transportu publicznego. W okresie objętym kontrolą NIK, tylko w Krakowie nastąpił znaczący, ponad 50% wzrost liczby osób korzystających z usług transportu zbiorowego38. W trzech miastach (Gdańsku, Lublinie, Szczecinie), liczba osób korzystających z transportu zbiorowego zmniejszyła się, natomiast w 3 pozostałych (Bydgoszcz, Poznań, Warszawa) wzrosła, jednak nie więcej niż o 15 %.

Największy spadek liczby pasażerów komunikacji miejskiej w latach 2003-2008, odnotowano w Lublinie – o 23% (z 274,7 do 209,6 tys. osób średniodziennie) oraz w Szczecinie – o 12,9% (z 451 do 393 tys. osób). Należy zauważyć, że w Lublinie, według danych na koniec 2000 r., autobusy i trolejbusy przewoziły codziennie 437,1 tys. osób. Wrocław – brak danych. Warszawa oraz Gdańsk – bez danych dotyczących liczby osób korzystających z Szybkiej Kolei Miejskiej.

W Lublinie, jedynym mieście spośród miast objętych kontrolą, w którym funkcjonuje transport trolejbusowy liczba osób korzystających z trolejbusów zmniejszyła się w latach 2004 – 2008 o 41,3 %, tj. o 29,5 tys. osób.

W Warszawie, w latach 2004 – 2008 odnotowano 63,5 % wzrost liczby osób korzystających z metra (z 305,3 tys. do 499,3 tys. osób) oraz znaczne zainteresowanie szybką koleją miejską, w przypadku której w latach 2006 – 2008, nastąpił wzrost liczby pasażerów z 1,7 do 71,6 tys. Jednocześnie w latach 2004 -2008 nastąpił spadek liczby osób korzystających z komunikacji autobusowej o 51,1 tys. (do 1 255,1 tys. w 2008 r.).

Tabela. Liczba osób korzystających dziennie z komunikacji zbiorowej w kontrolowanych miastach (autobus, metro, tramwaj, trolejbus).

Starzejący się tabor tramwajowy oraz trolejbusowy.

W latach 2004 – 2009 (I półrocze), w siedmiu miastach stwierdzono systematyczne „starzenie się’ taboru tramwajowego. Udział wagonów tramwajowych starszych niż 20 letnie, w ogólnej liczbie wagonów tramwajowych, który na koniec 2003 r. wynosił 51,2%, zwiększył się w badanym okresie do 74,1 % (według stanu na koniec I półrocza 2009 r.). Przykładowo, na 153 wagony tramwajowe użytkowane w Szczecinie, na koniec I półrocza 2009 r., aż 149 (97,4%) miało ponad 20 lat. W przypadku Gdańska, liczby te wynosiły odpowiednio: 204 i 190 (93,1%). Winnych miastach udział wagonów ponad dwudziestoletnich w ogólnej liczbie wagonów, kształtował się następująco: Bydgoszcz – 52,3%;Kraków-85,8%;Poznań – 81,6%;Warszawa – 54,3%;Wrocław – 84,1%. Dane zebrane w toku niniejszej kontroli wskazują, że w Bydgoszczy, Gdańsku, Lublinie, Szczecinie i Warszawie stan taboru tramwajowego nie uległ istotnej poprawie w stosunku do lat 2004 -1 połowa 2005

Skala zakupów nowych tramwajów, których dokonywano w okresie objętym kontrolą, nie była wystarczająca dla poprawy struktury wiekowej taboru tramwajowego. W latach 2004 – 2008 zakupiono m.in. 3 nowe pociągi tramwajowe w Gdańsku w ramach tzw. Gdańskiego Projektu Komunikacji Miejskiej (GPKM), 3 nowe pociągi tramwajowe w Szczecinie, 14 nowych wagonów tramwajowych w Poznaniu, 24 nowe wagony tramwajowe w Krakowie, 15 tramwajów w Warszawie43. W Poznaniu i Szczecinie nabywano używane tramwaje, które przeszły uprzednio modernizację. Według wyjaśnień przedstawicieli kontrolowanych jednostek, główną przyczyną niewielkiej skali zakupów nowego taboru tramwajowego był brak wystarczających środków.

