Miejskie poprawki do ustawy o transporcie zbiorowym
Aktualnie odbywa się tzw. drugie czytanie projektu, podczas którego członkowie Podkomisji, doradcy, specjaliści w zakresie publicznego transportu, jak także przedstawiciele firm transportu publicznego i przedstawiciele pracowników (strona związkowa jako czynnik społeczny) zgłaszają uwagi i poprawki do projektu ustawy. W chwili obecnej adresatem wszelkich poprawek w imieniu strony rządowej są prawnicy Ministerstwa Infrastruktury (MI) będący współtwórcami szczegółowych zapisów projektu. W pracach Podkomisji biorą udział także przedstawiciele resortów, m. in. Ministerstwa Finansów, Urzędu Transportu Kolejowego i inni, którzy w przyszłości będą korzystać z zapisów ustawy lub będą w sposób pośredni czy bezpośredni związani z jej zapisami pod względem spójności czy zależności. W sumie podczas odbytych dotychczas posiedzeń Podkomisji zgłoszono 149 poprawek do przedstawionego przez Ministerstwo Infrastruktury projektu ustawy. Samo Ministerstwo podczas prac zgłosiło 22 poprawki.
Najwięcej poprawek zgłosiło środowisko związane z kolejowymi przewozami pasażerskimi. Głównie z powodu nie uczestniczenia w pracach Komisji na szczeblu ministerstwa podczas budowania pierwszego projektu ustawy. W początkowym okresie środowisko kolejowe nie przywiązywało zbytniej uwagi do wzmiankowanej ustawy, gdyż koncentrowało się głównie na budowie zmian do ustawy o transporcie kolejowym. Jednak z czasem zaczęto zauważać, że zarówno ustawa o transporcie publicznym jak i ustawa o transporcie kolejowym musi mieć wiele wspólnych cech czy nawet jednakowo brzmiących zapisów. Pozwoli to w przyszłości na lepsze wykonywanie zapisów obu ustaw i wpłynie nie tylko na poprawę przewozów kolejowych czy miejskich, regionalnych, ale również na łatwiejsze zarządzanie transportem publicznym czy budowaniem planów transportowych.
Warto zaznaczyć, że strona związkowa współpracując nad projektem od chwili jego powstawania (listopad 2006), od samego początku wprowadzała zmiany, propozycje współdziałając z Izbą Gospodarczą Komunikacji Miejskiej (IGKM). W późniejszym okresie, już uzgodnień na szczeblu międzyresortowym, wspólna koalicja związkowców, IGKM, Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji RP (SIiTK RP) pozwoliła na przyśpieszenie prac nad skierowaniem wniosku pod obrady Rady Ministrów i skierowanie następnie do Sejmu RP. Wspólna koalicja podczas prac Podkomisji zgłosiła w sumie ponad 30 poprawek, z czego IGKM –20. Wiele z nich jest autorstwa związkowców z komunikacji miejskiej. Wiele w sposób istotny reguluje tzw. rynek przewozów miejskich nie tylko pod kątem jego stabilizacji, ale również zasad rynkowych, którymi musza się kierować operatorzy, przewoźnicy realizujący transport miejski, metropolitarny, aglomeracyjny czy regionalny, ale również organizatorzy transportu (samorządy lokalne).
Trudno omówić tutaj wpływ wniesionych poprawek podczas prac Podkomisji nad ostateczny kształt ustawy, jednak warto przytoczyć kilka, które zostały przyjęte przez Komisję Infrastruktury i Ministerstwo Infrastruktury, a zgłoszone właśnie przez wspólną koalicję związkową z IGKM i SIITK.
