NIK o bezpieczeństwie rowerzystów. Nie jest dobrze

Obecny system zarządzania bezpieczeństwem ruchu drogowegonie umożliwia skutecznej ochrony pieszych i rowerzystów. Działania publicznejadministracji drogowej nie doprowadziły do poprawy bezpieczeństwa rowerzystów wruchu drogowym. Poprawiło się co prawda bezpieczeństwo pieszych, wciąż jednak wPolsce nadal co trzeci zabity na drodze to pieszy, podczas gdy w UE ? co piąty.Na niezadowalający stan bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów wpływ ma równieżniedostosowanie infrastruktury drogowej do ich potrzeb. NIK zwraca uwagę, żedługość tras dla rowerzystów przyrastała w ostatnich latach wolniej niżpopularność ruchu rowerowego.

Ogólny stan bezpieczeństwa na polskich drogach w ostatnichpięciu latach wyraźnie się poprawił. W porównaniu z 2010 r. liczba wypadkówdrogowych w 2015 r. zmalała o 15 proc. (o 5 865), liczba poszkodowanychzmniejszyła się o 19 proc. (o 10 116 osób), w tym liczba ofiar śmiertelnych ażo 25 proc. (o 969 osób). W 2015 roku odnotowano 32 967 wypadków drogowych, wktórych poszkodowanych zostało 42 716 osób, z czego śmierć poniosło 2 938 osób.

Jednocześnie z danych uzyskanych przez NIK wynika, żewskaźniki wypadkowości wśród rowerzystów wykazują tendencję odwrotną. Liczbawypadków z udziałem rowerzystów w porównaniu do 2010 r. zwiększyła się bowiem w2015 r. o 18,3 proc., a liczba poszkodowanych rowerzystów o 16,9 proc.

Uwagę zwraca natomiast poprawa bezpieczeństwa pieszych.Liczba wypadków z udziałem pieszych w ciągu 6 lat spadła o 24 proc. (o 2705wypadków), a liczba zabitych o 26 proc. (o 320 osób). Wciąż jednak w UniiEuropejskiej stanowią oni 21 proc. wszystkich ofiar śmiertelnych, natomiast wPolsce to nadal co trzeci zabity na drodze.

Choć ogólny stan bezpieczeństwa na polskich drogach poprawiasię, to jednak zbiorcze statystyki z ostatnich kilku lat są alarmujące. Wlatach 2010-2015 w Polsce miało miejsce prawie 220 tys. wypadków drogowych, wktórych poszkodowanych zostało ponad 290 tys. osób. W zdarzeniach tychniepokojąco duży udział mieli piesi i rowerzyści. O ile w 2010 r. stanowili oni30 proc. poszkodowanych i 39 proc. zabitych we wszystkich wypadkach drogowych,to w ciągu kolejnych pięciu lat wskaźniki te rosły i w 2015 roku osiągnęłypoziom odpowiednio 32 proc. i 41 proc.

Na tle innych krajów Unii Europejskiej Polska wyróżnia sięwyjątkowo wysokim zagrożeniem niechronionych uczestników ruchu – w Uniistanowią oni 28 proc. wszystkich ofiar śmiertelnych, a więc o 13 proc. mniejniż w Polsce. Ponadto wbrew obiegowym opiniom, ogromna większość poszkodowanychto wcale nie pijani lub niewidoczni piesi czy rowerzyści. Ofiarami są częstodzieci i osoby starsze, ginące w ciągu dnia na nowych lub dopiero cozmodernizowanych drogach.

Niniejsza kontrola jest jednym z komponentów kontroliprojektowej realizowanej przez NIK, przedmiotem której są zagadnienia związanez bezpieczeństwem pieszych i rowerzystów w ruchu drogowym. Kontrolęprzeprowadzono w 38 jednostkach, w tym w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju(obecnie Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa), zarządach dróg wszystkichkategorii oraz w jednostkach zarządzających ruchem.

Najważniejsze ustalenia kontroli

Obecny system zarządzania bezpieczeństwem ruchu drogowego(brd) nie umożliwia skutecznej ochrony pieszych i rowerzystów. DziałaniaKrajowej Rady Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (międzyresortowy organ doradczy ipomocniczy Rady Ministrów w sprawach bezpieczeństwa ruchu drogowego) i radwojewódzkich nie przyniosły w okresie objętym kontrolą zakładanych efektów wprzyjętych programach poprawy brd. W ocenie NIK działania te byłynieskoordynowane i niekomplementarne, dlatego też trudno mówić o zbudowaniuspójnego systemu bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z ustaleń kontroli wynika, żeinstytucje tworzące system zarządzania brd nie współpracowały ze sobą i niebyło między nimi przepływu informacji (za wyjątkiem rocznej sprawozdawczości).

