Posłowie pytają o koleje próżniowe i CPK. MFiPR odpowiada

W sierpniu Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej udzieliło odpowiedzi na interpelację grupy posłów, w tym Joanny Muchy, Hanny Gill-Piątek, Mirosława Suchonia, Michała Gramatyki, Tomasza Zimocha i Pawła Zalewskiego w sprawie budowy CPK oraz budowy kolei próżniowych

Posłowie zadali cztery pytania, na które odpowiedział Marcin Horała, sekretarz stanu w Ministerstwie Funduszy i Polityki Regionalnej.

Ad 1. Na jakim etapie zaawansowania są prace nad transportem autonomicznym oraz próżniowym? Na jakiej trasie planowane jest utworzenie transportu próżniowego?

Program Kolejowy Centralnego Portu Komunikacyjnego obejmuje zaplanowanie i wybudowanie około 2000 km nowych linii kolejowych oraz 400 km nowych dróg, które stanowić będą nowy system transportowy naszego kraju z centralnym elementem – Portem Solidarność. Realizacja tego bezprecedensowego przedsięwzięcia prowadzona jest w sposób transparentny, z zapewnieniem rzetelnego informowania mieszkańców i władz samorządowych o zamierzeniach inwestora, także w zakresie projektowanych rozwiązań technicznych, odpowiednio do etapu realizacji projektu.

Program CPK zakłada wdrożenie innowacyjnych rozwiązań usprawniających procesy zarówno dla podróżnych, jak i użytkowników systemów. W swojej pracy inwestor kładzie nacisk na użyteczność rozwiązania, jego bezpieczeństwo oraz odpowiednią gotowość technologiczną. Na etapie Master Planu analizowane są m.in. technologie bezzałogowe oraz odpowiednie wymagania infrastrukturalne. Prowadzone są także badania w zakresie innowacyjnego transportu kolejowego.

Ad 2. Czy prace związane z utworzeniem CPK przebiegają zgodnie z harmonogramem, zakładającym powstanie CPK w roku 2027?

Aktualne działania oparte są o założenia Programu inwestycyjnego Centralnego Portu Komunikacyjnego. Etap I. 2020–2023 (uchwała nr 156 Rady Ministrów z dnia 28 października 2020 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego – „Program inwestycyjny Centralny Port Komunikacyjny. Etap I. 2020–2023” (M.P. poz. 1050) – zwanego dalej „Programem Wieloletnim”. Przyjmując Program Wieloletni Rada Ministrów zdecydowała, że „dotyczy on pierwszego z etapów procesu inwestycyjnego CPK i obejmuje działania przygotowawcze, w szczególności planowanie, projektowanie oraz wykup gruntów. Zasadniczym celem tego etapu jest szczegółowe zdefiniowanie zakresu i skali inwestycji, przyjęcie optymalnych rozwiązań odnośnie do możliwych wariantów realizacji, określenie optymalnego planu realizacji, w tym szczegółowych harmonogramów, jak i budżetów poszczególnych projektów, a także określenie sposobu ich finansowania” .

Osiągnięcie tego celu następuje właśnie poprzez trwające prace planistyczne i przygotowawcze, które z jednej strony mają zapewnić maksymalne doprecyzowanie kosztorysów i harmonogramów planowanych inwestycji, z drugiej – umożliwić rozpoczęcie w roku 2023 tzw. prac przygotowawczych w rozumieniu prawa budowlanego (rozbiórka obiektów, niwelacja terenu, prace ziemne, przyłącze do sieci infrastruktury). Taki sposób postępowania zapewnia największą możliwą dokładność estymacji harmonogramowych i kosztowych koniecznych do przyjęcia Programu inwestycyjnego Centralnego Portu Komunikacyjnego. Etap II.

Dotychczasowe założenia w zakresie zakończenia zasadniczej części procesu inwestycyjnego do końca 2027 r. pozostają aktualne. W ramach działań umożliwiających realizację celu określonego w Programie Wieloletnim należy wymienić w szczególności:

• Prowadzenie działań w kierunku realizacji prac projektowych – m.in. w zakresie Generalnego Projektanta Architektury (tzw. Master Architect) – przeprowadzono Wstępne Konsultacje Rynkowe, w których wzięły udział renomowane, międzynarodowe firmy architektoniczne.

