PKP zamawiały ekspertyzy, z których nikt nie korzystał?

Obowiązujące w nich procedury nie zapobiegały zlecaniu nazewnątrz zadań należących do komórek organizacyjnych spółek i ich pracowników,a także zamawianiu usług, które nie zostały później wykorzystane. Funkcjonującyw spółkach system zlecania usług doradczych i eksperckich stwarzał warunki dokupowania prac zbędnych oraz zawyżania ich kosztów.

Celem kontroli NIK była ocena efektywności wydatkowaniaśrodków na usługi doradcze i eksperckie zlecane podmiotom zewnętrznym przezcztery spółki grupy PKP (PKP S.A., PKP Informatyka, PKP Energetyka i PKPIntercity). W latach 2012-2014 w czterech firmach objętych kontrolą zawarto 1029 umów na usługi doradcze i eksperckie, na które wydano ponad 171 mln zł. NIKzbadała 68 umów, za które zapłacono ok. 24 mln zł.

Wszystkie kontrolowane spółki Grupy PKP przyjęły i wdrożyłyprocedury regulujące sposób prowadzenia postępowań w sprawie udzielaniazamówień podmiotom zewnętrznym. Jednak w przypadku zamówień na usługi doradczei eksperckie procedury nie wymagały przeprowadzania i dokumentowania analizycelowości zakupu danej usługi. Spółki coprawda były zobowiązane do sporządzania wniosków zakupowych, które powinnyzawierać uzasadnienie dla zlecenia usługi, jednak w 34 proc. skontrolowanychpostępowań takich dokumentów nie tworzono. Zawartość pozostałych wniosków byłalakoniczna i ograniczała się do wskazania konieczności zakupu danej usługi.Sprowadzało się to do tego, że w wielu przypadkach nie badano, czy dana usługadoradcza lub ekspercka jest potrzebna, nie szacowano jej kosztów ani korzyści, jakie miałaby przynieść spółce.

Ponadto, chociaż procedury zakupowe obowiązujące w trzechspółkach wyrażały generalną zasadę, że przy zamówieniach należy stosować trybykonkurencyjne, to z tej reguły wyłączono zamówienia na usługi doradcze ieksperckie. W efekcie 40 z 68 zbadanych przez NIK zamówień na usługi doradcze ieksperckie udzielono w trybie z wolnej ręki. W ocenie NIK taka praktykastwarzała warunki do nieefektywnego i niecelowego wydatkowania środków. Z koleibrak obowiązku dokumentowania niektórych czynności podejmowanych w trakcieudzielania zamówienia skutkował brakiem transparentności postępowania, a takżeograniczał mechanizmy kontroli. Dlatego,według NIK, udzielanie zamówień nausługi doradcze i eksperckie było obarczone wysokim ryzykiem wystąpienianieprawidłowości oraz zjawisk korupcyjnych.

Brak analizy potrzeb prowadził w spółkach Grupy PKP doniecelowego zlecania podmiotom zewnętrznym usług, które należały do zadańpracowników, komórek organizacyjnych lub zarządów spółek, a także prac, którychprzedmiot pokrywał się z zakresem innych zleceń. Taka sytuacja miała miejsce wewszystkich czterech skontrolowanych spółkach Grupy PKP.

Ustalenia kontroli wskazują, że wśród 68 zbadanych spraw wprzypadku 10 umów, o wartości blisko 1,5 mln zł, powierzanie prac zewnętrznymfirmom było niezasadne. Zawarcie żadnejz umów nie zostało poprzedzone analizą, mającą na celu ustalenie możliwościwykonania prac własnymi zasobami spółek lub w ramach innych obowiązujących umówo podobnym zakresie. Kontrolowani wyjaśniali zlecenie tych prac podmiotom zewnętrznymnajczęściej: niewystarczającymi kompetencjami pracowników spółki,niedostateczną obsadą kadrową, brakiem niezbędnych narzędzi i metodologii,pilnym terminem realizacji zadania lub wymaganą szczególną wiedzą idoświadczeniem eksperckim. W kontekście przedmiotu umów argumentacja ta, wocenie NIK, nie znajduje uzasadnienia.