Jak wynika z przedstawionych dokumentów, kontrolowane samorządy planują istotne zakupy nowego taboru tramwajowego na rok 2010 i lata następne, np. w Gdańsku 35 tramwajów, w Szczecinie 30 nowych tramwajów do roku 2013, w oparciu o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. W ramach tego samego Programu podpisano pre-umowy dotyczące dofinansowania zakupu tramwajów m.in. w Krakowie (24 sztuki do 2012 r.), w Poznaniu (40 sztuk do 2011 r.), w Warszawie (90 sztuk do 2012 r.).

W Lublinie, w którym brak jest sieci tramwajowych, znacznemu „zestarzeniu’ uległ tabor trolejbusowy. Na koniec I półrocza 2009 r., 39 %, użytkowanych trolejbusów miało ponad 20 lat, podczas gdy według stanu na koniec 2003 r. użytkowano tylko jeden taki pojazd starszy niż 20 lat. Samorząd Lublina planuje zakup 70 nowych trolejbusów w ramach planowanego do realizacji w latach 2007 – 2015 projektu „Zintegrowany System Miejskiego Transportu Publicznego w Lublinie’ współfinansowanego w ramach Programu Operacyjnego Rozwój Polski Wschodniej.

Lepszą sytuację stwierdzono w odniesieniu do taboru autobusowego. Spośród ogółem 3 791 autobusów użytkowanych w miastach objętych kontrolą, według stanu na koniec I półrocza 2009 r., ok. 35,9% miało mniej niż 4 lata, a tylko 3,5% miało ponad 20 lat. W istotnym stopniu zwiększyła się liczba autobusów przystosowanych

W ocenie NIK, wykorzystywanie przestarzałego taboru stanowi jedną z barier ograniczających konkurencyjność transportu zbiorowego w stosunku do przejazdów samochodami osobowymi.

Niewystarczające działania integracyjne

W ocenie NIK, niewystarczające były działania podejmowane w Bydgoszczy, Poznaniu, Szczecinie, Wrocławiu i Warszawie, na rzecz rozbudowy systemów transportu szynowego (tj. tramwajowego oraz kolejowego) lub modernizacji i optymalnego wykorzystania istniejącej infrastruktury. Działania inwestycyjne w Warszawie dotyczyły głównie rozbudowy linii metra, modernizowano również wybrane odcinki tras tramwajowych. Według stanu na koniec 2003 r. długość linii metra wynosiła 16 km, a na dzień 30 czerwca 2009 r. – 23,1 km, natomiast długość tras tramwajowych według stanu na koniec 2003 r. wynosiła ogółem 121,9 km, a na dzień 30 czerwca 2009 r. – 124,1 km. Do  dnia zakończenia kontroli NIK,  nie  zostały  sfinalizowane  żadne z zakładanych prac dotyczących utworzenia systemu linii obwodowej kolei metropolitalnej,  przy  wykorzystaniu  istniejącej  w Warszawie  sieci  linii kolejowych. Według Andy tu działań podejmowanych w zakresie transportu zbiorowego w Warszawie i aglomeracji45, wykonanego w 2007 r. na zlecenie Zarządu Transportu Miejskiego, koncepcja ta została wskazana jako sposób rozwiązywania problemów komunikacyjnych miasta, wymagający znacznie mniejszych nakładów finansowych niż  budowa  metra,  czy  rozbudowa systemów  komunikacji  drogowej. Wykorzystanie kolei do usprawnienia systemu transportowego Warszawy napotykało na problemy, wynikające w szczególności z konieczności zapewnienia przebudowy infrastruktury kolejowej  przez Spółkę PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Ponadto nie rozwinięto w pełni działalności spółki Szybka Kolej Miejska.

W Bydgoszczy, pomimo że jednym z celów zawartych w obowiązującej Strategii, był rozwój transportu zbiorowego z ukierunkowaniem na transport szynowy, w badanym okresie długość i liczba linii tramwajowych nie uległa zmianie.