• Realizacja prac planistycznych, w tym opracowania Master Planu – prace przygotowawcze do Master Planu były realizowane od 2019 roku – w szczególności powstał tzw. Brief Strategiczny opisujący zakres infrastruktury chodzącej w skład portu lotniczego, który został skonsultowany z podmiotami z branży lotniskowej. Pomimo przesunięć w prowadzanych postępowaniach przetargowych na wybór Konsultanta technicznego ds. Master Planu, aby zapewnić dochowanie przyjętych celów harmonogramowych, zrealizowano część prac związanych z Master Planem siłami wewnętrznymi CPK oraz już zakontraktowanych wykonawców. W szczególności prace te dotyczyły analiz wstępnych – opracowania prognoz ruchu lotniczego (w tym uwzgledniających efekty pandemii Covid-19), określenia celów i założeń (w tym elementów biznesowych), delimitacji terenu lotniska (analiza preferowanej lokalizacji dróg startowych) oraz integracji lotniska oraz węzła kolejowego w ramach jednego multimodalnego hubu. Prace te były prowadzone w kierunku skrócenia czasu prac Konsultanta po zawarciu z nim umowy i dotrzymania założeń harmonogramowych.

Poszczególne elementy Master Planu są przedkładane do zatwierdzeń CPK etapowo.

• Prowadzenie badań terenu oraz analiz środowiskowych – począwszy od przełomu roku 2020 i 2021 prowadzone są badania terenowe oraz analizy środowiskowe – umożliwiające pozyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz pozyskaniu kompletnych danych do projektowania.

• Określenie lokalizacji lotniska – w oparciu o prace i analizy z lat 2019-2021, pod koniec 2021 roku zatwierdzono wstępny obszar planowania Fazy I lotniska, który został podany do publicznej wiadomości.

• Przedstawienie w czerwcu 2022 r. wariantu inwestorskiego Centralnego Portu Komunikacyjnego wraz dwoma wariantami alternatywnymi, które będą elementem wniosku o decyzję środowiskową.

• Przeprowadzenie konsultacji społecznych w ramach prac nad przygotowaniem raportu oddziaływania na środowisko do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej.

• Podpisanie przez spółkę CPK w lipcu br. umowy ramowej na projektowanie inwestycji kolejowych. Wyłonionych zostało jedenastu wykonawców dokumentacji projektowej. Szacowana wartość wszystkich zamówień to łącznie ponad 7 mld zł netto. Jest to obecnie największa w Europie umowa ramowa na tego typu prace. Celem przetargu było wybranie przedsiębiorstw, którym spółka CPK przez 8 lat będzie mogła zlecać zadania projektowe w uproszczonym trybie postępowań wykonawczych. Wśród wytypowanych podmiotów znalazło się 11 konsorcjów zrzeszających najlepsze firmy (łącznie 27 spółek) projektowe z Polski, Hiszpanii, Francji, Niemiec i Korei Południowej.

W zakres kolejowych prac projektowych wejdą m.in. elementy tzw. igreka (Warszawa – CPK – Łódź – Wrocław/Poznań), tzw. CMK Północ (wydłużenie Centralnej Magistrali Kolejowej przez CPK w stronę Płocka, Włocławka i Trójmiasta) czy nowa linia Katowice – Kraków. Znajdują się tam też odcinki przez rejony wykluczone dziś transportowo, np. Ostrołęka – Łomża – Giżycko, Katowice – Jastrzębie-Zdrój – Ostrawa, Łętownia – Rzeszów czy Trawniki – Krasnystaw – Zamość.

Zlecenia w ramach umowy ramowej będą dotyczyć: materiałów do decyzji środowiskowych, koncepcji programowo-przestrzennych (KPP), projektów i opracowań na potrzeby decyzji lokalizacyjnych i pozyskiwania nieruchomości, projektów budowlanych do uzyskania pozwolenia na budowę, projektów wykonawczych i dokumentacji służącej

wyłonieniu wykonawców robót budowlanych.