Pierwszą zgłoszoną poprawką było wykreślenie w art. 2 punktu 4. W pierwotnej wersji artykuł mówił: Przepisów ustawy nie stosuje do regularnego przewozu osób realizowanego w:
– międzynarodowym transporcie drogowym;
– międzynarodowym transporcie morskim;
– międzynarodowej żegludze śródlądowej;
– celach turystycznych
Wykreślenie punktu 4 daje objęcie ustawą przewozów turystycznych, mających znamiona przewozów regularnych wykonywanych obok świadczenia usług transportu publicznego przez operatorów. Innymi słowy, dla wielu operatorów daje to szansę prowadzenia także przewozów turystycznych tzw. linii świątecznych, okazjonalnych sobotnio-niedzielnych a nie tylko regularnych przewozów pasażerskich. Zachowanie punktu 4 uniemożliwiłoby firmom zachowanie już istniejących linii turystycznych, a nowym zamknęło drogę na budowanie takich. Np. Tramwaje Warszawskie musiałyby zlikwidować tramwaje wodne, linie turystyczne, itd. Również zachowanie punktu 4 skutecznie uniemożliwiłoby powstanie turystycznych linii autobusowych. Np. turystycznych sobotnio-niedzielnych czy weekendowych wyjazdowych podmiejskich tzw. „zielonych linii”.
Warto zaznaczyć, że wykreślenie punktu 4 daje szanse operatorom na umieszczenie linii turystycznych w planach transportowych i pozwala na wynegocjowanie z organizatorem dodatkowych przewozów pokrywanych w całości lub części z kasy organizatora. Dobre umotywowanie zasadności funkcjonowania takiej linii przez operatora daje szansę na ograniczenie tzw. „dzikiej konkurencji”nieponoszącej kosztów utrzymania infrastruktury na ciekawych i atrakcyjnych turystycznie trasach.
Kolejna (siódma w ogólnej numeracji zgłoszonych poprawek) poprawka, również przyjęta przez Komisję i MI dotyczyła zmian w art. 4 ust. 1 punkt 8 a dokładnie uściślała tzw. katalog użytych w ustawie określeń. W tym przypadku dokładnie określała definicję organizatora publicznego transportu zbiorowego.
Nowe przyjęte określenia mówi: organizator publicznego transportu zbiorowego –właściwa jednostka samorządu terytorialnego, związek międzygminny, związek powiatów albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze, organizator publicznego transportu zbiorowego jest „właściwym organem”, o którym mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1370/2007.
Co dało uszczegółowienie? Pozwoliło, szczególnie małym gminom i powiatom o małym potencjalnie gospodarczym, ludnościowym organizowanie się w związki transportowe, które staną się organizatorem na swym terenie wszystkich usług transportu publicznego. Dotychczas duże powierzchniowo a mało liczne ludnościowo gminy skazane były na korzystanie z usług dużych przewoźników, często nie zainteresowanych małymi lokalnymi liniami. Często o istnieniu linii decydowały względy ekonomiczne a nie społeczne (szczególnie wśród przewoźników prywatnych). Żadna z dotychczasowych ustaw nie zezwalała takim gminom na wspólne organizowanie transportu publicznego i tym samym pozostawały one z tym problemem same. Nie mówiąc o tym, że tym samym nie wypełniały nie tylko zobowiązań wobec wyborców, i mieszkańców, ale również łamiąc konstytucyjne prawo obywatel do swobody przemieszczania się, dostępu do rynku pracy, itd.
Podczas wspólnych prac próbowano ten zapis powiększyć o związki aglomeracyjne, metropolitarne czy wojewódzkie, jednak stwierdzono, że pozostawiając tzw. otwarty katalog a w nim w sformułowaniu –właściwe jednostki samorządu terytorialnego –zawrzeć wnioskowane zapisy.
Warto w tym miejscu zaznaczyć, że obecny projekt zawiera dość dużo otwartych katalogów, co czyni z ustawy dość elastyczny dokument prawny. Z drugiej jednak strony może z czasem powodować nadmierną interpretację przez samorządy lokalne, organizatorów jak również samych operatorów. Trzeba mieć jednak nadzieje, że owej nadmiernej interpretacji zapobiegną przepisy wykonawcze w postaci zarządzeń, rozporządzeń MI czy organizatorów na szczeblu wojewódzkim.