W Poznaniu, wbrew założeniu zawartym w Zrównoważonym Planie Rozwoju Transportu Publicznego, wskazującego tramwaj jako podstawowy środek transportu  zbiorowego,   stan  techniczny  taboru  oraz  trakcji  i torowisk
tramwajowych wiatach 2000-2008 ulegał pogorszeniu. W 2000 r. poziom dekapitalizacji trakcji wynosił 36%, a torowisk 23%, natomiast do 2008 r. przytoczone wskaźniki uległy pogorszeniu i wynosiły odpowiednio: 40% i 30%.

W Szczecinie budowa  szybkiego  tramwaju  usprawniającego  transport zbiorowy pomiędzy lewo i prawobrzeżną częścią miasta, z powodu braku środków finansowych, nadal była w fazie studialnej. W Strategii i Polityce Transportowej zakładano rozwój sieci tramwajowej, natomiast uległa ona redukcji z 98 km w 2003 r. do 96,2 km w 2008 r.

NIK oceniła negatywnie brak realizacji przez samorząd Wrocławia zadania ujętego w Zintegrowanym planie rozwoju transportu publicznego aglomeracji wrocławskiej w latach 2004 – 2008, dotyczącego rozwoju oferty przewozów kolejowych. W rezultacie nie osiągnięto zakładanego celu, tj. zwiększenia roli transportu kolejowego w przewozie osób, dla odciążenia aglomeracyjnego układu drogowego i zmniejszenia zanieczyszczeń atmosfery.

NIK ocenia negatywnie fakt, że zadania dotyczące rozwoju transportu szynowego były realizowane w ograniczonym zakresie przez skontrolowane samorządy. Należy zauważyć, że rozbudowa bądź modernizacja tego rodzaju transportu została wymieniona jako jedno z głównych zadań w dokumentach strategicznych poszczególnych miast. Transport szynowy, korzystający z reguły z wydzielonych torowisk, może stanowić alternatywę dla pojazdów indywidualnych i autobusów, w tym również z punktu widzenia obciążeń dla środowiska naturalnego.

W ograniczonym zakresie podejmowano działania mające na celu uprzywilejowanie komunikacji zbiorowej, polegające na wyznaczaniu osobnych pasów przeznaczonych dla autobusów, tzw. „buspasów’. Rozwiązanie takie nie wymaga dużych nakładów finansowych. Ponieważ, zdaniem NIK, wprowadzenie buspasów może powodować sytuacje konfliktowe z pozostałymi użytkownikami dróg, przy jego wprowadzaniu konieczne jest podejmowanie szczegółowych analiz korzyści oraz ewentualnych ujemnych skutków.

W Lublinie oraz Szczecinie nie wyznaczono w okresie objętym kontrolą żadnego nowego buspasu. Według stanu na koniec I półrocza 2009 r. w Lublinie funkcjonował jeden buspas o długości 220 metrów, natomiast w Szczecinie w ogóle nie stosowano tego rozwiązania.

Zarówno w Lublinie jak i w Szczecinie, w przyjętych dokumentach strategicznych47 wskazano na konieczność wprowadzania priorytetów dla komunikacji zbiorowej. Dodatkowo w Szczecinie, wydzielanie pasów dla autobusów, zostało wskazane wprost jako działanie usprawniające tę formę transportu zbiorowego.

W Bydgoszczy, Gdańsku i Poznaniu, w okresie objętym kontrolą wyznaczano nowe buspasy, z tym że w żadnym z tych miast, ich łączna długość nie przekroczyła jednego kilometra. W Bydgoszczy zwiększono liczbę odrębnych pasów ruchu dla autobusów z dwóch do trzech, o łącznej długości 967 metrów. W Gdańsku i Poznaniu długość wszystkich buspasów wynosiła odpowiednio 567 metrów oraz 660 metrów. Wytyczenie buspasów jedynie na krótkich odcinkach ulic nie pozwoliło na istotne usprawnienie przejazdów autobusami.