Na przykład PKP Intercity zleciło zewnętrznemu wykonawcyopracowanie strategii spółki na lata 2013 – 2015. Zadanie to, zgodnie zregulaminem firmy, należało do Biura Strategii. Zarząd spółki, uzasadniajączlecenie usługi na zewnątrz, podkreślał, że opracowanie strategii własnymisiłami trwałoby znaczniej dłużej, a poza tym zaangażowanie podmiotuzewnętrznego miało podnieść rangę projektu i spowodować większą dyscyplinę przyjego realizacji. Poza tym Zarząd wskazywał namłodą i niedoświadczoną kadrę Biura Strategii. NIK uważa, że wskazaneprzyczyny, m.in. brak wystarczających kwalifikacji pracowników, nie możeusprawiedliwiać zlecania prac na zewnątrz. Opracowanie tak podstawowego dokumentu,jak strategia spółki, jest rolą jej właściciela i zadaniem zarządu. Firmazewnętrzna może jedynie doradzać, ale nie zastępować zarząd firmy w określaniucelów strategicznych i wyborze sposobów ich realizacji. Zlecanie takich zadańfirmom zewnętrznym NIK uważa za niegospodarne wydawanie środków publicznych.

Natomiast PKP S.A. w 2012 r. zawarła z podmiotem zewnętrznymumowę na świadczenie usług doradztwa wzakresie PR. Wcześniej tego samego wykonawcę spółka wynajęła do przeszkoleniapracowników w zakresie komunikacji i PR oraz wsparcia przy rekrutacjispecjalistów z tej dziedziny. Pomimo zdobycia, w wyniku realizacji pierwszejumowy, wiedzy i umiejętności w obszarzePR oraz zatrudnienia nowych pracowników, PKP S.A. podjęła decyzję o ponownym zaangażowaniu tejsamej firmy do wsparcia obsługi komunikacyjnej.Usługi świadczone w ramach tej umowy m.in. opracowywanie newslettera,analiza najważniejszych publikacji dotyczących spółek Grupy PKP, pomoc przytworzeniu komunikatów spółki, były zbieżne z zadaniami przypisanymi wregulaminie spółki Departamentowi Marketingu.

Z kolei spółka PKP Informatyka płaciła np. za realizacjętzw. umowy korporacyjnej, której wykonawcą była PKP S.A., czyli właścicielspółki. Celem umowy było m.in. utrzymanie przez spółki grupy PKP najwyższychstandardów ładu korporacyjnego, a także osiągnięcie efektów synergii iobniżenie kosztów działalności. Usługi były realizowane w 10 obszarach, wśródktórych znajdowała się m.in. ?współpraca międzynarodowa?. Z tytułu realizacjiumowy w tym obszarze spółka ponosiła stałe, określone umownie koszty, wwysokości 9,1 tys. zł miesięcznie. Tymczasem zadania z zakresu ?współpracymiędzynarodowej? zostały objęte kolejną umową zawartą również z PKP S.A., narealizację której wydatkowano łącznie 172 tys. zł. W ten sposób PKP Informatykapłaciła dwa razy za tę samą usługę.

We wszystkich czterechskontrolowanych spółkach Grupy PKP stwierdzono przypadki umów, które niezabezpieczały interesów zamawiających, czyli spółek skarbu państwa, w przypadkunierzetelnego wykonania zleconych prac. Dotyczyło to łącznie 19 umów. Brakodpowiednich zabezpieczeń wyjaśniano charakterem zlecanych usług, brakiem zgodywykonawców umów na zawieranie takich postanowień, wskazywano również naprzepisy Kodeksu cywilnego, które mają zastosowanie w sprawach nieuregulowanychumową.

W jednej z takich umów zawartej przez PKP S.A. NIKnegatywnie oceniła sposób ustalenia wynagrodzenia. Jego wypłata dla wykonawcy nie została bowiemuzależniona od uzyskania efektu końcowego, ale od przepracowania określonejliczby godzin. Na zrealizowanie całości umowy w sześciu etapach przewidziano 2200 godzin i 150 nadgodzin, przy czym ustalony limit godzin został wykorzystanyprzez wykonawcę już w trakcie realizacji pierwszych trzech etapów. W efekciePKP S.A. wypłaciła całość wynagrodzenia – blisko 534 tys. zł – bez uzyskanieefektu końcowego. Na wykonanie pozostałych trzech etapów spółka zmuszona byłazawrzeć kolejną umowę – tym razem za 360 tys. zł, co podniosło koszt usługi o58 proc. W ocenie NIK zobowiązanie się PKP S.A. do zapłacenia za liczbęprzepracowanych godzin, niezależnie od efektów pracy było działaniemprowadzącym do niegospodarnego wydatkowania środków. Ocenę tę uzasadnia równieżfakt, iż umowa ta dopuszczała wykonanie prac poza siedzibą PKP S.A., coograniczało spółce możliwości weryfikacji liczby godzin faktycznie poświęconychprzez wykonawcę na realizację zadania.