Kolejna (33 poprawka) zgłoszona przez wspólną koalicję związków. IGKM i SIiTK dotyczyła uszczegółowienia artykułu 12 ustęp 2 punkt 1. Proponowano dodać literkę „e”o brzmieniu kompleksowych badań ruchu. Tym samym zmuszałoby to organizatora opracowującego plan transportowy do uwzględniania nie tylko stanu zagospodarowania przestrzennego, koncepcji zagospodarowania studium uwarunkowań, planu zagospodarowania, ale również do stałych i ciągłych badań ruchu w różnych aspektach: ekonomicznych, społecznych, gospodarczych, itd. Prowadzenie takich badań, uaktualnianie ich pozwoliłoby na lepsze budowanie planów perspektywicznych rozwoju transportu publicznego. Niestety poprawka została odrzucona i przyjęto rozwiązanie MI w postaci katalogu otwartego. W ostatecznym kształcie, prawdopodobnie, art. 12 ust. 2 będzie brzmiał: ”Przy opracowaniu planu transportowego należy uwzględnić w szczególności:”
Tutaj mamy pierwszy przykład, że pozostawienie tzw. katalogu otwartego będzie dawać zbyt dużą dowolność budowania planu transportowego przez organizatora. Jednocześnie zwalnia go ze szczegółowych badań a pośrednio eliminuje ewentualną współpracę przy budowie planu – operatorów, którzy swoją praktyką, rozeznaniem warunków lokalnych, miejscowych mogliby znacząco wpłynąć na poprawność zamieszczonych wyliczeń potoków pasażerskich i ich kierunków. Szkoda, ale nie jest to jeszcze przesądzone, albowiem prace trwają i jest jeszcze szansa na wniesienie stosownych zapisów przed ostatecznym czytaniem.
Mówiąc o sukcesach nad sformułowaniem zapisów ustawy, trzeba też wspomnieć i o pewnych porażkach, choć trzeba mieć nadzieję, że w ostatecznym projekcie zamienią się w sukces.
Jedną z nich było chwilowe odrzucenie przez Komisję poprawki do art.12 ust.2 poprzez dopisanie punktu 7 w brzmieniu: infrastrukturę przystankową –węzły przesiadkowe, przystanki krańcowe.
Zamysłem wnioskodawców (w szczególności związków zawodowych) było przymuszenie organizatora do uwzględnienia przy opracowywaniu planu transportowego właśnie infrastruktury przystanków końcowych. Dokładniej mówiąc –zobowiązania organizatora do budowy na przystankach końcowych węzłów socjalnych i sanitarnych o ile takie nie istnieją. Miało to podnosić pewien standard socjalny dla pracowników obsługujących pojazdy komunikacji miejskiej (tramwaje, trolejbusy, autobusy). Brak takiego jednoznacznego zapisu pozwala organizatorowi unikania w planach transportowych ewentualnych kosztów związanych z rozbudową infrastruktury przystankowej, właśnie o węzły socjalne.
Trudno powiedzieć, czy zawarcie w ustawie proponowanego zapisu w jakiś sposób zobowiązałoby organizatora do budowy węzłów, ale wskazywałoby, że musi w planach transportowych zobowiązać się do poniesienia pewnych kosztów związanych z rozbudową infrastruktury przystankowej.
W wyniku dyskusji: przyjęto zaproponowane przez MI rozwiązanie, aby i tutaj stworzyć tzw. katalog otwarty poprzez dodanie słów „w szczególności”. Ostatecznie art.12 ustp.2 brzmiałby: „Przy opracowywaniu planu transportowego należy uwzględnić, w szczególności:”Mimo wszystko nie przesądza to jeszcze sprawy, że nie uda się wprowadzić zapisu z poprawki a nawet dodać pewne uszczegółowienie jednoznacznie wskazujące, że chodzi tutaj głównie o warunki socjalne dla pracowników, choć zapewne mogliby również korzystać pasażerowie, szczególnie w węzłach przesiadkowych.
