Helsińska Fundacja o „ujęciu” przez kontrolerów biletów

A oto pełna treść listu: –„Helsińska Fundacja Praw Człowieka pragnie wyrazić swoje zaniepokojenie w związku z wejściem w życie w dniu 1 marca 2011 r. Ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym1. Powyższa ustawa wprowadza do Ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe2 art. 33a ust. 7. Zgodnie z treścią ust. 7: „Przewoźnik, organizator publicznego transportu zbiorowego albo osoba przez niego upoważniona ma prawo w razie niezapłacenia należności i nieokazania dokumentu – ująć podróżnego i niezwłocznie oddać go w ręce Policji lub innych organów porządkowych które mają zgodnie z przepisami, prawo zatrzymania podróżnego i podjęcia czynności zmierzających do ustalenia jego tożsamości’. Według dalszej części regulacji „W przypadku, o którym mowa w ust. 7 pkt 2, do czasu przybycia funkcjonariusza Policji lub innych organów porządkowych, podróżny obowiązany jest pozostać w miejscu przeprowadzania kontroli albo w innym miejscu wskazanym przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego albo osobę przez niego upoważnioną.’ Należy wskazać, że zgodnie z art. 31 Konstytucji RP wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa, porządku publicznego, ochrony środowiska. zdrowia i moralności publicznej lub wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
W opinii Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka konieczne jest dokonanie oceny czy nowelizacja Prawa Przewozowego w obecnym kształcie spełnia standard konstytucyjny w zakresie dopuszczalnej ingerencji ze strony państwa w sferę wolności i praw: obywateli. Szczególnego rozważenia w kontekście niniejszej regulacji wymaga stwierdzenie przez ustawodawcę wystąpienia przesłanki konieczności ograniczenia wolności i praw w konkretnej sytuacji uregulowanej we wskazanej ustawie. Należy bowiem wskazać, że przyjęcie takiego rozwiązania jest równoznaczne z przesądzeniem, że ustawodawca nie widzi innych możliwości zapewnienia bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Z tak konstytucyjnie określonej przesłanki należy wyprowadzić nakaz adekwatności i proporcjonalności ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Konieczne jest nałożenie na ustawodawcę obowiązku posługiwania się jedynie takimi środkami i sposobami, które znajdują uzasadnienie w świetle okoliczności konkretnej sytuacji. Zdecydowanie się przez ustawodawcę na posłużenie się określonymi środkami musi również spełnić test celowości.
Ustawa Prawo Przewozowe w brzmieniu obowiązującym od 1 marca 2011 r. przyznaje przewoźnikowi, organizatorowi publicznego transportu zbiorowego oraz osobom upoważnionym prawo ujęcia osoby, która nie posiada ważnego biletu uprawniającego do korzystania ze środka transportu oraz nie przedstawi dokumentu tożsamości. Należy wskazać, że czynność ujęcia niewątpliwie stanowi wkroczenie w sferę wolności jednostki. Niezbędne jest spojrzenie na tę regulację z dwóch perspektyw. Z jednej strony jest to zwiększenie uprawnień osób kontrolujących posiadanie biletów w środkach transportu zbiorowego. Jednocześnie, w konkretnych sytuacjach regulacja ta przyznaje prawo do ograniczenie wolności osobistej osoby. Konieczne jest podkreślenie, że osoby dokonujące kontroli w środkach transportu zbiorowego nie muszę posiadać specjalnej licencji ze strony organów władzy publicznej, która wprowadzałaby szczególną relację nadzoru nad sposobem wykonywania uprawnień.
W opinii Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka posłużenie się przez ustawodawcę jedynie ogólnym, nieprecyzyjnym terminem ujęcie bez dookreślenia tego zwrotu, jak również bez bardziej szczegółowego sprecyzowania uprawnień kontrolerów, nasuwa uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zabezpieczenia wolności obywatelskich. Bardziej precyzyjne ustawowe zdefiniowanie uprawnień kontrolerów spełniałoby funkcje gwarancyjne zarówno dla osób dokonujących kontroli, jak i dla obywateli. Wypełniałoby bowiem funkcję informacyjną, ponieważ pozwalałoby w jasny sposób odczytać zakres uprawnień i praw obywateli, a także ich ograniczeń. Ogólny charakter zwrotu, którym posłużył się ustawodawca może prowadzić do nadużycia władzy przez kontrolerów i zbędnego, a także nieuzasadnionego posługiwania się środkami przymusu bezpośredniego. Należy wskazać, że ustawodawca nie ograniczył tych wątpliwości interpretacyjnych. Potwierdzenie rozbieżności pojmowania tego terminu stanowi wypowiedź Bogusława Makowskiego z Miejskiego Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego w Łodzi, który stwierdził: „Nie wyobrażam sobie, że kontroler zakuje kogoś w kajdanki. Za to przyduszenie czy chwycenie kogoś za rękę wchodzi już w grę 'J. W ustawie brak jest nawet ogólnej klauzuli limitującej, która występuje między innymi w ustawie o ochronie osób i mienia. Zgodnie z tą ustawą funkcjonariusze ochrony powinni wykonywać przysługujące im uprawnienia w sposób możliwie najmniej naruszający dobra osobiste osoby, w stosunku do której działania zostały podjęte. Ustawa Prawo Przewozowe nawet tak ogólnym ograniczeniem się nie posługuje. Termin ujęcie nie jest zdefiniowany również na gruncie innych ustaw, tym samym jego interpretacja nasuwa wiele wątpliwości. Jest to istotne szczególnie dlatego, że do tej pory jego znaczenie związane było z podjęciem interwencji w sytuacji stwarzania przez daną osobę zagrożenia o innym ciężarze gatunkowym niż spełnione łącznie nieposiadanie biletu i nieokazanie dokumentu tożsamości.