W największym zakresie wykorzystywano buspasy jako formę uprzywilejowania autobusów w Krakowie oraz Warszawie. Według stanu na 30 czerwca 2009 r., łączna długość buspasów w Krakowie wynosiła 22,3 km, natomiast

obecnie tzw. wspólnym biletem (174 km), w Warszawie 13,3 km, (w badanym okresie w Warszawie wytyczono tylko jeden taki pas o długości 3,5 km – na uL Modlińskiej)/

Budowa parkingów Parkuj i Jedź

Oprócz wytyczania buspasów, w wolnym tempie oraz w ograniczonym zakresie wdrażano pozostałe rozwiązania mające istotne znaczenie dla usprawnienia funkcjonowania transportu zbiorowego, takie jak parkingi typu Parkuj i Jedź lub Parkuj i Idź, węzły przesiadkowe, zintegrowane systemy zarządzania ruchem. Na przykład W Szczecinie, działania podejmowane przez Urząd Miasta, nie zapewniały zrównoważonego rozwoju systemu transportu zbiorowego zakładanego w Strategii i Polityce Transportowej. Nie podjęto realizacji wskazanych w nich zadań,  takich jak m.in.  budowa systemu parkingów typu Parkuj i Jedź, stworzenie centrów przesiadkowych, budowa zintegrowanego systemu zarządzania ruchem. Jedynie w Poznaniu i w Warszawie wybudowano parkingi, które pozwalają na pozostawienie samochodu osobowego i dalszą podróż z wykorzystaniem komunikacji miejskiej. W Warszawie uruchomiono 5 takich parkingów, które posiadają łącznie 2 224 miejsca parkingowe, natomiast w Poznaniu 6 parkingów na 912 miejsc, jednak budowa tego rodzaju obiektów postępowała w niewystarczającym tempie. Ponadto w Poznaniu funkcjonują parkingi buforowe (Park &Go) zlokalizowane w pobliżu centrum miasta, pozwalające na pozostawienie samochodu i dalszą podróż pieszą.

Z 27 parkingów typu Parkuj i Jedź docelowo zaplanowanych w Warszawie, wybudowano i uruchomiono jedynie 5 obiektów. Realizacja kolejnego II etapu, w ramach którego zaplanowano wybudowanie kolejnych parkingów w latach 2006 – 2009, została przesunięta do roku 2012. Do czasu zakończenia kontroli NIK, ZTM51 złożył do Prezydenta Miasta 7 wniosków o ustalenie lokalizacji dla tych parkingów. W dwóch przypadkach rozpoczęto ich budowę w 2009 r. W okresie objętym kontrolą, w Poznaniu nie wybudowano żadnego nowego obiektu tego typu. W celu wybudowania nowych parkingów (5 parkingów Parkuj i Jedź i jeden Parkuj i Idź), powołane zostały odpowiednie zespoły projektowe. Z 5 wybudowanych w Warszawie parkingów typu Parkuj i Jedź, tylko 4 obiekty są wykorzystywane efektywnie, ich średnie napełnienie wahało się w II kwartale 2009 r. od 67% do 96%. Natomiast wykorzystanie parkingu zlokalizowanego przy ul. Połczyńskiej kształtowało się na poziomie tylko 4%. Parking ten nie spełniał zakładanej funkcji. Średniomiesięczne koszty utrzymania tego obiektu wynosiły około 28 tys. zł, natomiast wydzierżawianie jego części przynosiło ZTM 3 tys. zł miesięcznie.

Zintegrowane systemy sterowania

W 3 miastach (Krakowie, Warszawie oraz Poznaniu) uruchomiono zintegrowane systemy sterowania i zarządzania ruchem na części skrzyżowań, które oprócz elementów sterowania płynnością ruchu drogowego, zawierały również rozwiązania nadające priorytet przejazdu pojazdom transportu zbiorowego (głownie tramwajowego). W badanym okresie w Krakowie oraz w Warszawie systemy te zostały wdrożone tylko w części pierwotnie zaplanowanego obszaru. I tak:

– NIK pozytywnie oceniła wprowadzenie i  działanie  Systemu  Sterowania Ruchem  w  Poznaniu,  obejmującego  249  sygnalizacji  świetlnych  oraz Komputerowego Wspomagania  Sterowania Ruchem  obejmującego  100% autobusów i 35% tramwajów. Funkcjonowanie tych systemów poprawiło sprawność i bezpieczeństwo transportu zbiorowego i jednocześnie wpłynęło na skrócenie czasu przejazdu.