Spółka CPK będzie miała możliwość zlecania usług projektowych w różnych konfiguracjach w zależności od aktualnych potrzeb (np. albo na dokumentację projektową całego procesu inwestycyjnego, albo tylko na wybrane wyżej wspomniane opracowania projektowe). Umowa ramowa umożliwia spółce CPK sprawniejszy i szybszy wybór kontrahentów w następujących po nich uproszczonych zamówieniach wykonawczych. W zakończonym postępowaniu Spółka oceniała wyłącznie kryteria jakościowe (głównie kryterium doświadczenia personelu). Oferty cenowe będą brane pod uwagę w następnym kroku, podczas uproszczonych zamówień wykonawczych kierowanych do zakwalifikowanych wykonawców.

Ad 3. Czy w związku z sytuacją na Ukrainie zmianie ulegnie budowa linii kolejowej, która miała skomunikować CPK z Lwowem?

W sprawie wydłużenia przez Centralny Port Komunikacyjny „szprychy” nr 5 z Bełżca do Lwowa, uprzejmie informuję, że proces inwestycyjny będzie mógł się rozpocząć po uprzednim ustaleniu na szczeblu międzyrządowym formuły jego realizacji.

Ad 4. Do biur poselskich spływają wnioski o udzielenie pomocy mieszkańcom miejscowości, przez które planowane jest przeprowadzenie linii kolejowych. Wiele osób obawia się że ich domy zostaną przejęte i wyburzone na potrzeby linii kolejowej. Ogromne obawy budzi fakt unikania udzielenia jakichkolwiek informacji na temat rekompensaty finansowej. Coraz częściej mówi się o planowanych zmianach przepisów, które mają być drastycznie niekorzystne dla osób, których nieruchomości zostaną przejęte na potrzeby tej inwestycji. Proszę o informację na temat warunków przejęcia nieruchomości pod budowę kolei CPK.

Projekt ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw ma na celu zmianę ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wprowadza szereg zmian dostosowawczych w tzw. specustawach inwestycyjnych. W Polsce, inaczej niż w większości krajów zachodniej Europy, wprowadzono w 1997 roku system odszkodowawczy oparty o tzw. zasadę korzyści. Obowiązuje on do dziś i jest stosowany w ramach wszystkich specustaw inwestycyjnych. Jego konsekwencje są następujące:

• W przypadku wywłaszczenia nieruchomości zabudowanych, zamieszkałych, przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej (np. fabryki, zakładu naprawy pojazdów) – wysokość odszkodowania stanowi wyłącznie wartość nieruchomości, z pominięciem kosztów przeprowadzki, strat wywołanych przestojem w działalności i kosztami czynności formalnych związanych z nabyciem nowej nieruchomości. Powoduje to negatywne skutki społeczne wywłaszczeń.

• W skrajnych przypadkach osoby wywłaszczane ze zdegradowanego zasobu mieszkaniowego (np. budynek drewniany w fatalnym stanie technicznym) uzyskują odszkodowanie niepozwalające na znalezienie innego miejsca zamieszkania – np. 30-50 tys. zł. Pogłębia to negatywne skutki wywłaszczeń wobec osób najbardziej potrzebujących wsparcia Państwa w związku z aktywnością inwestycyjną.

• Dla przedsiębiorców wywłaszczenie może stanowić przyczynę utraty płynności finansowej i ogłoszenia upadłości. Jest to działanie negatywnie mające wpływ na warunki prowadzenia działalności gospodarczej w Polsce. W przypadku nieruchomości niezabudowanych, najczęściej rolnych – zastosowanie zasady korzyści prowadzi do wypłacenia odszkodowania wielokrotnie przekraczającego wartość rynkową gruntów – w przypadku dróg publicznych jest to ok. 10-krotność tej wartości. Przykładowo: oznacza to możliwość wzbogacenia się wynoszącego nawet 450 000 zł na jednym hektarze gruntów rolnych wartych pierwotnie 5 zł/m2.

Podsumowując, z jednej strony wysokość odszkodowania oderwana jest od wartości rynkowej nieruchomości, z drugiej strony nie podlegają jakiejkolwiek rekompensacie takie elementy szkody, które można uznać za społecznie słuszne do wynagrodzenia. Celem projektu jest usunięcie tych wad systemu odszkodowawczego i przyjęcie rozwiązań szeroko stosowanych w innych krajach rozwiniętych. Projektowane zmiany oparte są o szeroką analizę systemów prawnych państw rozwiniętych. Z analizy tej można wyciągnąć m. in. następujące wnioski:

• w żadnym z badanych krajów procedura ustalania wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie została oparta o model analogiczny, jak w polskim prawodawstwie („zasada korzyści”);