Instytucje odpowiedzialne za proponowanie kierunków politykipaństwa w zakresie brd, przygotowanie i realizację programów poprawy brd wcałym kraju i poszczególnych województwach nie posiadały ponadto kompletnych iwiarygodnych statystyk na temat wypadkowości i bazowały na źródłachpochodzących każdorazowo z jednostek Policji. Dane te, gromadzone w SystemieEwidencji Wypadków i Kolizji, nie były jednak rzetelne w zakresieidentyfikowania przyczyn i skutków zdarzeń i wypadków drogowych (policyjna bazadanych nt. wypadków drogowych SEWiK zawiera dużo błędów, dlatego tworzone najej podstawie analizy nie odzwierciedlają w pełni zagrożeń występujących w ruchudrogowym – patrz kontrola NIK Działania Policji na rzecz bezpieczeństwaobywateli w ruchu drogowym).

Skontrolowane rady BRD nie opracowywały analiz i ocenpodejmowanych działań bądź sporządzały je nierzetelnie. Krajowa Rada BRD nieposiadała narzędzi do przeprowadzania analiz realizowanych przedsięwzięć,ponieważ nie przygotowała na poziomie krajowym spójnego i kompleksowego systemugromadzenia danych dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W dodatku niezapewniono wystarczających środków na finansowanie działań z zakresu brd,zwłaszcza inicjatyw podejmowanych przez wojewódzkie rady BRD, finansowanychczęsto z ograniczonych budżetów WORD.

Miało to istotny wpływ na niewielką aktywność i niskąskuteczność tych działań. Do 2013 r. realizowany był Krajowy Program BRD Gambit2005. Zrealizowano w nim jednak niecałe 60 proc. zadań przewidzianych dorealizacji. Z kolei w przyjętym przez Krajową Radę BRD w 2013 r. NarodowymProgramie Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (NPBRD) uwzględnione zostałyrozwiązania organizacyjne, które nie miały umocowania w przepisach prawa (mowao powiatowych, gminnych i miejskich radach BRD). W konsekwencji realizacjizapisów tego programu sporadycznie powstawały samorządowe rady BRD, którenastępnie rozwiązywano z uwagi na wspomnianą wadę prawną. Co istotne, niepowstawały jakiekolwiek odrębne programy służące bezpieczeństwu pieszych irowerzystów.?

Ponad połowa zarządów dróg (11 z 20) nie sporządziłaprojektów Planu rozwoju sieci drogowej oraz Planu finansowania budowy, przebudowy,remontu, utrzymania i ochrony dróg. Brak tych kluczowych projektówuniemożliwiał systemowe i kompleksowe określanie kierunków rozwoju i utrzymaniainfrastruktury drogowej w stanie gwarantującym poprawę bezpieczeństwa pieszychi rowerzystów. Z dziewięciu jednostek posiadających Plan rozwoju siecidrogowej, tylko w pięciu przypadkach był on aktualizowany oraz niezwłocznie poopracowaniu przekazywany do organów właściwych do sporządzania miejscowychplanów zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie NIK niezadowalający stan bezpieczeństwa pieszych irowerzystów wynikał m.in. z niedostosowania infrastruktury drogowej do ichpotrzeb. Główną przyczyną tego stanu było niewykonywanie lub nierzetelnarealizacja podstawowych zadań ustawowych należących do jednostek zarządzającychinfrastrukturą pieszo-rowerową oraz organów zarządzających ruchem.

Trasy rowerowe stanowią w Polsce zaledwie ok. 3 proc.łącznej długości sieci dróg publicznych i budowane są przede wszystkim waglomeracjach miejskich. W konsekwencji rowerzyści poruszają się najczęściej pojezdni. Z wyników kontroli wynika, że wostatnich latach sytuacja rowerzystów nie uległa znaczącej poprawie. W latach2011-2015 (I półrocze) na sieci dróg administrowanych przez skontrolowanejednostki zarządzające drogami nie zmieniła się w zasadniczy sposób anidługość, ani ilość infrastruktury drogowej przeznaczonej dla pieszych irowerzystów. We wszystkich skontrolowanych jednostkach nie uległ zmianie lubodnotowano tylko niewielki przyrost tzw. infrastruktury liniowej – chodzi odrogi i pasy ruchu dla rowerów, chodniki i pobocza. Podobna sytuacja miałamiejsce w odniesieniu do tzw. infrastruktury punktowej – chodzi o przejazdy dlarowerzystów, przejścia dla pieszych, śluzy rowerowe, kładki i tunele dlapieszych i rowerzystów, wyspy azylu dla pieszych oraz sygnalizację świetlną.