– W Warszawie dopiero w 2008 r. uruchomiono Zintegrowany System Zarządzania Ruchem (ZSZR). System ten wdrożono zaledwie na jednym z trzech obszarów planowanych pierwotnie do realizacji w ramach Etapu I w latach 2006 – 2008 (objął on 37 ze 158 zakładanych skrzyżowań). Przyczyną niezrealizowania ZSZR w pełnym zakresie było unieważnienie w maju 2007 r. przetargu na realizację drugiego i trzeciego obszaru, ponieważ cena wybranej oferty przekraczała kwotę, jaką ZDM w Warszawie mógł przeznaczyć na ten cel. Cena wybranej oferty wynosiła 102,4 min zł i przewyższała o 67,1 min kwotę, którą zaplanowano na realizację tego zadania. Na etapie przygotowania inwestycji do realizacji ZDM nie zweryfikował i nie zaktualizował kosztów projektu, co przy rosnących cenach robót i materiałów uniemożliwiło realizację systemu w planowanym terminie z powodu braku środków finansowych. Budowę kolejnego etapu ZSZR zaplanowano w Wieloletnim Planie Inwestycyjnym dopiero na rok 201258.

– W Krakowie uruchomiony system umożliwia bieżący monitoring składów tramwajowych, jak i nadawanie im priorytetu na 29 sygnalizacjach świetlnych na trasie Krakowskiego Szybkiego Tramwaju, natomiast w Warszawie system nadaje priorytet dla komunikacji tramwajowej w ciągu Al. Jerozolimskich od Placu Zawiszy do ronda Waszyngtona.

– W kolejnych czterech miastach (Gdańsk, Bydgoszcz, Lublin i Wrocław) prowadzone były w badanym okresie prace przygotowawcze mające na celu stworzenie systemów sterowania ruchem. W Gdańsku ogłoszono przetargi i zlecono wykonanie koncepcji programu funkcjonalno – użytkowego oraz studium wykonalności zintegrowanego systemu zarządzania ruchem. W Lublinie w opracowaniu był wniosek aplikacyjny o współfinansowanie z funduszy unijnych projektu pn.: „Zintegrowany System Zarządzania Ruchem i Transportem Publicznym w Lublinie’, który zgodnie z planem ma być złożony w Instytucji Pośredniczącej do końca 2010 r. We Wrocławiu prowadzone były procedury przetargowe w celu wyłonienia wykonawcy Inteligentnego Systemu Transportu, w ramach którego przewidziane jest stworzenie centrum sterowania ruchem.

– W Bydgoszczy, gdzie wdrożenie systemu sterowania ruchem zakładano m.in. w Strategii rozwoju Bydgoszczy do 2015 r., Planie Rozwoju Lokalnego 2006-2009, Planie Rozwoju Bydgoszczy 2008-2013 nie rozpoczęto realizacji tego zadania, ograniczając się do opracowania w latach 2006 – 2009 studium wykonalności pod nazwą Inteligentne Systemy Transportowe. Nie utworzono również zintegrowanego systemu sterowania ruchem w Szczecinie pomimo tego, że uchwalona przez Radę Miasta w 2006 r. Polityka transportowa zakłada realizację takiego zadania.

Uchybienia

W Szczecinie i Lublinie stwierdzono występowanie przypadków nielegalnych lub niegospodarnych działań w zakresie zlecania badań dotyczących funkcjonowania komunikacji zbiorowej lub ich wykorzystania. I tak:

– W wyniku kontroli przeprowadzonej w Zarządzie Dróg i Transportu Miejskiego w Szczecinie, stwierdzono m.in., że Dyrektor tej jednostki zawarł dwie umowy60 na łączną kwotę 258,2 tys. zł brutto z wykonawcą wybranym niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Dokonując wyboru wykonawcy, zamawiający nie zastosował trybu postępowania przy udzielaniu zamówienia publicznego przewidzianego w przepisach Pzp, powołując się przy tym na art. 4 pkt 3 lit. e tej ustawy, pozwalający na niestosowanie jej przepisów do zamówień, których przedmiotem są usługi w zakresie badań naukowych i prac rozwojowych oraz świadczenie usług badawczych, które nie są w całości opłacane przez zamawiającego i których rezultaty nie stanowią wyłącznie jego własności. Przedmiotem tych umów (zawartych ze Stowarzyszeniem Inżynierów i Techników Komunikacji Rzeczpospolitej Polskiej Oddział w Krakowie) było m.in. wykonanie badania napełnienia pojazdów i struktury pasażerów. W ocenie NIK usługi te nie były badaniami naukowymi w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zasadach finansowania nauki61, co oznacza, że nie występowały przesłanki pozwalające na niestosowanie przy wyborze wykonawców tych usług przepisów Pzp62.

– W latach 2005-2007 przeprowadzono badania dotyczące stanu komunikacji w Lublinie, w wyniku których zostały wprowadzono zmiany w ofercie przewozowej komunikacji miejskiej. NIK negatywnie oceniła brak działań Urzędu Miasta zmierzających do uzyskania informacji o skutkach wprowadzonych zmian w odniesieniu do jakości przewozów. Koszt wykonania ww. badań wyniósł 470,9 tys. zł.

NIK ocenia negatywnie niewykorzystywanie przez samorządy objęte kontrolą wszystkich możliwości rozwoju transportu zbiorowego i podniesienia jego atrakcyjności. Niektóre z działań są możliwe do realizacji bez ponoszenia znaczących nakładów finansowych.

Finansowanie transportu

W Bydgoszczy, Poznaniu oraz w Warszawie, w latach 2004 – 2008, następował systematyczny wzrost wydatków na transport. W pozostałych miastach (Gdańsk, Lublin, Kraków, Szczecin oraz Wrocław) również miał miejsce wzrost wydatków na transport, w porównaniu roku 2008 w stosunku do roku 2004, z tym, że w okresie pomiędzy tymi latami wydatki te ulegały wahaniom (np. w Krakowie wydatkowano w roku 2004 – 244 381 tys. zł, w 2005 – 209 464 tys. zł, w 2006 -439 270 tys. zł, w 2007 – 854 040 tys. zł, w 2008 r. – 798 646 tys. zł).

Łączne wydatki na transport w latach 2004 – 2008 we wszystkich miastach objętych kontrolą wyniosły 23 600 282 tys. zł. W stosunku do roku 2004 wydatki te wzrosły w roku 2008 o 71 % – z kwoty 3 529 812 tys. zł do 6 023 975 tys. zł.

W większości miast, ujmowane w planach finansowych na poszczególne lata środki na transport nie zaspokajały zgłaszanych w tym zakresie zapotrzebowań, np. we Wrocławiu kwota ustalona w planie wydatków po zmianach w 2008 r. stanowiła 68,9 % zgłaszanych zapotrzebowań, w Lublinie kwota ustalona w planie wydatków po zmianach w 2008 r. stanowiła zaledwie 62,2 % zgłaszanych zapotrzebowań, natomiast w Bydgoszczy kwota ustalona w planie wydatków po zmianach w 2008 r. stanowiła 82,7 % zgłaszanych zapotrzebowań. Najlepiej sytuacja w powyższym zakresie kształtowała się w Krakowie oraz w Poznaniu. W miastach tych wysokość środków finansowych na transport ujętych w planach finansowych po zmianach tylko w dwóch latach (w 2008 r. w Krakowie oraz w 2006 r. w Poznaniu) była mniejsza niż zgłoszone zapotrzebowania. Według wyjaśnień udzielanych NIK przez przedstawicieli kontrolowanych samorządów braki wystarczających środków finansowych powodowały opóźnienia bądź uniemożliwiały realizację części zadań inwestycyjnych na rzecz usprawnienia systemów transportowych w miastach.