Kolejna zgłoszona poprawka (41) dotyczyła art. 15 ust. 1 pkt.6 i w chwili obecnej po zgodnym stwierdzeniu wszystkich stron (strona rządowa, posłowie Komisji i strona związkowa, pracodawców, doradców) w chwili obecnej art. 15 ust. 1 pkt.6 będzie brzmiał Organizowanie publicznego transportu publicznego polega w szczególności na:
„pkt.6) określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz zasad korzystania z tych obiektów”
Dodano również punkt 6a) określeniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym nie jest jednostka samorządu terytorialnego udostępnionych dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz informowaniu o stawce opłat za korzystanie z tych obiektów.
Również katalogiem otwartym są zapisy art. 46 mówiące o źródłach finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej. Strona związkowa, zaproponowała, aby pozostawiając zapisy katalogiem otwartym dodać zapis w punkcie 3 mówiącym: inne środki. W takim układzie operator, przewoźnik mógłby pozyskiwać również fundusze unijne czy pomocowe z fundacji ochrony środowiska. Wątpliwym jest, czy zapisy mówiące:
– środki własne jednostek samorządu terytorialnego będące organizatorem
– środki z budżetu państwa
pozwolą operatorowi dofinansowywać przewozy czy zakup nowego taboru. W tym przypadku „otwarty katalog”stwarza pewne możliwości, ale wskazuje drogę pozyskiwania takich środków –dla wielu, szczególnie małych operatorów –niemożliwą do pokonania. Także i tutaj będą jeszcze trwały dyskusje na ostatecznym zapisem.
Projekt ustawy dość szczegółowo i precyzyjnie określa system skarg i kar pieniężnych. Jedną z nowości korzystnych dla operatorów jest zapis art.54 ust.1 ustalony miedzy innymi na podstawie poprawek a brzmiący: „W przypadku ogłoszenia zamiaru bezpośredniego zawarcia umowy, o którym mowa w art. 21 ust.1 podmiotowi, który jest lub byłby zainteresowany zawarciem danej umowy i któremu grozi powstanie szkody w wyniku zarzucanego naruszenia przepisów prawa wspólnotowego lub ustawy, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego”. Taki zapis pozwala na skrócenie okresu oczekiwania na możliwość bezpośredniego zawarcia umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego i zastosowania postępowania skargowego już na etapie ogłoszenia zamiaru zawarcia umowy, a nie dopiero po jej podpisaniu.
Artykuł 55 ust.1 nawiązujący do art.55 po poprawkach będzie miał brzmienie –„Skargę wnosi się do wojewódzkiego sądu administracyjnego właściwego dla organizatora, który ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym organizator ogłosił zamiar bezpośredniego zawarcia umowy”. To również korzystne dla operatorów.
Wartym przedstawienia zgłoszonych poprawek w wyniku prac Podkomisji jest treść poprawki 128 zmieniającej art. 61 projektu ustawy a jednocześnie zmieniające zapisy ustawy z dnia 15 listopada 1984 –Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 roku nr 50, poz. 601 z późn zm. . Poprawki dotyczą art.4 wzmiankowanej ustawy z 1984 roku i otrzymują brzmienie:
„przewoźnik lub organizator publicznego transportu zbiorowego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia …. (data przyjęcia ustawy) o publicznym transporcie zbiorowym mogą wydawać regulaminy określające warunki obsługi podróżnych, odprawy oraz przewozu osób i rzeczy.
Mówiąc o pracach Podkomisji wartym jest krótkie omówienie spraw, które na dzień dzisiejszy pozostawiono do dalszej dyskusji i poszukiwania prawnych rozwiązań nienaruszających zapisów innych ustaw czy nawet zapisów konstytucyjnych.