W 65 proc. zarządach dróg w ogóle nie prowadzono odrębnejewidencji potrzeb i planu wydatków w odniesieniu do infrastrukturypieszo-rowerowej, lub dane te były niekompletne. W efekcie zarządy dróg niewiedziały ile pieniędzy jest potrzebne na bieżące utrzymanie i remonty tras dlarowerzystów i pieszych oraz na nakłady inwestycyjne, co z kolei uniemożliwiałoprawidłowy rozwój tej infrastruktury.

Przykładem dobrych praktyk dynamicznego rozwoju wydzielonejinfrastruktury rowerowej i działań na rzecz bezpieczeństwa rowerzystów jestmiasto Gdańsk. Trasy rowerowe główne i zbiorcze w Gdańsku budowane były wformie odseparowanej od innych uczestników ruchu drogowego. Zazwyczaj były towydzielone drogi, a w niektórych przypadkach wydzielone pasy ruchu dla rowerów.Na drogach lokalnych (i niższych klas) uspakajano ruch pojazdów mechanicznych,poprzez wyznaczanie stref ograniczonej prędkości (do 30 km/h), dzięki czemumożliwe było integrowanie ruchu rowerowego z samochodowym. Taki schematkształtowania infrastruktury rowerowej z powodzeniem wdrożony został przezwładze Gdańska na wzór wielkich aglomeracji europejskich o wysokim udzialeruchu rowerowego.

Z ustaleń kontroli wynika, że infrastruktura pieszo-rowerowaznajdowała się w złym stanie technicznym i była niewłaściwie oznakowana.

We wszystkich 20 skontrolowanych zarządach dróg stwierdzononiezapewnienie odpowiedniego stanu technicznego infrastruktury drogowejsłużącej pieszym i rowerzystom. Ujawnione uszkodzenia miały wprawdziezróżnicowany charakter, tym niemniej występowały powszechnie i w każdymprzypadku powodowały obniżenie poziomu bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów wruchu drogowym. Niedostosowanie parametrów technicznych zarządzanej infrastrukturydrogowej przeznaczonej dla pieszych i rowerzystów do obowiązujących normstwierdzono w połowie jednostek. Odstępstwa te dotyczyły najczęściej: wysokościprogów i uskoków na krawężnikach, chodnikach, przejściach dla pieszych iprzejazdach dla rowerów.

W aż 85 proc. zarządów dróg wykryto nieprawidłowościzwiązane z przeprowadzaniem okresowych kontroli stanu technicznego dróg. Przedewszystkim podczas przeglądów nie sprawdzano i nie odnotowywano sposobuwykonania zaleceń z poprzednich kontroli, a także – w przypadku stwierdzenianieprawidłowego stanu technicznego – nie formułowano zaleceń pokontrolnych. Wdwóch jednostkach zdarzało się, że kontrole te przeprowadzały osobynieposiadające uprawnień, a na sieci dróg powiatu nowodworskiego kontrolitakich w ogóle nie prowadzono. Wkonsekwencji zarządcy nie dysponowali wiarygodnymi informacjami o stanietechnicznym zarządzanej infrastruktury, a w wyniku przeprowadzania przeglądówprzez osoby nieuprawnione mogło dochodzić do nieprawidłowego ocenianiaposzczególnych jej elementów.

W 65 proc. skontrolowanych zarządów dróg nie wykonywano wpełnym zakresie remontów i prac utrzymaniowych, których konieczność wynikała zzaleceń wynikających z poprzednich przeglądów stanu technicznego infrastrukturydrogowej. Tłumaczono to brakiem pieniędzy.

W połowie skontrolowanych jednostek stwierdzononieprawidłowości związane z opracowywaniem i zatwierdzaniem projektów stałejorganizacji ruchu. Rozpatrywano, a następnie zatwierdzano projektyniekompletne, które nie spełniały wymagań wynikających z obowiązującychprzepisów. W rezultacie tych braków, na etapie zatwierdzania organizacji ruchunie były brane pod uwagę wymagane przepisami prawa i kluczowe z punktu widzeniabezpieczeństwa ruchu drogowego informacje wynikające z takich załączników jak:plany orientacyjne, opisy techniczne, lokalizacja znaków i urządzeńsygnalizacyjnych, parametry i geometria drogi, a nawet opinie policji izarządów dróg.

Największe zaniedbania dotyczące administrowaniainfrastrukturą pieszo-rowerową wśród skontrolowanych odcinków stwierdzono nasieci dróg powiatu nowodworskiego (woj. pomorskie). Ograniczenia budżetowespowodowały, że nie wykonywano tam podstawowych i kluczowych z punktu widzeniabezpieczeństwa pieszych i rowerzystów zadań z zakresu zarządzania drogami i zarządzaniaruchem. W konsekwencji długość dróg dla rowerów w powiecie w ostatnich latachnie uległa zmianie i wynosiła zaledwie 2,5 km, czyli niespełna 1 proc. siecidrogowej. Ponadto istniejąca infrastruktura pieszo-rowerowa była w złym stanietechnicznym i niewłaściwie oznakowana.