• w wielu państwach (m.in. Holandia, Bułgaria, Litwa, Niemcy, Francja, Włochy, Portugalia) podstawą ustalenia odszkodowania jest rzeczywista wartość nieruchomości, rozumiana jako cena, która byłaby zapłacona w normalnej transakcji na warunkach rynkowych, w której beneficjent wywłaszczenia jest rozsądnym nabywcą, a wywłaszczony właściciel rozsądnym sprzedawcą;

• w Szwecji podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest tzw. wartość podatkowa (odpowiadająca polskiej wartości katastralnej), która odpowiada mniej więcej 75% wartości rynkowej danej nieruchomości;

• prawodawstwo większości analizowanych państw (m.in. Włochy, Francja Hiszpania, Holandia, Szwecja) wyraźnie nakazuje określać wartość rynkową nieruchomości bez uwzględnienia budowli, nasadzeń i ulepszeń, jeżeli okaże się, wziąwszy pod uwagę czas ich wykonania i inne okoliczności, że zostały one dokonane w celu uzyskania większego odszkodowania (nakłady spekulacyjne);

• w większości przeanalizowanych systemów prawnych odszkodowanie za wywłaszczenie stanowi nie tylko równowartość wartości rynkowej nieruchomości, ale powiększone zostaje o rekompensatę za inne szkody będące konsekwencją wywłaszczenia, takie jak np. koszty przeprowadzki, koszty pomocy prawnej, koszty zakupu nowej nieruchomości, udowodnione koszty utraconych pożytków;

• niektóre państwa wprowadziły w swoich jurysdykcjach zasadę, iż każdemu wywłaszczonemu należy wypłacić specjalny dodatek w wysokości od 5% (Hiszpania) do 25% (Szwecja) tytułem zadośćuczynienia za krzywdę doznaną wskutek wywłaszczenia.

Projektowane zmiany upodabniają krajowy system prawny do rozwiązań stosowanych w państwach rozwiniętych, likwidując źródła nierówności i wysokich kosztów społecznych, a w to miejsce proponując racjonalne zasady kreślania odszkodowania, oparte o adekwatne kryteria różnicowania sytuacji podmiotów prawa. Proponowane zmiany spełniają również warunki konstytucyjne w zakresie kształtowania systemu odszkodowawczego za wywłaszczenie. System ten kształtowany jest obecnie przede wszystkim przez przepisy art. 32 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę równości wobec prawa (Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny) oraz art. 21 Konstytucji RP, ustanawiającego ramy wywłaszczenia (Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem).

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu, proponowane rozwiązania zapewniają prawidłowe i pełne wykonanie dyrektywy określonej w art. 32 Konstytucji, poprzez powiązanie wysokości odszkodowania z wartością nieruchomości, tj. z faktycznym stanem własnościowym osoby wywłaszczanej. Regulacje zwiększające wartość odszkodowania ponad wartość nieruchomości w sposób proporcjonalny (procentowy) bądź związany ze szczególną sytuacją osoby wywłaszczanej (mechanizm zapewnienia minimalnej wysokości odszkodowania dla odtworzenia sytuacji życiowej) mieści się również w kategorii konstytucyjnej słusznego odszkodowania, rozumianej jako konieczność zapewnienia ekwiwalentności wysokości odszkodowania wobec odbieranego mienia.

Trybunał Konstytucyjny uznał, że odszkodowanie słuszne musi być ekwiwalentne do wartości dobra wywłaszczonego, co oznacza, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił. Odszkodowanie to nie może być uszczuplone przez odliczenie sum niepozostających w związku z dobrem wywłaszczonym (uchwała z 29.3.1993 r., W 13/92, OTK 1993, Nr 1, poz. 17, s. 166–167) lub poprzez wypłacanie odszkodowania na raty, co na skutek działania inflacji powoduje jego realne obniżenie (orzeczenie z 19.6.1990 r., K 2/90, OTK 1990, Nr 1, poz. 3, s. 29–30). Ponadto TK stwierdził, że „prawo do odszkodowania jest bez wątpienia samodzielnym prawem podmiotowym o normatywnej postaci roszczenia, stanowiącym inne prawo majątkowe w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji, i jako takie podlega odrębnej ochronie na podstawie art. 64 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie roszczenie odszkodowawcze jest emanacją kompensacyjnej ochrony majątkowego prawa  podmiotowego, która wchodzi w grę wówczas, gdy ochrona restytucyjna tego prawa nie jest możliwa (…).[…]”.