Jedną z nich jest dość istotny w ustawie art. 18, który wyklucza przyznanie operatorowi prawa wyłącznego, o którym mowa w rozporządzeniu nr 1370/2007. Większość zebranych była za wprowadzeniem możliwości prawa wyłącznego zgodnego z rozporządzeniem unijnym. Jedno z uzasadnień brzmiało: „Ponowne wprowadzenie do projektu ustawy jest zgodne z rozporządzeniem WE 1370/2007. Parlament Europejski i Rada Europy wprowadzając ten zapis miała na uwadze przed wszystkim zadbanie o walory architektoniczne, jak również ochrony środowiska. Głównie chodziło o zmniejszenie dostępu do określonych, atrakcyjnych turystycznie tras dla wszystkich przewoźników, którzy niejednokrotnie dla zapewnienia sobie maksymalnego zysku nie przywiązywali uwagi do tego, jakimi środkami wykonują usługi, przez co niejednokrotnie szkodzili środowisku.
To pewne ograniczenie ma także sugerować organizatorowi, ze na określonych trasach mogą operować tylko operatorzy czy przewoźnicy spełniający wysokie normy ekologiczne, jak również świadczący najwyższy poziom usług. Surowe wymagania ekologiczne, wysoki poziom usług pociąga za sobą większe wydatki na tabor, infrastrukturę techniczna, przystankową, itp. W związku z tym zapewnienie prawa wyłączności wybranemu operatorowi daje mu gwarancję, że poniesione nakłady zostaną mu zwrócone, jak również zapewnią dalszy dopływ środków finansowych na utrzymanie wysokiego poziomu lub jego dalsze doskonalenie.
„Prawo wyłączne”jest również niezmiernie istotne dla operatorów i przewoźników obsługujących konkretne trasy przez cały rok, a nie tylko w określonym sezonie turystycznym. Często stały, całoroczny operator spotyka się z nie zawsze legalną konkurencją w okresie sezonu turystycznego (przykład miejscowości nadmorskich w okresie lata, gdzie na trasy wyjeżdżają prywatni przewoźnicy, którzy swoją działalność wykonują w innych częściach kraju, a latem „dorabiają”, nie rzadko na zasadzie zajeżdżania, podbierania pasażerów stałym operatorom). Najbardziej stratnymi w tych okresach są stali, często samorządowi przewoźnicy z małych miejscowości, którym dopuszczając konkurencję na określone trasy zabiera się prawo do większych zarobków i tym samym zabiera się możliwość modernizacji taboru, co w konsekwencji z czasem może doprowadzić do upadku firm samorządowych. To tylko niektóre aspekty, które przemawiają za tym, aby powrócić do tego zapisu i dokładnie go sprecyzować zarówno w samej ustawie, jak również w zapisach aktów wykonawczych.”
Być może takie uzasadnienie zadecydowało, że MI zaproponowało brzmienie art. 18.
„Ust.1 Organizator w celu zapewnienia rentowności przewozów lub zapobieżeniu zwiększania starty może przyznać operatorowi wybranemu w trybie, o którym mowa w art. 17 ust 1 pkt.1 i 2 prawo wyłączne na określonej linii komunikacyjnej lub sieci komunikacyjnej.
Ust.2 Prawo wyłączne, o którym mowa w ust.1 może być przyznane w ramach umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, o której mowa w art.23:
– na okres nie dłuższy niż 5 lat,
– jeżeli linia komunikacyjna, linie komunikacyjne lub sieć komunikacyjna, na których maja być realizowane przez operatora przewozy, ujęte są w planie transportowym obowiązującym na obszarze właściwości danego organizatora.
Ust.3 Zakres prawa wyłącznego, o którym mowa w ust.1 powinien być proporcjonalny do potrzeby zapewnienia rentowności przewozów lub zapobieżeniu zwiększania starty w związku z realizacją przewozów przez operatora. Prawo to może dotyczyć wykonania przewozów, w szczególności:
na całej linii komunikacyjnej, liniach komunikacyjnych, sieci komunikacyjnej lub ich części,
określonego dnia tygodnia lub określonej pory dnia z uwzględnieniem natężenia ruchu pasażerów na danej linii komunikacyjnej lub liniach komunikacyjnych.
Ust.4 Przyznanie prawa wyłącznego, o którym mowa w ust. 1 nie ogranicza uprawnień wynikających z wydanego potwierdzenia przewozu, o którym mowa w art.27 ust.1 do czasu wygaśnięcia lub cofnięcia tego potwierdzenia.