Jedynie 30 proc. skontrolowanych jednostek zarządzającychruchem wykonywało przeglądy prawidłowości oznakowania z wymaganączęstotliwością i na całej sieci administrowanych dróg. W pozostałych 70proc. kontrole takie w ogóle się nieodbywały, bądź obejmowały tylko część dróg lub przeprowadzane były zczęstotliwością mniejszą od wymaganej. Sposób prowadzenia dokumentacjipokontrolnej utrudniał, a nawet uniemożliwiał zidentyfikowanie, a następniewyeliminowanie nieprawidłowości w oznakowaniu ciągów dróg, jak i funkcjonowaniuurządzeń sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej.

Wyniki oględzin na odcinkach dróg w ciągach którychodnotowano największą liczbę wypadków z udziałem pieszych i rowerzystówwykazały, że na 90 proc. tych odcinków istniejąca organizacja ruchu(oznakowanie dróg) w istotny sposób odbiegała od zatwierdzonej. Nieprawidłowaorganizacja ruchu powodowała wzrost zagrożenia dla jego uczestników.Niezgodności dotyczyły przypadków zlokalizowanego oznakowania i innych urządzeńbrd, które nie występowały w zatwierdzonych organizacjach ruchu, bądźniewdrożenia organizacji ruchu wynikającej z zatwierdzonych projektów.

Aż 70 proc. skontrolowanych jednostek zarządzających ruchemnie przeprowadzało analiz i ocen istniejącej organizacji ruchu pod względem jejzgodności z obowiązującymi przepisami oraz brd, w tym bezpieczeństwem pieszychi rowerzystów. W pozostałych przypadkach analizy wykonywane były nierzetelnie,ponieważ opierały się na niewiarygodnych danych, które pochodziły głównie zwyników sporadycznie przeprowadzanych okresowych przeglądów oznakowania, aponadto nie sporządzano ich na piśmie, cyklicznie i w odniesieniu do całejsieci dróg objętych zarządzanej ruchem.

NIK zwraca również uwagę, że minister właściwy ds.transportu nie dokonywał analiz stanu bezpieczeństwa pieszych i rowerzystów wruchu drogowym, które powinny stanowić podstawę do podejmowania stosownychinicjatyw legislacyjnych. Nierzetelnie prowadzono również prace w zakresieimplementacji przepisów Konwencji wiedeńskiej o ruchu drogowym. Zmiany doKonwencji nie zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw, a zatem nie są źródłempowszechnie obowiązującego prawa w Polsce.

Wnioski

Ze względu na skalę i znaczenie ujawnionych nieprawidłowościw działalności publicznej administracji drogowej, zasadne jest podjęcienastępujących rozwiązań systemowych, zarówno w sferze organizacyjnej, jak iprawnej. Najwyższa Izba Kontroli uznaje za zasadne, aby ministerwłaściwy do spraw transportu:

1. podjął działaniamające na celu przygotowanie projektu zmian ustawy Prawo o ruchu drogowym wzakresie stworzenia podstaw prawnych do powoływania powiatowych, gminnych imiejskich rad BRD. Podmioty te zgodnie z założeniami Narodowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego powinny wraz zKrajową Radą BRD i wojewódzkimi radami tworzyć strukturę instytucjizarządzających systemem bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce

2. rozważył możliwośćnowelizacji rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowychwarunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tymzarządzaniem w sposób określający termin, w którym zarządcy dróg zobowiązanibyliby do uzupełnienia brakujących projektów zatwierdzonej organizacji ruchu;

3. podjął inicjatywę,jako przewodniczący Krajowej Rady BRD, i w porozumieniu z pozostałymiinstytucjami zarządzającymi systemem brd w Polsce doprowadził do opracowaniaogólnopolskiego, spójnego i kompleksowego programu poprawy bezpieczeństwadedykowanego niechronionym uczestnikom ruchu drogowego.

Ze względu na stwierdzone ograniczenia w budżetachsamorządów lokalnych, nierzadko wykluczające realizację podstawowych zadańzwiązanych z zarządzaniem drogami i organizacją ruchu na drogach samorządowych,NIK wnosi do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, aby wporozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu zapewnił jednostkomsamorządu terytorialnego stałe finansowanie, które umożliwiłoby utrzymanie irozwój infrastruktury pieszo-rowerowej w stanie zapewniającym bezpieczeństwo nadrogach.

Najwyższa Izba Kontroli wnosi także do jednostekzarządzających drogami i organów zarządzających ruchem o dostosowanieinfrastruktury drogowej, zarówno pod względem stanu technicznego, jakości,długości, ilości, jak i oznakowania do zwiększających się potrzeb bezpieczeństwaniechronionych użytkowników.

„