Szczegółowe dane dotyczące planowanych i wydatkowanych środków na finansowanie transportu w relacji do zgłoszonych zapotrzebowań w badanym okresie zamieszczone zostały w tabeli nr 2 w załączniku nr 2 do Informacji.

W łącznej kwocie wydatków poniesionych na transport w latach 2004 – 2008 we wszystkich miastach objętych kontrolą 90,4% tj. 21 326 342 tys. zł stanowiły środki własne samorządów. Największy udział w pozostałych źródłach finansowania wydatków na transport miały środki pochodzące z Unii Europejskiej – 1 306 291 tys. zł, a następnie: dotacje z budżetu państwa – 398 104 tys. zł, dotacje od innych jednostek samorządowych – 53 864 tys. zł, dotacje z funduszy celowych – 16 343 tys. zł. Z innych źródeł pochodziło 499 339 tys. zł.

Udział środków pochodzących z Unii Europejskiej w finansowaniu wydatków na transport stopniowo się zwiększał. Podczas, gdy w roku 2005 udział tych środków w wydatkach poniesionych na transport łącznie we wszystkich miastach objętych kontrolą stanowił zaledwie 1,8% (65 443 tys. zł), to w latach 2007 i 2008 wzrósł odpowiednio do 8,8 % (512 937 tys. zł) i 7,5 % (453 939 tys. zł). Łącznie w latach 2004 – 2008 środki pochodzące z Unii Europejskiej stanowiły 5,5 % wszystkich środków wydatkowanych na transport w tym okresie. Największy udział środków pochodzących z Unii Europejskiej w finansowaniu wydatków na transport miał miejsce w Szczecinie – 15,9 % oraz w Gdańsku 11,9 %, natomiast najmniejszy w Krakowie – 1 %. W pozostałych miastach udział ten wynosił: Lublin – 8,8 %, Poznań – 8,2 %, Wrocław – 6,5 %, Bydgoszcz – 6,2 %, Warszawa – 4 %). Ogółem najwięcej środków pochodzących z UE wydatkowano w latach 2004 – 2008 w Warszawie – 461 761 tys. zł. W pozostałych miastach wydatkowano: Bydgoszcz – 71 545 tys. zł, Gdańsk – 182 256 tys. zł, Kraków – 26 181 tys. zł, Lublin – 57 430 tys. zł, Poznań – 203 455 tys. zł., Szczecin – 113 384 tys. zł, Wrocław – 190 279 tys. zł.

NIK o swoich działaniach na rzecz rozwoju systemów transportowych w miastach, wskazał m.in. na opracowanie programów pomocowych, na podstawie których przyznawana jest pomoc finansowa z Funduszy Europejskich, w tym Program Operacyjny Infrastruktura  i Środowisko  2007  –  2013101  współfinansowany  z Funduszu  Spójności  oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W programie tym przewidziano  środki  na poprawę  systemów transportowych w miastach dla następujących rodzajów projektów: rozbudowa sieci szynowych i trolejbusowych wraz z zakupem lub modernizacją taboru do ich obsługi, budowa i rozbudowa stacji i węzłów przesiadkowych, budowa systemów teleinformatycznych poprawiających funkcjonowanie transportu publicznego, zwiększenie zastosowania Inteligentnych Systemów Transportu dla poprawy zarządzania ruchem w miastach.