Projektowane zmiany w sposób pełny realizują tezy postawione przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu K 2/90, które zapadło wprawdzie w porządku konstytucyjnym sprzed 1997 r., lecz zachowuje aktualny charakter: „Zajmując stanowisko, że odszkodowanie stanowić powinno ekwiwalent wartości wywłaszczonej nieruchomości, czyli powinno być równoważne gospodarczo wartości wywłaszczonej nieruchomości, Trybunał Konstytucyjny uwzględnił to, że w warunkach państwa gwarantującego swobodę działalności gospodarczej, a więc przyjmującego gospodarkę rynkową, pojęcie słusznego odszkodowania sprowadza się przede wszystkim do kategorii ekonomicznych. W warunkach natomiast demokratycznego państwa prawnego ujmowanie słusznego odszkodowania w kategoriach prawnych sprowadza się do zasady ekwiwalentności, tzn. w przypadku wywłaszczenia – do stworzenia wywłaszczonemu właścicielowi możliwości odtworzenia rzeczy przejętej przez państwo.”

Kolejnym orzeczeniem TK wskazującym na kierunek interpretacji pojęcia „słuszne odszkodowanie” jest wyrok w sprawie SK 11/02 z dnia 20 lipca 2004 r., w którym Trybunał wskazał, że „Konstytucja RP nie precyzuje pojęcia „słuszne odszkodowanie”. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego „słuszne odszkodowanie” to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości. Znamienne jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem „pełne odszkodowanie”, lecz zastosował termin „słuszne”, który ma bardziej elastyczny charakter. Należy zatem przyjąć, że mogą istnieć szczególne sytuacje, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za „słuszne” również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Niedopuszczalne jest natomiast ograniczanie wymiaru odszkodowania w sposób arbitralny. (…) Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy uwzględnić również kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje wszakże na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Racjonalność działania nie pozwala ustawodawcy na dokonywanie wywłaszczenia w taki sposób, który ze względu na deklarowane cele publiczne zagrażałby ich osiągnięciu, powodując skutki trudne do udźwignięcia przez budżet państwa. W świetle postanowień Konstytucji RP pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne”.

Projektowane zmiany czynią również zadość standardowi ochrony prawnomiędzynarodowej, wywodzonemu z przepisu art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W orzecznictwie ETPCz podkreśla się m. in., że odebranie własności bez wypłaty odszkodowania o wysokości racjonalnie związanej z jej wartością zazwyczaj będzie stanowić nieproporcjonalną ingerencję, która nie może zostać uzasadniona na podstawie art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Przepis ten nie może jednakże gwarantować prawa do pełnego odszkodowania we wszystkich okolicznościach, gdyż uprawnione przesłanki interesu publicznego mogą wymagać wypłaty odszkodowania w wysokości mniejszej niż pełna wartość rynkowa własności (wyrok ETPCz w sprawie Wiśniewska przeciwko Polsce z dnia 29 listopada 2011 r., sprawa 9072/02). W innym orzeczeniu Trybunał wskazał, że jedynie odszkodowanie określone w drodze postępowania zapewniającego ogólną ocenę konsekwencji wywłaszczenia, w tym przyznanie wysokości odszkodowania zgodnego z rynkową wartością odebranego mienia, mogłoby spełnić wymogi art. 1 Protokołu Nr 1 (wyrok z dnia 4 lipca 2019 r. w sprawie 47166/09, Svitlana Ilchenko przeciwko Ukrainie).

Podsumowując, celem projektowanej regulacji nie jest ukształtowanie poziomu kosztów nabycia gruntów w jakiejkolwiek inwestycji celu publicznego w określony sposób, lecz wprowadzenie uniwersalnych zasad określania odszkodowania za wywłaszczanie nieruchomości, niezależnie od podmiotu wywłaszczającego (dotyczy to również jednostek samorządu terytorialnego). Projekt w szczególności porządkuje relację wysokości odszkodowania do wartości rynkowej nieruchomości, z uwzględnieniem względów społecznych, co prowadzi do pełnej realizacji konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania w takim znaczeniu, jakie nadało jej orzecznictwo.”