Kontrola NIK wykazała także, że w niektórych przypadkachumowy nie były właściwie realizowane z winy zamawiającego. W trzechskontrolowanych spółkach: PKP Energetyka, PKP Intercity i PKP S.A., stwierdzonoprzykłady nierzetelnego wywiązywania się ze swoich obowiązków. Na przykład PKP Intercity nie dostarczyła na czas danychpotrzebnych do wykonania kolejnych faz zlecenia. Dlatego realizacjaposzczególnych jego etapów następowała od 5 do 112 dni po terminie.

W skontrolowanych spółkach wystąpiły także nieprawidłowościprzy wypłacie wynagrodzeń wykonawcom, polegające na naruszaniu przez spółkiskarbu państwa umownych terminów płatności (opóźnienia wynosiły od trzech do 61dni i dotyczyły 53 faktur) oraz wypłacie nienależnego wynagrodzenia. Takąsytuację kontrolerzy NIK stwierdzili w PKP Informatyka. Załącznik jednej z umówspółki przewidywał wypłatę dodatkowego wynagrodzenia w wysokości 14,8 tys. zł,po osiągnięciu celów (poziomów przychodów) w określonych terminach. Pomimo, żewarunek nie został spełniony, spółka wypłaciła dodatkowe wynagrodzenie.

Ustalenia kontroli wskazują także sześć umów, których wynikinie zostały wykorzystane lub zostały wykorzystane częściowo, lub też byłyniezgodnie z celem umowy. W efekcie wydatki w wysokości ponad 842 tys. zł nieprzyniosły zakładanych korzyści. Na przykład PKP Intercity zleciła opracowanieprojektu wdrożenia centralnej organizacji zakupowej wraz ze świadczeniem usługdoradczych w tym zakresie. Uzasadnieniem zlecenia był zamiar centralizacjiwszystkich zakupów towarów i usług w jednej organizacji zakupowej. Dodatkowopostanowienia umowy zakładały przeprowadzenie szkoleń pracowników spółki w celuzapoznania ich z założeniami koncepcji centralnej organizacji zakupowej oraz zestworzonymi w ramach umowy produktami. Wykonawca opracował i przekazał PKPIntercity stosowne dokumenty. Te jednak nie zostały przez spółkę wdrożone.Łączne wydatki z tytułu realizacji tylko tej jednej umowy wyniosły ponad 669tys. zł.

Uwagi końcowe iwnioski

Wyniki kontroli NIK wskazują, że wydatki ponoszone przezspółki PKP na usługi doradcze i eksperckie nie zawsze były dokonywane w sposóbcelowy i efektywny. W przypadku takich umów wymagane jest właściweprzygotowanie organizacyjno-proceduralne, a następnie przestrzeganie ustalonychprocedur. Należą do nich: obowiązek dokonywania oceny celowości udzielanychzamówień, obowiązek oszacowania wartości zamówienia na etapie poprzedzającymjego udzielenie oraz dokumentowanie przeprowadzanych w tym zakresie czynności.Powyższe warunki nie były, w przypadku umów na usługi doradcze i eksperckie,spełnione.

NIK wskazuje, że najpilniejszą kwestią jest koniecznośćwyeliminowania przez spółki Grupy PKP z obszaru zamówień na usługi doradcze ieksperckie mechanizmów korupcjogennych (m.in. dowolności postępowania orazsłabości kontroli i nadzoru).

Do zarządów poszczególnych spółek Grupy PKP NIK skierowaławnioski m.in. o:

– poprzedzanie udzielania zamówień na usługi doradcze ieksperckie udokumentowaną analizą rzeczywistych potrzeb spółki oraz analiząkosztów i korzyści;

– zlecanie zewnętrznych usług doradczych i eksperckich,które mieszczą się w zadaniach komórek organizacyjnych spółek i obowiązkach ichpracowników, wyłącznie w sytuacjach, gdy przeprowadzona uprzednio analizawyklucza możliwość ich wykonania we własnym zakresie;

– wprowadzenie obowiązku dokumentowania czynnościpodejmowanych w związku z udzielaniem zamówień na usługi doradcze i eksperckie.

„