Z informacji uzyskanych od Ministra Rozwoju Regionalnego102 w trybie art. 29 pkt 2 lit f) ustawy o NIK wynika, że do dnia 20 października 2009 r. zostało wyłonionych 35 projektów (9 w trybie konkursowym oraz 26 indywidualnych) proponowanych do realizacji w ramach Programu Infrastruktura i Środowisko, dotyczących rozwoju systemów transportowych w miastach objętych kontrolą, których beneficjentami będą urzędy miast, spółki komunalne tych miast, jednostki samorządowe wykonujące zadania zarządców dróg, a także oddziały Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zawarcie umów o dofinansowanie projektów wyłonionych w trybie konkursowym planowane jest na II/III kw. 2010 r. po zakończeniu dokonywania oceny merytorycznej drugiego stopnia, natomiast zawarcie umów właściwych z beneficjentami projektów indywidualnych miało nastąpić po zrealizowaniu przez beneficjentów warunków uprzednio zawartych pre-umów, jednak nie później niż do 31 stycznia 2010 r. Spośród 9 projektów wyłonionych w trybie konkursowym 3 mają być związane z systemem transportowym Wrocławia, po 2 – Warszawy oraz Poznania, po jednym –Lublina i Bydgoszczy, natomiast spośród 26 projektów indywidualnych 5 będzie dotyczyło systemu transportowego Warszawy, 4 – Gdańska, po 3 – Krakowa, Poznania i Szczecina, 2 – Wrocławia, jeden – Bydgoszczy, a beneficjentem pozostałych 5 będzie Oddział GDDKiA w Warszawie. Łączny orientacyjny całkowity koszt tych projektów  ma  wynieść  23 524  460  tys.   zł  natomiast  szacunkowa  kwota dofinansowania z UE 13 345 910 tys. zł.

Charakterystyka kontroli

Kontrolą NIK objęto urzędy miast oraz inne jednostki organizacyjne samorządów miast odpowiedzialne za planowanie i koordynację realizacji zadań dotyczących funkcjonowania i rozbudowy transportu miejskiego, w wybranych miastach o liczbie mieszkańców powyżej 350 tys. osób: Bydgoszcz, Gdańsk, Kraków, Lublin, Poznań, Szczecin, Warszawa i Wrocław. Kontrolami objęto również działalność oddziałów terenowych GDDKiA w zakresie realizacji zadań inwestycyjnych służących bezpośrednio lub pośrednio usprawnieniu transportu na terenie tych miast. Podmioty objęte kontrolą wyłoniono w oparciu o dobór celowy.

Do przygotowania kontroli wykorzystano wyniki analizy skarg kierowanych do NIK dotyczących kontrolowanej problematyki. Korzystano również z informacji zawartych w artykułach prasowych oraz wyników przeprowadzonych przez NIK kontroli dotyczących bezpośrednio lub pośrednio planowanych do badania zagadnień, tj.: (P/08/171) pn. „Koordynacja robót w zakresie przebudowy, modernizacji, remontu dróg i towarzyszącej infrastruktury na terenie wybranych aglomeracji miejskich w latach 2006-2008 (Ipółrocze)’;(P/06/061), pn. „Pozyskiwanie i wykorzystanie środków pomocowych Unii Europejskiej na budownictwo drogowe’;(S/07/001) pn. „Zarządzanie drogami publicznymi w Krakowie w latach 2005 – 2006′;(P/05/068) pn. „Funkcjonowanie komunikacji miejskiej ’.

Badania kontrolne w poszczególnych jednostkach obejmowały zagadnienia dotyczące organizacji i podziału zadań na rzecz funkcjonowania i rozbudowy systemów transportowych, w tym również analizowano dokumentację o charakterze strategicznym, programowym lub planistycznym. Kontrolowano również przygotowanie i realizację wybranych zadań mających na celu usprawnienie transportu. Zadania inwestycyjne wyłoniono do kontroli kierując się wielkością poniesionych nakładów inwestycyjnych oraz ich znaczeniem dla poprawy funkcjonowania tego systemu.

W wyniku kontroli NIK sformułowała ogólne oceny negatywne w odniesieniu do dwóch skontrolowanych samorządów miast (Lublin, Szczecin). W przypadku pięciu samorządów (Bydgoszcz, Gdańsk, Kraków, Poznań, Wrocław), kontrolowaną działalność oceniono pozytywnie z nieprawidłowościami.

W Warszawie NIK pozytywnie oceniła opracowanie przez Urząd m.st. Warszawy dokumentów określających strategię działania samorządu na rzecz usprawnienia systemu transportowego Miasta. Jednocześnie, pomimo podjęcia w okresie objętym kontrolą licznych działań, w tym realizacji szeregu inwestycji, oraz systematycznego wzrostu wydatków na transport, nie osiągnięto celów określonych w dokumentach strategicznych, co NIK oceniła negatywnie.

Pełny raport NIK dostępny jest tutaj .