Kto organizuje komunikację publiczną w powiatach?

Przepisy prawa co prawda tego nie definiują, ale w praktyce istnieją w Polsce dwa rodzaje powiatów: ziemskie i grodzkie. Powiat ziemski obejmuje wiele gmin, które mogą być miastami lub gminami wiejskimi albo miejsko-wiejskimi. Powiat grodzki (miejski) był wyodrębniony prawnie w okresie międzywojennym i funkcjonował do 1975 r. Po przywróceniu powiatów największym gminom przydzielono zadania powiatu nie tworząc odrębnej jednostki samorządu terytorialnego. Powiat grodzki to więc pojedyncza gmina-miasto o większym rozmiarze, która wykonuje zadania powiatu, a jej wójt – nazwany prezydentem – wykonuje kompetencje starosty na obszarze gminy-miasta. Komunikacja publiczna organizowana w powiecie grodzkim będzie więc zawsze komunikacją gminną w mieście – czyli komunikacją miejską. Komunikacja miejska może przekraczać granice jednego powiatu jeśli miasto – powiat grodzki – zawarło z gminami sąsiadującymi porozumienie. Może to być nawet wiele gmin niejako po kolei.Możliwość organizowania komunikacji publicznej w obrębie powiatu ziemskiego choć istniała, to do czasu wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie była przez te powiaty wykorzystywana.Ustawa ta oddzieliła pojęcia przewoźnika od organizatora. Przewoźnik to przedsiębiorca, który działa samodzielnie, może być podmiotem komercyjnym, ale także państwowym (np. PKP Intercity) lub samorządowym (np. MZA Warszawa). Organizatorem publicznego transportu zbiorowego może być tylko jednostka samorządu terytorialnego lub minister właściwy do spraw transportu.Organizowanie publicznego transportu zbiorowego opisane zostało w ustawie jedynie dla organizatora publicznego. Jednak przewoźnik obsługujący sieć, czy linię, także organizuje transport zbiorowy w granicach swojej działalności i uzyskanych zezwoleń. Ponieważ jednak działa na zasadach konkurencji nie jest uznany za ustawowego organizatora.

Zgodnie z ustawą o publicznym transporcie zbiorowym powiat jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej albo sieci komunikacyjnej, w powiatowych przewozach pasażerskich.

Zachodzi zatem pytanie co to są powiatowe przewozy pasażerskie? Powiatowe przewozy pasażerskie to przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego, wykonywane w granicach administracyjnych co najmniej dwóch gmin i niewykraczające poza granice jednego powiatu. Przewozami powiatowymi są także przewozy w granicach powiatów sąsiadujących, które zawarły porozumienie lub związku powiatów, ale inne niż przewozy gminne, wojewódzkie i międzywojewódzkie. W sytuacji, gdy gminy na obszarze powiatu, na mocy podpisanego pomiędzy nimi porozumienia powierzyły jednej z nich organizację transportu publicznego, występuje kolizja obszarowa właściwości organizatora. Zakres funkcjonowania linii może przekroczyć wtedy granice jednej gminy – będą to więc powiatowe przewozy pasażerskie. Podstawowa zasada prawna w polskim ustroju samorządu terytorialnego stanowi, że gmin mają 'pierwszeństwo’ do wykonywania zadań. Jeśli więc kilka gmin zawrze porozumienie to przewozy przez nie (lub ich związek) organizowane są przewozami gminnymi, ale nie mogą przekraczać ich granic.

W zasadzie nie przeszkód prawnych w przystąpieniu gminy do wielu porozumień z różnymi gminami sąsiadującymi, więc może wystąpić taka sytuacja, że na obszarze np. jednej gminy podmiejskiej funkcjonować będzie komunikacja miejska, komunikacja gminna oraz komunikacja organizowana przez kilka gmin, niezależnie od komunikacji powiatowej, wojewódzkiej i międzywojewódzkiej.

Przewozy wojewódzkie – o zakresie przekraczającym granice jednego powiatu, oraz międzywojewódzkie, o zakresie przekraczającym granice jednego województwa są organizowane odpowiednio przez samorząd wojewódzki (Marszałka Województwa) albo przez ministra właściwego do spraw transportu.Jeśli jednak sąsiadujące powiaty zawrą porozumienie lub utworzyły związek, to powiat, któremu powierzono zadanie organizatora, lub związek powiatów, może organizować komunikację na obszarze kilku powiatów jeśli nawet są w kilku województwach.

Wydawać by się mogło, że prostsza sytuacja występuje w przewozach kolejowych. Powiaty jak dotychczas nie są organizatorem takich regularnych przewozów pasażerskich. Na obszarze powiatu może jednak funkcjonować komunikacja kolejowa organizowana przez ministra (niektóre przewozy międzywojewódzkie i międzynarodowe), samorząd wojewódzki (np. Koleje Mazowieckie), gminę lub miasto (np. linie SKM w aglomeracji warszawskiej), komercyjne (np. PKP Intercity) lub mieszane (np. SKM w Trójmieście). Niektóre powiaty są także organizatorami kolejowych przewozów pasażerskich o charakterze okazjonalnym (np. Średzka Kolej Wąskotorowa).

Jak widać na obszarze powiatu może działać bardzo wielu organizatorów transportu publicznego.

Samorząd powiatu może niekiedy nawet nie znać całości przewoźników i organizatorów operujących na jego terenie. Samorządy powiatowe powiatów ziemskich od wielu lat stały na stanowisku, że publiczna komunikacja zbiorowa przekraczająca granice gmin powinna mieć charakter komercyjny. Jednak coraz większa ilość zarejestrowanych samochodów i rosnący udział w podróżach indywidualnego transportu samochodowego, spowodowały systematyczne zmniejszanie się liczby pasażerów. To z kolei zmuszało przewoźników do ograniczania oferty – eliminowania relacji przynoszących straty. Dziś dobrze rozwinięta komunikacja komercyjna dotyczy jedynie kierunków o dużych potokach pasażerskich. Mniejsze miejscowości często niemal zupełnie zostały pozbawione skomunikowania z resztą powiatu. Stanowi to wyraźne ryzyko wykluczenia społecznego dla mieszkańców takich obszarów, zwłaszcza osób starszych i o ograniczonej zdolności do poruszania się. Coraz częściej więc zauważa się rosnące zainteresowanie powiatów ziemskich organizowaniem komunikacji publicznej na swoim terenie. Ponieważ połączenia o charakterze powiatowym obsługują także obszar gmin najczęściej mają miejsca próby zawarcia porozumień w wspólnym zaangażowaniu w organizację takiej komunikacji. Jak dotychczas kończy się najczęściej na próbach. Sytuacja powinna jednak ulec zmianie po 31 grudnia 2016 r., kiedy ustanie prawo przewoźnika do refundacji strat z tytułu stosowania ulg ustawowych. Prawo to będzie nadal miał operator, przez co wzrośnie rola organizatora.