Ustawodawca posługuje się terminem ujęcie we wspomnianej już Ustawie o ochronie osób i mienia3, zgodnie z którą funkcjonariusze ochrony mają prawo do ujęcia osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla chronionego mienia, w celu niezwłocznego oddania tych osób Policji. Tak określone uprawnienia zostały doprecyzowane w akcie wykonawczym do ustawy, który stanowi Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego trybu działań pracowników ochrony, podejmowanych wobec osób znajdujących się w granicach chronionych obiektów i obszarów (Dz, U. z 1998 r. nr 144 poz.993). zgodnie z §8. 1. Przy ujęciu osoby stwarzającej w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także dla chronionego mienia, pracownik ochrony jest obowiązany do: użycia zwrotu 'Służba ochrony’, wezwania osoby do zachowania zgodnego z prawem i odstąpienia od wykonywania czynności stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego, a także chronionego mienia, uniemożliwienia oddalenia się osoby ze wskazanego miejsca, poinformowania osoby o ujęciu i jego przyczynach oraz uprzedzenia o obowiązku zastosowania się do wydawanych poleceń, wylegitymowania osoby ujętej w celu ustalenia jej tożsamości, niezwłocznego powiadomienia Policji, przekazania osoby ujętej przybyłym na wezwanie funkcjonariuszom Policji. W przypadku ustawy Prawo przewozowe takie doprecyzowanie uprawnień się nie pojawia.
Termin ujęcie występuje również w Kodeksie Postępowania Karnego. Zgodnie z art. 243 k.p.k. „Każdy ma prawo ująć osobę na gorącym uczynku przestępstwa lub w pościgu podjętym bezpośrednio po popełnieniu przestępstwa, jeżeli zachodzi obawa ukrycia się tej osoby lub nie można ustalić jej tożsamości, §2. Osobę ujętą należy niezwłocznie oddać w ręce Policji’. Według przyjmowanej przez doktrynę interpretacji przesłanki te wskazują, iż jest ono możliwe w razie oczywistości przestępstwa, a więc w sytuacji, gdy podejrzenie popełnienia przestępstwa graniczy z pewnością. W literaturze definiuje się ujęcie jako bezpośrednią reakcją podjętą względem sprawcy przestępstwa i odróżnia od formalnego aktu uprawnionego organu.
Podsumowując, w innych aktach ustawodawca posługuje się terminem ujęcie w sytuacjach o zdecydowanie poważniejszym charakterze. Należy zadać fundamentalne pytanie, czy obecnie przyjęte rozwiązanie jest adekwatne, jako że stanowi konsekwencję naruszenia umowy przewozu wskutek nieposiadania ważnego biletu i nieokazania dokumentu tożsamości. Poprzez przyjęte rozwiązanie dochodzi do ograniczenia wolności osobistej w celu wyegzekwowania realizacji umowy cywilnoprawnej. W opinii Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka zasadnym byłoby wprowadzenie obowiązku poinformowania przez kontrolerów o konsekwencjach w postaci odpowiedzialności na podstawie Kodeksu Wykroczeń, spowodowanych niezastosowaniem się do ich poleceń. Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw
Człowieka możliwości wyegzekwowania należności za przejazd bez ważnego biletu zapewniłoby również przyjęcie mniej dolegliwych środków, spełniających niewątpliwie test adekwatności. Jeżeli w opinii ustawodawcy ujęcie jest jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia prawidłowości funkcjonowania zbiorowego transportu, powinien on w maksymalnie precyzyjny sposób określić uprawnienia osób uprawnionych do kontroli. Pozwoli lo uchronić obywateli przed dowolną i zbyt szeroką interpretacją nowych przepisów i uprawnień kontrolerów.
W związku z powyższym Helsińska Fundacja Praw Człowieka uważa za niezbędne podjęcie działań legislacyjnych zmierzających do sprecyzowania uprawnień kontrolerów w środkach transportu zbiorowego. Szczegółowe określenie granic kompetencji osób kontrolujących pasażerów będzie spełniało funkcję gwarancyjną w zakresie ochrony praw obywateli i ich zabezpieczenie. W imieniu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka – dr Adam Bodnar, Sekretarz Zarządu.