Prace nad ostatecznym zapisem brzmienia art.18 trwają i w dużej części są zależne od uzyskania zgody m. in. od Ministerstwa Finansów (MF), które w ostatniej chwili zmieniło zapis art. 18 nie zezwalając na prawo wyłączne motywując to między innymi dbaniem o konkurencyjność podmiotów. Jednak czy aby MF dobrze zrozumiało zapis o prawie wyłącznym szczególnie w transporcie publicznym? To właśnie wolna konkurencja preferowana przez MF skutecznie przez ostatnie 10 lat rozregulowała publiczny transport zbiorowy doprowadzając go do niemal ruiny, szczególnie w małych ośrodkach miejskich i na terenach wiejskich o małym zaludnieniu. Dopuszczenie prawa wyłącznego pozwoli na mozolne, długotrwałe odbudowywanie właśnie lokalnych połączeń, które z powodzeniem mogłyby być zarządzane przez lokalne samorządy. Głównie chodzi tutaj o lokalne linie kolejowe, choć także linie autobusowe.
Jak wcześniej wspomniano, dużą ilość poprawek zgłosiło środowisko związane z kolejowymi przewozami pasażerskimi. Będą one rozpatrywane na najbliższym posiedzeniu Podkomisji w sprawie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Wiele z nich jest bardzo interesujących i mających zapisy przydatne nie tylko dla przewozów kolejowych, ale także przewozów miejskich tramwajowych, autobusowych. Jednym z nich jest wprowadzenie nowego określenia –„otwarty dostęp”polegającego na przewozie osób w transporcie zbiorowym nie będących przewozem o charakterze użyteczności publicznej a wykonywanych przez operatora, przewoźnika w ramach otwartego dostępu. W ramach proponowanego zapisu w ustępie 1 wnioskodawca proponuje, że wykonywanie przewozów w ramach otwartego dostępu możliwe jest w zakresie niewpływającym w znaczącym stopniu na warunki ekonomiczne usług świadczonych na tej samej linii w ramach umowy o świadczenie usług publicznych. Decyzje w sprawie wykonywania przez przewoźnika, operatora przewozów w ramach otwartego dostępu na danej trasie wydaje organ zator po przeprowadzeniu testu ekonomicznej równowagi, na podstawie wniosków złożonych przez przewoźników, operatorów. Co by w końcowym efekcie dało umieszczenie takich zapisów?
Przede wszystkim pozwoliłoby na uruchomienie dodatkowej działalności gospodarczej czy usługowej związanej nie tylko z transportem osób, ale również działalnością z zakresu oświaty społeczeństwa w zakresie umiejętności korzystania z publicznego transportu, pokazywania jego zalet czy wszelkiego rodzaju działań z zakresu ekologii środowiska naturalnego i krajobrazu miejskiego. Np. możliwość uruchamiania na liniach pojazdów ekologicznych, które mogą być tańsze w eksploatacji, a więc i tańsze dla pasażera. Proponowany przez „kolejarzy”zapis jest wartym głębszego przemyślenia i uzasadnienia, aby jednak znalazł się w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Kończąc, warto jeszcze raz zaznaczyć, że prawie po 4 latach prac nad ustawą, wreszcie widać finał prac i jest spora szansa, że zacznie ona funkcjonować jeszcze w tym roku.
Dla indywidualnych czytelników za 15 zł rocznie, a dla firm od 99 zł rocznie! Sprawdź naszą ofertę:
-
Subskrypcja na 12 m-cy
1 adres e-mail – prywatny15.00 zł przez 1 rok -
Subskrypcja biznes na 12 m-cy
1 adres e-mail – firmowy99.00 zł przez 1 rok -
Subskrypcja biznes na 12 m-cy
do 5 firmowych adresów e-mail495.00 zł przez 1 rok -
Subskrypcja biznes na 12 m-cy
do 10 adresów e-mail990.00 zł przez 1 rok -
Subskrypcja biznes na 12 m-cy
bez żadnych limitów!1,990.00 zł przez 1 rok
Komentarze